國家標(biāo)準(zhǔn)《進(jìn)口清關(guān)程序簡化指南》解讀

章建方 鄭文麗 吳紹精 李文武

摘 要：國家標(biāo)準(zhǔn)《進(jìn)口清關(guān)程序簡化指南》用于指導(dǎo)有關(guān)行業(yè)主管部門簡化進(jìn)口貨物清關(guān)程序，以及指導(dǎo)相關(guān)企業(yè)在進(jìn)口貨物清關(guān)活動中選擇適用的通關(guān)模式。本文介紹了該標(biāo)準(zhǔn)的編制背景、編制原則、主要內(nèi)容和編制依據(jù)，并給出了標(biāo)準(zhǔn)實施的建議，旨在促進(jìn)相關(guān)方更好地理解標(biāo)準(zhǔn)并推動標(biāo)準(zhǔn)的廣泛應(yīng)用。

關(guān)鍵詞：進(jìn)口清關(guān)程序，簡化指南，標(biāo)準(zhǔn)化

DOI編碼：10.3969/j.issn.1002-5944.2023.21.025

基金項目：本文受深圳市科創(chuàng)委科研項目“抗疫專2022052進(jìn)口冷鏈箱式貨物自動裝卸及消毒機(jī)器人系統(tǒng)關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)及應(yīng)用”（項目編號：JSGG20220606140201003）資助。

Interpretation of Chinese National Standard Guidelines for simplifi cation of

import customs clearance procedures

ZHANG Jian-fang1 ZHENG Wen-li2* WU Shao-jing1 LI Wen-wu1

（1. China National Institute of Standardization； 2. Shenzhen Academy of Inspection and Quarantine）

Abstract： The Chinese national standard Guidelines for simplifi cation of import customs clearance procedures can be used by administrations of relevant industries to simplify the customs clearance procedures for imported goods， as well as to guide relevant enterprises to select appropriate customs clearance modes during the customs clearance activities for imported goods. This paper introduces the background， principles， main content， and basis for the development of the standard， and provides the relevant suggestions for its implementation， with the purpose of enabling relevant parties to better understand it and promote its wide application.

Keywords： import clearance procedures， simplifi ed guideline， standardization

1 標(biāo)準(zhǔn)研制背景

隨著國際貿(mào)易的發(fā)展，貿(mào)易便利化已是經(jīng)濟(jì)全球一體化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的重要手段。1973年5月，原海關(guān)合作理事會（世界海關(guān)組織前身）在日本京都通過了《關(guān)于簡化和協(xié)調(diào)海關(guān)業(yè)務(wù)制度的國際公約》（以下簡稱《京都公約》），旨在簡化海關(guān)通關(guān)手續(xù)，增加通關(guān)便利化，以指導(dǎo)和減少貿(mào)易壁壘。1999年6月，世界海關(guān)組織在布魯塞爾通過了《關(guān)于簡化和協(xié)調(diào)海關(guān)制度的國際公約修正案議定書》（以下簡稱《經(jīng)修正的京都公約》），對整個通關(guān)流程進(jìn)行具體化規(guī)制，從海關(guān)監(jiān)管的角度入手，切實制定符合簡化通關(guān)手續(xù)的詳細(xì)規(guī)則[1]。2017年2月，世界貿(mào)易組織的《貿(mào)易便利化協(xié)定》正式生效，它要求盡可能地減少海關(guān)進(jìn)出口、過境的手續(xù)及相關(guān)文件，力爭使行政行為對通關(guān)速度的影響降到最低，保證貨物通關(guān)擁有最低的成本和時間。

為更好地履行《經(jīng)修正的京都公約》和《貿(mào)易便利化協(xié)定》的義務(wù)，近年來我國持續(xù)推進(jìn)國際貿(mào)易便利化進(jìn)程，在簡化通關(guān)流程及進(jìn)出口環(huán)節(jié)監(jiān)管證件、優(yōu)化口岸營商環(huán)境等方面推出一系列措施。尤其是海關(guān)總署在跨境貿(mào)易便利度提升、營商環(huán)境優(yōu)化、貿(mào)易成本壓縮方面做出積極努力，比如通過采用兩步申報、兩段準(zhǔn)入等模式，大力壓縮貨物進(jìn)出口整體通關(guān)時間；采用自貿(mào)協(xié)定電子聯(lián)網(wǎng)、自助打印原產(chǎn)地證書、擴(kuò)大與國外官方機(jī)構(gòu)檢驗檢疫電子證書的聯(lián)網(wǎng)核查等方式，不斷提升口岸通關(guān)的信息化、智能化水平；通過全面推廣電子報關(guān)的方式大力精簡進(jìn)出口環(huán)節(jié)監(jiān)管證件和隨附單據(jù)[2]，這些舉措，進(jìn)一步提高了進(jìn)出口通關(guān)效率。

基于國際公約以及我國貿(mào)易便利化有關(guān)實踐基礎(chǔ)，我國于2021年下達(dá)了國家標(biāo)準(zhǔn)《進(jìn)口清關(guān)程序簡化指南》研制計劃。

2 標(biāo)準(zhǔn)編制原則

基于我國現(xiàn)行進(jìn)口清關(guān)模式及各地貿(mào)易便利化有關(guān)實踐，并參考借鑒聯(lián)合國貿(mào)易便利化和電子業(yè)務(wù)中心（UN/CEFACT）第13號建議書《關(guān)于進(jìn)口清關(guān)程序中確定法律問題的簡化措施》（UN/ CEFACT Recommendation No.13：1979，F(xiàn)acilitation of identified legal problems in import clearance procedures）等，確定了《進(jìn)口清關(guān)程序簡化指南》編制的基本原則：

（1）指導(dǎo)性原則。該標(biāo)準(zhǔn)參考借鑒U N/ CEFACT第13號建議書的簡化措施的原則或方法，基于我國通關(guān)政策和實踐經(jīng)驗，總結(jié)提煉出進(jìn)口清關(guān)簡化的更具指導(dǎo)性和操作性的簡化指導(dǎo)原則，將該標(biāo)準(zhǔn)化文件定位為指南類標(biāo)準(zhǔn)。

（2）可操作性原則。結(jié)合我國通關(guān)政策和實踐經(jīng)驗，標(biāo)準(zhǔn)在一般簡化原則的基礎(chǔ)上，給出了實施無紙化通關(guān)和提前申報模式、兩步申報模式、兩段準(zhǔn)入模式、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域分送集報模式、跨境電子商務(wù)進(jìn)口商品零售通關(guān)管理模式等清關(guān)簡化模式，以及其他可選措施需考慮的因素，并提供了相關(guān)流程圖，具有較強(qiáng)的可操作性和實踐性，進(jìn)一步確保標(biāo)準(zhǔn)的適用性和實用性。

（3）與國際接軌原則。在參考借鑒U N/ CEFACT第13號建議書基礎(chǔ)，也兼顧國際貿(mào)易規(guī)則慣例，與我國的通關(guān)實踐相結(jié)合，對無紙化通關(guān)等模式進(jìn)行了總結(jié)凝練，并給出了其需考慮的因素。

（4）政策性原則。進(jìn)口清關(guān)程序受國際貿(mào)易形勢及國家政策變化影響較大，不同發(fā)展階段或不同時期可能出現(xiàn)政策性較大調(diào)整。為此，標(biāo)準(zhǔn)給出了進(jìn)口清關(guān)程序簡化的一般原則，以及現(xiàn)行主流的通關(guān)簡化模式。同時對國際貿(mào)易形勢及國家貿(mào)易政策的變化等情況，標(biāo)準(zhǔn)也有所考慮，并給出了適時調(diào)整進(jìn)口清關(guān)程序的空間。

3 標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容解讀

3.1 標(biāo)準(zhǔn)框架的確立

UN/CEFACT第13號建議書于1979年制定，基于當(dāng)時的國際貿(mào)易發(fā)展?fàn)顩r，該建議書強(qiáng)調(diào)通過數(shù)據(jù)的自動化傳輸、單證電子化及電子簽章的合法性等相關(guān)措施來促進(jìn)貿(mào)易便利化水平的提升。而近年來我國在通關(guān)便利化方面發(fā)展較快，已全面推行了通關(guān)無紙化，也制定了電子簽名法，為電子單證、電子簽章的合規(guī)性提供了法律依據(jù)。所以UN/CEFACT第13號建議書已不能完全滿足對我國進(jìn)口清關(guān)程序簡化的指導(dǎo)性和操作性需求。

為提高標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)性和可操作性，同時也兼顧和國際接軌，該標(biāo)準(zhǔn)借鑒UN/CEFACT第13號建議書的方法，以我國通關(guān)政策以及實踐經(jīng)驗為依托來確定標(biāo)準(zhǔn)的框架和內(nèi)容。為此，在清關(guān)程序簡化一般原則的基礎(chǔ)上，給出了無紙化通關(guān)、提前申報模式、兩步申報模式、兩段準(zhǔn)入模式、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域分送集報模式、跨境電子商務(wù)零售進(jìn)口商品通關(guān)管理模式和其他可選措施等現(xiàn)行通關(guān)模式。

3.2 范圍

該標(biāo)準(zhǔn)第1章明確了主要內(nèi)容和適用范圍。標(biāo)準(zhǔn)給出了進(jìn)口清關(guān)程序簡化的一般原則，實施無紙化通關(guān)、相關(guān)清關(guān)簡化模式及其他可選措施需考慮的因素，適用于行業(yè)主管部門簡化進(jìn)口貨物清關(guān)程序，也適用于指導(dǎo)相關(guān)企業(yè)在國際貿(mào)易中選擇適用的進(jìn)口清關(guān)模式。考慮到廣義的進(jìn)口清關(guān)程序涉及業(yè)務(wù)鏈條長、影響因素多，進(jìn)口貨物的運(yùn)輸、倉儲、理貨等物流環(huán)節(jié)的程序簡化不在該標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍。

3.3 術(shù)語

標(biāo)準(zhǔn)第3章定義了“清關(guān)”“提前申報”“概要申報”“兩步申報”“兩段準(zhǔn)入”和“分送集報”等6個術(shù)語。該標(biāo)準(zhǔn)所規(guī)定的“清關(guān)”明確是指進(jìn)口貨物進(jìn)入關(guān)境向海關(guān)申報、履行各項法規(guī)規(guī)定的義務(wù)以及辦結(jié)海關(guān)規(guī)定的各項手續(xù)。“提前申報”“概要申報”“兩步申報”“兩段準(zhǔn)入”和“分送集報”等定義依據(jù)我國進(jìn)口通關(guān)政策及相關(guān)規(guī)范性文件進(jìn)行編寫。

3.4 一般原則

基于標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)性和政策性原則，該標(biāo)準(zhǔn)不拘泥于既有的清關(guān)模式，而在于確定清關(guān)程序簡化的規(guī)則。因此，標(biāo)準(zhǔn)第4章“一般原則”闡述了進(jìn)口清關(guān)程序的主要業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，給出了進(jìn)口清關(guān)程序簡化的一般原則以及現(xiàn)行的通關(guān)簡化模式，對清關(guān)程序簡化具有較強(qiáng)的指導(dǎo)作用。同時，考慮到政策性變化的影響因素，還指出進(jìn)口清關(guān)程序宜根據(jù)貿(mào)易便利化相關(guān)政策進(jìn)行適時修訂和調(diào)整。

3.5 相關(guān)清關(guān)簡化程序及其他可選措施

該標(biāo)準(zhǔn)給出了無紙化通關(guān)、提前申報模式、兩步申報模式、兩段準(zhǔn)入模式、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域分送集報模式、跨境電子商務(wù)零售進(jìn)口商品通關(guān)管理模式等清關(guān)簡化模式的適用范圍和流程圖，以及這些簡化模式需考慮的因素以及其他可選措施。這些模式基于海關(guān)總署令、公告等相關(guān)規(guī)章起草，具有非常強(qiáng)的操作性和適用性，同時在標(biāo)準(zhǔn)具體條款還體現(xiàn)了UN/CEFACT第13號建議書關(guān)于簡化程序和手續(xù)、促進(jìn)貿(mào)易便利化的指導(dǎo)方法。

其中，“無紙化通關(guān)”利用信息化系統(tǒng)實行電子審核、驗放和歸檔，替代人工審核、驗放和歸檔，簡化申報和驗放程序，實現(xiàn)通關(guān)便利和提速的目的。該標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)條款參考借鑒了UN/CEFACT第13號建議書的相關(guān)規(guī)則。例如：企業(yè)向行業(yè)主管部門傳輸電子報關(guān)數(shù)據(jù)或電子文件，實現(xiàn)無紙化申報；制定電子文件及簽名要求的相關(guān)規(guī)定；允許進(jìn)口商承諾在指定時間內(nèi)以電子傳輸數(shù)據(jù)方式或延長規(guī)定時限提供全部證明文件的前提下先放行貨物等問題。

“提前申報模式”“兩步申報模式”和“兩段準(zhǔn)入模式”等進(jìn)口清關(guān)簡化模式，分別基于海關(guān)總署《關(guān)于明確進(jìn)出口貨物提前申報管理要求的公告》（海關(guān)總署公告2014年第74號）、《中華人民共和國海關(guān)進(jìn)出口貨物申報管理規(guī)定》（公告2007年第68號）、《中華人民共和國海關(guān)進(jìn)出境運(yùn)輸工具艙單管理辦法》（海關(guān)總署令第172號）、《海關(guān)總署、國家質(zhì)檢總局公告2007年第68號 關(guān)于實施“通關(guān)單聯(lián)網(wǎng)核查”》（海關(guān)總署公告2019年第216號）、《海關(guān)總署關(guān)于在部分海關(guān)開展進(jìn)口貨物“兩步申報”改革試點的公告》（海關(guān)總署公告2019年第217號）、《海關(guān)總署 原國家質(zhì)檢總局實施通關(guān)單聯(lián)網(wǎng)核查的公告》（海關(guān)總署公告2018年第50號）、《海關(guān)總署關(guān)于修改部分規(guī)章的決定》（海關(guān)總署第240號令）等相關(guān)規(guī)定，將進(jìn)口清關(guān)程序中的申報、查驗和放行環(huán)節(jié)進(jìn)行前置或后移，或部分業(yè)務(wù)前置、后移，或?qū)⑾嚓P(guān)模式疊加應(yīng)用，優(yōu)化通關(guān)流程，簡化口岸通關(guān)手續(xù)，從而達(dá)到快速清關(guān)的目的。

“海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域分送集報模式”主要基于《中華人民共和國海關(guān)綜合保稅區(qū)管理辦法》（海關(guān)總署第256號令）、《海關(guān)總署關(guān)于海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域和保稅監(jiān)管場所保稅貨物流轉(zhuǎn)管理的公告》（海關(guān)總署公告2016年第86號）等相關(guān)規(guī)定，通過電子賬冊及保稅核注清單核銷管理，對分批進(jìn)出區(qū)貨物實行集中申報管理，替代逐票申報的方式，簡化進(jìn)出區(qū)貨物申報和驗放程序。

“跨境電子商務(wù)零售進(jìn)口商品通關(guān)管理模式”主要基于《海關(guān)總署關(guān)于跨境電子商務(wù)零售進(jìn)出口商品有關(guān)監(jiān)管事宜的公告》（海關(guān)總署公告2018年第194號）等相關(guān)規(guī)定，通過對跨境電子商務(wù)零售進(jìn)口商品實行分類管理，簡化進(jìn)口清關(guān)程序。例如：對跨境電子商務(wù)零售直購進(jìn)口商品（海關(guān)監(jiān)管方式代碼9610）及“網(wǎng)購保稅進(jìn)口”商品（海關(guān)監(jiān)管方式代碼1210）按個人自用進(jìn)境物品監(jiān)管，不執(zhí)行有關(guān)商品首次進(jìn)口許可批件、注冊或備案要求，對“網(wǎng)購保稅進(jìn)口A”商品（海關(guān)監(jiān)管方式代碼1239）按跨境電子商務(wù)零售進(jìn)口商品清單尾注中的監(jiān)管要求執(zhí)行，對“網(wǎng)購保稅進(jìn)口”商品（海關(guān)監(jiān)管方式代碼1210）實行批量報關(guān)入倉，后以個人自用物品進(jìn)口監(jiān)管，按清單核放。

“其他可選措施”主要參考國內(nèi)相關(guān)口岸的通關(guān)實踐，給出了高級認(rèn)證企業(yè)便利化措施、有特殊運(yùn)輸要求的入境貨物查驗、鮮活易腐農(nóng)食產(chǎn)品查驗綠色通道、進(jìn)口關(guān)稅配額通關(guān)無紙化、離港確認(rèn)與船邊直提模式、鐵路快速通關(guān)其他可能的解決方案。

4 標(biāo)準(zhǔn)實施建議

4.1 創(chuàng)新舉措，推動標(biāo)準(zhǔn)的深入應(yīng)用

該標(biāo)準(zhǔn)給出了多種進(jìn)口清關(guān)簡化模式及可選措施，但標(biāo)準(zhǔn)的實施應(yīng)用可以不局限于標(biāo)準(zhǔn)文本已列的這些模式，它提供的簡化方法或規(guī)則可為有關(guān)行業(yè)主管部門制定后續(xù)政策或?qū)嶋H操作提供清關(guān)程序簡化的更多思路或參考。各有關(guān)方可進(jìn)一步創(chuàng)新舉措，推動標(biāo)準(zhǔn)在清關(guān)業(yè)務(wù)的深入應(yīng)用，如在無紙化通關(guān)的基礎(chǔ)上，通過簡化手續(xù)、優(yōu)化流程、調(diào)整查驗比例，或?qū)⒉糠謽I(yè)務(wù)環(huán)節(jié)前置或后移，或?qū)I(yè)務(wù)流程由“串聯(lián)”改為“并聯(lián)”，加強(qiáng)進(jìn)境口岸與目的地口岸的業(yè)務(wù)銜接和聯(lián)動，在法律法規(guī)及相關(guān)政策范圍內(nèi)，創(chuàng)新申報及查驗?zāi)Ｊ剑瑸槠髽I(yè)提供多元化的通關(guān)模式，從而達(dá)到通關(guān)提速的目的，持續(xù)提升貿(mào)易便利化程度。

4.2 結(jié)合數(shù)字化或智慧化建設(shè)，探索實施新路徑

貿(mào)易便利化的基本精神是簡化和協(xié)調(diào)貿(mào)易程序，加速貿(mào)易要素跨境流通。當(dāng)前國際貿(mào)易中存在的“非效率”問題日益受到世界各界重視[3]。該標(biāo)準(zhǔn)旨在指導(dǎo)簡化進(jìn)口清關(guān)程序和模式，使通關(guān)更快捷、貿(mào)易更便利。廣義的進(jìn)口清關(guān)程序除了海關(guān)申報、查驗監(jiān)管及繳稅外，還涉及貨物運(yùn)抵、口岸操作、運(yùn)輸、倉儲、理貨等諸多環(huán)節(jié)，程序簡化涉及的管理主體不僅包括海關(guān)，還包括貨代、碼頭、海事等多個部門。雖然標(biāo)準(zhǔn)條款僅涉及海關(guān)申報、查驗監(jiān)管等環(huán)節(jié)，未規(guī)定其他環(huán)節(jié)的程序簡化，但基于貿(mào)易便利化的目標(biāo)，有關(guān)行業(yè)主管部門及相關(guān)企業(yè)可緊密結(jié)合我國貿(mào)易便利化數(shù)字化等建設(shè)要求，可在業(yè)務(wù)平臺智慧建設(shè)、口岸監(jiān)管智能化、信息互聯(lián)互通、暢通跨境物流等方面探索廣義清關(guān)程序的可能性和可行性，逐步推動解決國際貿(mào)易長鏈條中的“非效率”問題。

4.2.1 強(qiáng)化科技賦能，推進(jìn)平臺智慧建設(shè)和信息互聯(lián)互通

推動口岸等多部門之間的信息互聯(lián)互通和資源共享，構(gòu)建智慧監(jiān)管、精準(zhǔn)風(fēng)控、協(xié)作執(zhí)法、便捷通關(guān)的智慧口岸監(jiān)管體系，形成“跨部門縱橫聯(lián)動、共建共治、高效協(xié)同”的新格局；推動貿(mào)易物流全鏈條信息互聯(lián)互通，依托國際貿(mào)易“單一窗口”推進(jìn)運(yùn)輸、倉儲、場站、代理、外貿(mào)企業(yè)等經(jīng)營主體間的單證數(shù)字化和作業(yè)無紙化，打通通關(guān)物流各環(huán)節(jié)節(jié)點信息，實現(xiàn)通關(guān)物流全程可視化，促進(jìn)“通關(guān)+物流”深度結(jié)合，推動境外海關(guān)通關(guān)、國際物流、境外港口裝卸等信息匯聚共享，提供離岸貿(mào)易真實性核驗，進(jìn)一步以科技手段支撐清關(guān)程序簡化。

4.2.2 推動口岸監(jiān)管設(shè)施設(shè)備智能化和技術(shù)升級

應(yīng)用人工智能、機(jī)器人等新技術(shù)，推動貿(mào)易監(jiān)管查驗設(shè)備的升級改造和口岸設(shè)施設(shè)備等數(shù)字化和智能化，實現(xiàn)口岸查驗的數(shù)智化轉(zhuǎn)型升級，提升口岸查驗及通關(guān)效率。加強(qiáng)新技術(shù)在口岸生物安全、衛(wèi)生防控等領(lǐng)域的應(yīng)用，推動建立貨物快速檢測方法，優(yōu)化抽樣檢測流程，加強(qiáng)取樣送檢流程環(huán)節(jié)銜接，縮短進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品、食品等產(chǎn)品檢測周期，優(yōu)化檢驗檢疫證書出證手續(xù)，進(jìn)一步以管理和科技相結(jié)合支撐清關(guān)程序簡化，從而提高貨物通關(guān)效率。

參考文獻(xiàn)

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作者簡介

章建方，碩士，副研究員，主要從事電子商務(wù)、國際貿(mào)易、電子政務(wù)（電子文件管理）、行業(yè)信息化等領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)化研究工作。

鄭文麗，通信作者，本科，高級工程師，研究方向為國際貿(mào)易通關(guān)便利化與信息化、國門生物安全等領(lǐng)域。

（責(zé)任編輯：張瑞洋）