全域土地綜合整治與社會資本的互動關系探討

余 蕓

（合肥市土地整治辦公室，安徽合肥 230071）

經過幾十年的高速發展，我國現在并存耕地碎片化、土地資源利用低效化、生態質量退化、空間布局無序化等多維度問題，單一要素、單一手段的土地整治模式已經無法完全解決綜合性問題。全域土地綜合整治作為一種綜合性的土地管理方式，是解決這些問題的有效途徑。通過發揮全域土地綜合整治的平臺作用，系統優化生產、生活、生態空間格局，整合集聚各類項目、資金和資源要素，因地制宜地促進鄉村振興和一二三產融合發展。

全域土地綜合整治涉及多個部門和利益相關者的協調合作，幾乎貫穿經濟全鏈條，因此其實施過程面臨著很大的困難。社會資本是一種非政府性的資源。在當前我國社會資本發展不平衡和城鎮化進程加速的背景下，如何合理利用社會資本，實現鄉村振興和社會經濟的協同發展，已經成為一個亟待解決的問題。因此，研究全域土地綜合整治與社會資本的互動關系，探討其合作模式和機制，對于促進土地整治和鄉村振興的科學化、規范化、可持續化具有重要的理論和實踐意義。

1 全域土地綜合整治內涵與實踐

1.1 內涵

全域土地綜合整治的核心思想是“空間整合、產業升級、生態修復”，即通過對城鄉土地資源進行綜合規劃和整合，加快城鄉一體化進程，推動城市產業升級和生態修復，實現城市可持續發展。全域土地綜合整治不僅包括農村區域內的土地管理，還包括農村、城鎮和城市的連接區域、緩沖區域和生態區域等的土地管理，力求實現城鄉一體化和區域協調發展。積極搭建各方力量有序參與、各類資源有效整合的全域土地綜合整治平臺，幫助區鎮系統解決空間要素配置問題，實施各類鄉村建設行動，實現空間布局優化、產業融合發展、農民集中居住、耕地增量提質、生態保護修復等多重目標[1]。

與傳統土地整治相比，全域土地綜合整治更加關注時代訴求與現實需要，其不是實施某個單一的項目，而是旨在搭建一個政府、市場、公眾有序參與、各類資源有效整合的平臺。

全域土地綜合整治將實現區域一二三產融合發展的目標，項目的規劃實施與產業發展目標高度契合，產業策劃同時具備前瞻性和落地性，在同步編制郊野單元村莊規劃、實施方案和產業策劃方案的基礎上，按照產業策劃進行土地整備，優化用地布局，滿足鄉村產業多元用地需求，促進優質產業用地量身定制[2]。

1.2 實踐案例

1）2019—2022 年，廣東省共開展了42 個全域土地綜合整治試點項目。計劃投資1 095 億元，其中財政資金414 億元、社會資金681 億元；實施農用地整理1 萬hm2，建設用地整理6 000 hm2，生態保護修復9.53萬hm2，其他鄉村振興和文化保護等項目1 333 hm2。

2）自2018年以來，浙江省共批準實施5批603個項目，涉及93個縣（市、區），2 680個建制村，計劃投資2 157億元，目前已完成竣工驗收232個，完成投資934 億元。工程項目區內已啟動農村建設用地復墾3 533 hm2，盤活存量建設用地800 hm2；利用城鄉建設用地增減掛鉤政策，新增集聚農村居住用地273 hm2，新增農村一二三產融合發展用地300 hm2，新增農村基礎設施、公共設施用地133 hm2，新增農業設施用地147 hm2，保障新產業新業態用地600 hm2，有力地保障了鄉村振興用地需求。實施各類生態系統整治修復工程9 667 hm2，完成農村人居環境提升工程930 個，工程項目區內增加森林200 hm2，統籌推進農村人居環境整治工程，農村生態環境得到治理修復和有效改善。工程項目區內共引入農業企業、種植大戶700 個，發展新業態新產業項目77 個，拉動投資超過150 億元，農民新增土地租金收入達1.55 億元，消除經濟薄弱村共500 個，有力促進了農村經濟發展和農民收入提升[3]。

3）上海市積極創新吸引和撬動社會資本參與全域土地綜合整治的機制和模式。2022 年，上海聯合產權交易所正式開通“全域土地綜合整治鄉村產業發展”服務平臺，該平臺承擔了產業招商信息公開發布、行業動態跟蹤及交易撮合等市場化服務。屬地政府可在平臺上發布招商意向信息，吸引中央企業、市屬國有企業、民營企業及外商投資企業等各類社會資本參與投資，并依托農村產權交易平臺提供統一規范、高效便捷、陽光透明的交易服務[4]。2023 年5 月，通過該平臺簽約3 個項目，分別為上海東禾九谷開心農場有限公司與崇明區豎新鎮人民政府簽約東禾九谷開心農場項目、上海松林食品（集團）有限公司與金山區廊下鎮人民政府簽約松林樓房養豬循環種養項目、上海航宸體育發展有限公司與青浦區金澤鎮雙祥村簽約金塢半島水上中心項目，總簽約額達10.37億元。

這些實踐案例表明，全域土地綜合整治可以有效促進城鄉一體化發展、優化土地利用結構和提高土地利用效率，具有重要的實踐意義。

2 社會資本的概念及作用

2.1 概念

社會資本是指由社會網絡、信任、彼此合作和規范形成的資源和能力，主要包括人際關系、社會信任、社會網絡及社區合作等方面。社會資本是社會組織和社會行動的基礎，也是社會經濟發展的重要因素之一。社會資本的核心是人際關系和社會網絡，它們提供了社會資源和信息渠道，促進了社會交往和相互信任。社會資本的增加可以促進社會的發展和穩定，有利于政府治理和社會繁榮[5]；反之，社會資本的缺失也會阻礙社會穩定發展，增加政府治理難度。

最早把社會資本概念化的是美國斯坦福大學馬克·格蘭諾維特（Mark Granovetter）教授，但學術界至今對何為社會資本尚未形成統一概念，不同的學者從其學科范疇與研究范式出發，對社會資本的概念作出了不同的界定。本文僅采取簡單釋義，指代社會層面資金和技術資源。

2.2 作用

引入社會資本，是指政府部門或者公共機構將社會上的各種非政府資源（金融、技術、人才、管理及經驗等）吸引和融合到公共服務領域中，以提高公共服務的質量與效率。這種方式被廣泛應用于政府和公共機構運營和管理公共設施、基礎設施、公共服務項目等方面。引入社會資本的優點在于可以充分利用社會上的各種資源和優勢，使政府部門和公共機構的公共服務更加豐富、多元、高效、便捷，滿足公眾日益增長的需求。同時，引入社會資本能夠促進政府與市場、社會各界的合作，推動公共服務與社會經濟發展的良性循環[6]。

3 全域土地綜合整治與社會資本的互動關系

3.1 社會資本對全域土地綜合整治的支持

社會資本對于全域土地綜合整治具有重要的支持作用，具體表現在以下3 個方面。1）減輕籌資壓力。目前，國內的全域土地綜合整治項目主要還是依靠財政資金投入，但是全域土地綜合整治項目周期長、投入大、見效慢，隨著國家對房地產市場的調控，地方財政資金日趨緊張，實踐中很多全域土地綜合整治項目擱淺的主要原因就是資金不足，而社會資本可以作為很好的補充。2）拓寬公眾參與全域土地綜合整治的渠道，使其真正成為項目的實施者、監督者、獲益者。社會資本可以促進社區成員之間的信任與合作，提高社會各階層對全域土地綜合整治的參與度和積極性，共同開展規劃、實施、監督等工作，形成一個協作共贏的合作模式，提高整治的效果和可持續性。3）加強監督和管理。通過社會資本的支持，建立監督機制，及時發現和解決問題，保證整治過程的公正性和透明度。

3.2 全域土地綜合整治對社會資本的作用

3.2.1 促進社會資本積累

全域土地綜合整治作為國家鄉村振興戰略的重要一環，包括增加掛鉤指標效益、碳排放指標效益、產業運營效益等。實踐中，政府與社會資本的合作案例均明確了社會資本可以獲得相應合理的資本利潤，從而促進社會資本的增長和積累。

3.2.2 釋放政策紅利

國務院、相關主管部委均明確提出要大力鼓勵和支持社會資本參與全域土地綜合整治，因此釋放了很多政策紅利。例如，對于集中連片區域開展土地復墾、生態保護修復，達到一定規模和預期目標的社會資本主體，允許其依法依規取得一定份額的自然資源使用權；鼓勵農村集體經濟組織將新增的集體農用地經營權依法轉讓給參與的社會資本主體；社會資本將修復區域內的建設用地修復為農用地并驗收合格后，騰退的建設用地指標可以優先用于相關產業發展，節余指標可以按照城鄉建設用地增減掛鉤政策，在省域范圍內流轉使用；社會資本在符合國土空間規劃和土壤環境質量要求、不改變土地使用權人的前提下，經依法批準并按市場價補繳土地出讓價款后，可將依法取得的國有建設用地修復后用于二三產業；社會資本可按照市場化原則設立基金，投資生態保護修復項目；社會資本對有穩定經營性收入的項目，可采用和政府合作（Public-Private-Partnership,PPP）等模式，地方政府可按規定通過投資補助、運營補貼、資金注入等方式支持社會資本獲得合理回報等。

3.2.3 加強政府與社會組織的協作

全域土地綜合整治可以促進政府和社會組織的協作和互動，增強政府的管理能力和社會組織的服務能力。在整治過程中，政府部門可以通過與社會組織和居民之間的合作，了解社區的實際需求和反饋意見，以便及時調整工作方向和策略。同時，社會組織和居民也可以通過參與全域土地綜合整治，了解政府的政策和工作進展，形成合作伙伴關系，共同推進社區的發展。促進社會資本參與生態保護修復品牌建設宣傳，提升企業傳播力和影響力，增加社會資本參與的獲得感和榮譽感。

在實踐中，全域土地綜合整治與社會資本的合作可以采用多種模式，包括政府主導、社會資本主導、政府與社會資本合作等。雙方的合作模式應根據實際情況和需求來選擇，政府與社會資本應根據各自的優勢和特點，進行相應的分工和協作，實現資源利用的最大化和優化配置。

4 全域土地綜合整治與社會資本互動中的困難和風險

研究發現，目前全域土地綜合整治仍舊停留在財政資金主導，社會資本參與意愿不高、參與程度較低的階段，全域土地綜合整治與社會資本的良性互動還處于萌芽階段。調查分析發現，主要利益相關者為地方政府、社會資本企業、農村集體經濟組織，各方的利益博弈導致利益協同機制無法建立。1）對于社會資本來說，全域土地綜合整治項目前期投入大，投資周期長，項目成型操作難度大，投資風險難以控制在可接受范圍內。同時，全域土地綜合整治包括土地整理、生態修復、產業引進等多方面，涉及領域較多，需要投入的資源、資本較大，當政策風險因素過高時，社會資本必然出于風險規避的考量，不愿意參與。2）目前的合作模式多采取PPP 模式和“投資人+EPC”、委托代建模式、先建后補模式等，社會資本單獨或者以聯合體、產業加盟等形式參與，前期資本投入較大，資本的流轉和靈活度不夠。特別是PPP 模式，受到《中華人民共和國招標投標法》等法律法規的影響，資本退出受到一定程度的限制，導致社會資本多數采取觀望態度。3）截至目前，社會資本參與全域土地綜合整治只有國家和省級政府層面的政策，各地市及縣級政府均沒有相關的政策出臺，參與途徑不明確。雖然國家和省級政府均出臺了政策，也大概明確了社會資本參與全域土地綜合整治工作的渠道，但全域土地綜合整治是以鄉鎮為單元開展的，負責具體實施工作的是縣級政府。目前為止，還沒有縣級政府出臺相應的配套實施辦法，因此社會資本的參與度不太高，預期不明確。4）基層政府與農民集體經濟組織的參與意愿不強。社會資本方與農民集體經濟組織是主要利益博弈體，雙方都希望通過降低對方的收益來增加自己的收益，同時我國農村不斷加劇的“空心化”導致社會資本方和基層治理組織對全域土地綜合整治的產業導入、產業運營缺乏信心。而基層政府的政策不明朗、不具體，工作執行過程中不敢作為，導致雙方互動還處于試探階段。

5 全域土地綜合整治與社會資本互動建議

案例分析表明，全域土地綜合整治和社會資本的合作模式在實際項目中已得到了有效的應用和驗證。政府和社會資本企業的合作，不僅實現了資源共享和優勢互補，也為城鄉經濟的協同發展和社會經濟的可持續發展提供了有力支撐。整治產生的建設用地增減掛鉤節余指標和補充耕地指標收益，可以用于村莊建設、美麗田園建設，也可以在省域內調劑使用。契約型、分紅型、股權型等聯農帶農模式引導農民深度參與產業發展，實現農民增收致富。探索建立生態產品及生態資源權益掛鉤機制，通過指標收購、生態補償、運營管護等方式，引導社會資本投入全域土地綜合整治工作。

政府在推進全域土地綜合整治和鄉村振興項目的過程中，應積極引入社會資本，加強政府和社會資本企業的合作，推動城鄉一體化和社會經濟的可持續發展。1）進一步研究社會資本在全域土地綜合整治中的具體作用。不同城市和地區在資源和經濟條件上存在差異，因此需要針對不同的情況，探索適合的合作模式。通過實地調研和數據分析，深入了解社會資本企業在項目開發和實施中的貢獻和影響，為政府和社會資本企業的合作提供更為科學的指導和支持。2）出臺細化下沉政策。明確市縣一級社會資本參與全域土地綜合整治的路徑與權責，編制報批完善村鎮國土空間規劃，從而形成社會資本和全域土地綜合整治的良性互動關系，加強政府與社會資本企業的溝通和協調。3）增強公眾參與的意識和能力。全域土地綜合整治和社會資本的合作模式涉及廣泛的社會群體，因此需要加強公眾參與的意識和能力，讓更多的人了解和參與到項目中來。政府可以通過舉辦宣傳活動、制定相關政策和法規等手段，激發公眾參與的熱情。4）加強政府與社會資本企業的溝通和協調。政府和社會資本企業在項目開發和實施中往往存在著信息不對稱、利益分配不均等問題，因此需要加強交流，確保項目的順利實施。政府可以設立相應的部門或機構，加強對社會資本企業的服務和管理，提高政府工作效率。

6 結語

科學合理的全域土地綜合整治和社會資本合作模式是實現城鄉一體化和社會經濟可持續發展的重要手段之一，政府和社會資本應繼續深化合作，引導和聚合相關資金，充分發揮全域土地綜合整治的基礎平臺作用，盤活農村閑置資源資產，發展特色化現代農業產業，激活市場要素，助力鄉村振興。同步加強社會資本參與全域土地綜合整治的全過程監管，確保達到群眾滿意、社會認可及社會資本和屬地“雙贏”的效果。