深化澳琴合作 助推粵港澳大灣區建設

齊冠鈞 馬林靜 劉 婭

（商務部國際貿易經濟合作研究院）

2017 年3 月，《粵港澳大灣區城市群發展規劃》正式列入政府工作報告。同年7 月，國家發改委與粵港澳三地政府簽署了《深化粵港澳合作，推進大灣區建設框架協議》（以下簡稱《灣區框架協議》）。2021 年9 月17 日，橫琴粵澳深度合作區管理機構正式揭牌，標志著大灣區融合建設發展邁入一個新階段。在資源全球化配置時代，大灣區不僅是區域經濟發展的重要增長極，也是國家參與全球競爭的橋頭堡。

一、大灣區建設為澳琴合作注入新動力

澳琴合作是粵澳合作的重點項目之一，是澳門未來經濟適度多元發展的主要路徑之一，更是未來粵港澳大灣區城市群建設發展的出發點之一。現今粵港澳大灣區建設工作已進入新階段，為澳琴合作注入更多新動力。

（一）橫琴將成為大灣區核心引擎

《灣區框架協議》在三地重點合作領域中，再次明確提出“支持重大合作平臺建設”，并將推進深圳前海、廣州南沙、珠海橫琴等重大粵港澳合作平臺開發建設，充分發揮其在進一步深化改革、擴大開放、促進合作中的試驗示范和引領帶動作用，并復制推廣成功經驗。橫琴一直以作為粵港澳更緊密合作示范區為發展方向，隨著橫琴這一粵港澳重大合作平臺的深化建設，將進一步凸顯澳琴兩地合作的重要性，并在粵港澳三地發展合作中發揮更有效的核心引擎作用，促進粵港澳大灣區中的人流、物流、資金流、信息流等要素的流動。未來，當橫琴與港澳合作的模式發展成熟，其成功經驗更可嘗試復制至大灣區內各市，促進粵港澳大灣區的深化建設，并能進一步助力推動港澳融入國家發展大局，落實“一國兩制”的成功實踐。

（二）大灣區需要先行先試的制度創新平臺

全國首個促進自貿區建設的法規文件《珠海經濟特區促進中國（廣東）自由貿易試驗區珠海橫琴片區建設辦法》正式實施以來，澳琴合作得益于橫琴自貿片區發展的大力推動，各領域合作不斷深化，制度改革力度持續提升。當前，粵港澳大灣區建設得到國家大力支持，粵港澳三地各項合作迎來更大的創新動力，在此重大機遇引領下，將更進一步增強澳琴合作的制度創新力度，其推動力甚至遠超于過往發展階段。在制度創新條件、支持力度、政策氛圍均充足的環境下，橫琴也有在多項制度上嘗試創新，包括稅收優惠、一站式服務等。隨著《粵港澳大灣區城市群發展規劃》的出臺實施，澳琴合作將迎來更大的政策機遇。

（三）基建互聯連通灣區東西兩側

港珠澳大橋通車直接連通珠江三角洲的東西兩岸，也同樣連接粵港澳大灣區的東西兩側。作為港珠澳大橋西岸連接點之一的澳門，以及隔水相望的橫琴，將成為大灣區內一處主要的生產要素流通點和交合點。為確保大灣區東西兩岸的順暢聯系，澳琴進一步合作將具有更重大的意義。目前港珠澳大橋已經通車，澳琴兩地百公里半徑內有5 個國際國內機場、4 個深水港，開車半小時內可進入8 條高速公路，搭乘多條軌道交通，加快建設“大灣區一小時生活圈”。會引導更多生產要素向身處大橋西岸的澳門與橫琴兩地流動，有利于澳門加快建設“世界旅游休閑中心”和“中國與葡語國家商務合作服務平臺”，澳門與橫琴雙方發展成果的相互影響，加上現今更多基建陸續互聯互通，將更有效消除人流、物流、資金流、信息流等要素的流動障礙，讓澳琴兩地作為大灣區東西要素流通要點的地位更為突出。澳琴各類要素的便捷流動，將引導更多要素經兩地流動互通，甚至成為大灣區高端要素資源自由流動和高度集聚的載體，結合未來粵港澳大灣區的繁榮發展，澳琴合作的貢獻更可成為國家堅持實現對外開放新格局的重要標志之一。

二、澳琴合作現狀

自2009 年橫琴開發啟動以來，面對國內外環境的深刻以及復雜多變的形勢，在中央政府的支持下，澳琴雙方在經貿、金融、跨界交通和民生等領域務實耕耘，努力推動兩地經濟社會的可持續發展，促進兩地民生的不斷改善。重點從以下幾個方面回顧澳琴兩地取得的合作進展。

（一）澳門企業在橫琴投資發展日益頻繁

自廣東自貿區橫琴片區成立以來，堅持“面向世界、優先港澳”原則，促進澳門經濟適度多元發展，積極配合澳門建設“世界旅游休閑中心”和“中國與葡萄牙語國家商貿合作服務平臺”，橫琴與澳門經貿合作不斷深入，越來越多澳門企業在橫琴投資發展，既為澳門產業多元發展搭建新平臺，也為澳琴合作可持續發展打下更堅實的市場基礎。截至2022 年底，在橫琴注冊的澳資企業超過5700 家，覆蓋國民經濟17 大行業門類，盡管不少澳門投資者仍表達難于進入橫琴發展，但從數據來看，澳門企業落戶橫琴發展呈現日益頻繁的態勢，未來將成為澳門企業在大灣區投資發展的重要組成部分。

（二）“單牌車”政策落地實施，方便澳琴兩地人員往來

澳門機動車輛便利進出橫琴（“單牌車”政策）是《橫琴總體發展規劃》及《粵澳合作框架協定》的跨境交通政策安排，這項政策在全國屬創新性的嘗試，國家部委和粵澳兩地政府經過多年的共同探索，最終于2016 年粵澳合作聯席會議上公布了“單牌車”管理模式參照粵澳兩地牌客車管理作出實施。“單牌車”政策的落地實施，標志廣東自貿區制度創新的一項重大突破，是粵澳合作一項標志性成果，體現了中央政府對澳門發展、對橫琴開發以及對粵澳合作的關懷和重視。在“單牌車”政策推動下，在橫琴投資和就業的澳門居民將更便利往來澳門和橫琴，這有利于橫琴開發尤其粵澳合作產業園項目的積極推進，對吸引澳門居民在橫琴投資就業、深化珠澳口岸改革創新、澳門與橫琴協同創新發展，具有正面、長遠的意義。

（三）粵澳中醫藥產業園建設邁入快車道

澳門與廣東省在橫琴建設中醫藥科技產業園，期望通過澳門連接葡語國家的橋梁作用，以及世界衛生組織在澳門設立傳統醫藥中心的優勢，推動中醫藥產業化和國際化。近年來，粵澳中醫藥科技產業園在政策創新、園區基礎建設、招商引資、人才培訓等方面做了大量工作，突出推進面向葡語國家的交流合作，多管齊下推進園區建設。在政策創新方面，粵澳中醫藥園取得了兩大突破：一是允許產業園使用澳門的產品進行各種劑型的生產線的藥品生產管理規范認證(GMP)，同意澳門企業的產品在產業園生產，但所生產的產品要全部銷往境外；二是允許產業園的檢測中心同時向園區內的企業提供檢驗服務。這些制度創新助推園區產品邁向國際市場，也減輕了澳門藥企的檢測成本，增加園區企業發展的后勁。可以說，粵澳中醫藥產業園呈現良好的發展態勢，管理團隊積極營造園區國際化發展的氛圍，加快中醫藥人才培訓，逐步完善園區硬件環境、制度配套和競爭力，著力提高橫琴中醫藥產品的國際認可，為內地、澳門與葡語國家中醫藥合作創造出互動交流的平臺。

（四）橫琴創業谷助力澳青創新創業

澳門特區政府支持澳門青年“走出去”，在更廣闊的市場上拓展事業。作為粵港澳緊密合作示范區，橫琴新區成為澳門青年“走出去”創新創業的試驗田。2015 年，粵澳合作啟動了“橫琴澳門青年創業谷”項目，從場地、資金、優惠政策和服務機制等方面提供一條龍的服務，為澳門青年提供創業平臺。橫琴創業谷對澳門創業項目提供多項政策優惠，包括免一年辦公場地租金；享受橫琴企業稅收及個人所得稅優惠政策等。創業谷的首個項目與澳門科技大學簽署，項目借助橫琴新區廣闊平臺，在橫琴新區共同打造“政、產、學、研、孵”一體化的“澳門科技大學青年創新創業基地”。其后，亦有不少項目陸續進入創業谷發展。“橫琴澳門青年創業谷”從開園首批入駐30 家企業，到如今累計孵化項目433 個，其中港澳項目244 個，引進培育高新技術企業50 家，為30 家企業融資5.03 億元；從孵化器行業“新兵”到獲得國家級科技企業孵化器、國家眾創空間、粵澳青年創新創業基地等30 余項資質，創業谷已成為橫琴服務港澳、招商引資、招才引智、青創孵化的重要載體和平臺。

三、澳琴合作存在的問題

作為內地與澳門對接的重要平臺，橫琴新區在2009 年成立之初就被定位為“一國兩制”下探索粵港澳合作新模式的示范區，肩負起豐富澳門“一國兩制”實踐的天然使命和重要責任。2015年4 月，廣東自貿區掛牌成立，橫琴片區對創新粵澳合作與澳門可持續發展有著更重要的作用和意義。誠然，橫琴這一粵澳合作重點平臺的建設雖取得了一定成果，但其在與澳門的合作模式及銜接機制上還面臨一些不足。主要表現在以下幾方面：

（一）橫琴投資門檻相對本澳中小微企業實力而言仍然偏高

橫琴的重要角色是打造澳門經濟適度多元的新載體，本地中小微企業到橫琴發展是拓展澳門經濟適度多元的有效途徑。盡管廣東自貿區在制度上進一步降低進入橫琴的企業經營門檻，但橫琴在具體操作層面上還是部分沿用傳統招商引資模式，重點吸引大型和投資規模大的企業（如世界500 強、中國500 強的大企業）。除了獲推薦進入粵澳合作產業園的80 多個澳門項目外，仍有不少澳門中小企業未能進入橫琴發展。

（二）澳門中葡商貿平臺與橫琴中拉經貿平臺合作與競爭關系并存

近年，橫琴發展中拉平臺的步伐較快，已宣布要打造中葡商品展示展銷中心和跨境電子商務平臺，橫琴中拉經貿合作園于2017 年中建成。橫琴構建中拉平臺本應是助力澳門中葡平臺的建設，兩地平臺定位應是相輔相成、彼此匹配，但目前所看，澳琴雙方在開拓葡語國家、拉美國家市場的策略和資源運用上未有形成錯位分工和協同效應，中拉平臺甚至在一定程度上與澳門中葡平臺形成競爭關系。

（三）橫琴口岸分流能力尚有較大提升空間

2014 年底起，澳珠口岸實施新的通關安排，橫琴口岸率先實施“24 小時通關”，期望分流拱北口岸的人流壓力。經過兩年多的實踐，橫琴口岸雖然人流較以往多，但其分流效果距離本澳居民和旅游業界的期望仍有一段距離。據業界反映，橫琴口岸實行“兩地兩檢”的傳統通關模式，口岸交通配套尚未完善，橫琴通關環境不及拱北口岸便捷，導致橫琴口岸始終未能吸引大量旅客利用該口岸作為進出點。

四、大灣區背景下深化澳琴合作的建議

（一）澳琴互補共拓“一帶一路”市場

2016 年6 月，粵澳雙方簽訂了《粵澳攜手參與國家“一帶一路”建設合作意向書》，藉此促進粵澳與“一帶一路”沿線國家和地區的共同發展。作為國家的自貿片區，橫琴應當根據《粵澳合作框架協定》和《粵澳攜手參與國家“一帶一路”建設合作意向書》等框架，主動與澳門發揮互補協同效應，攜手參與和助力“一帶一路”建設。具體有四個建議：一是于橫琴發展中引入更多“一帶一路”和澳門元素，促進“五通”多元合作，體現合作精神，共同助力“一帶一路”倡議；二是澳琴兩地合力推動貿易投資和人文交往領域的交流合作，重點推進旅游、中醫藥、經貿合作、物流等領域的合作項目落地，在粵澳參與“一帶一路”建設過程中，讓澳琴合作走在前面；三是在澳門和橫琴重大會展活動中引入更多“一帶一路”和兩地名優元素，邀請更多“一帶一路”沿線國家和地區參展參會和商務旅游，促進互補共贏；四是雙方促進青少年的交流互動，令年輕一代認知、支持、投身“一帶一路”建設，帶動兩地的創新創業。

（二）降低橫琴各行業澳資企業所得稅率

澳資企業到橫琴希望擁有國際化的稅務環境，希望利得稅率能夠與澳門接近，這樣可提升澳資企業的競爭力。然而，目前只有鼓勵類產業企業能在橫琴新區享受減按15%的稅率征收企業所得稅優惠，但政策未惠及所有本澳發展所需的新興行業（如會展）。為此，建議進一步擴大橫琴自貿片區已有鼓勵優勢產業目錄和稅收優惠政策的適用范圍，將橫琴新區的所得稅優惠范圍延伸至房地產業以外的其他企業，長遠地將把稅務的成功經驗復制到整個大灣區。此舉將有利營造“澳企澳稅”的發展環境，提升澳門中小企業在內地市場的競爭力，吸引更多澳資企業進駐大灣區發展。

（三）為粵澳中醫藥產品內銷創造綠色通道

正如前述，橫琴粵澳中醫藥產業園在使用新藥、引進先進醫療技術，以及藥品內銷中國市場上均面臨政策和行政上的障礙。爭取國家部委的支持，讓粵澳合作的中醫藥產業園的政策有所突破。具體有三條建議：一是支持將發達國家醫藥主管機構已批準的先進治療方法、醫療技術引進粵澳合作產業園區，經橫琴地方相關部門備案后，即可合法使用。可先行允許在產業園區內的中國澳門企業所屬的門診內操作，驗證后可適用于產業園區內的所有醫療主體；二是把粵澳合作產業園區作為國際藥物開放的試點區，允許已通過FDA、歐盟、日本等認證的藥物在園區診所內使用。簡化境外此類藥品進入產業園區的審批流程，顯著降低稅負，允許地方政府報備即可使用；三是為粵澳中醫藥園研發的中成藥品提供藥物注冊的綠色通道，簡化審批流程，以便捷渠道反銷內地市場。

（四）優化簽證政策便利旅客利用橫琴口岸往返澳琴

旅客在澳琴間便捷往返，有助兩地相互延伸旅游線路、相互共享旅游資源，也會吸引更多國際游客到兩地聯游，優化澳門和橫琴旅客結構。目前，內地旅客需持有效證件及簽注才能進入澳門，每次逗留時間不能超過七天。在當前政策下，內地居民入境澳門旅游后若到橫琴游玩，其簽注將失效，不能再回到澳門繼續行程，這使澳琴旅游業難以起到互動效果。澳琴兩地的旅游各具特色，在客源上擁有自身優勢，兩地龐大的客流若保持便捷雙向流動，可發揮更強的聯動效應。為此，出于支持澳門建設“一個中心”和橫琴旅游休閑發展的考慮，建議在橫琴先行先試，適度調整內地旅客赴澳旅游簽注政策，允許赴澳內地旅客在簽注及逗留有效期內，可在澳門與橫琴之間多次往返，真正做到“一線放開”，便利旅客彈性安排澳琴兩地的行程，鼓勵更多旅客使用橫琴口岸出入境，強化兩地旅游吸引力。為減少推行此項政策的風險，可限定內地游客須從蓮花口岸(澳方)進入橫琴，從橫琴口岸返回澳門，方便兩地政府做好人流管理。隨著港珠澳大橋落成及澳門輕軌啟用，澳門內部及對外交通基建連接，可將旅客分流至本澳其他區域及粵港澳灣區城市群。建議參考澳門單牌車進入橫琴，先允許部分人經橫琴口岸自由進出澳門，如商務簽注持有人可以作首批試點，逐步檢驗成效及完善細節，日后再視情況開放至其他層面，最終達到有序的人員自由流動。

（五）澳琴共建國家級文化金融合作試驗區

2014 年3 月25 日，中央文化部、人民銀行及財政部聯合出臺《關于深入推進文化金融合作的意見》，提出探索創建文化金融合作試驗區。建議澳琴兩地合作建立國家文化金融合作試驗區，允許澳資金融機構進入橫琴，提供文化產業知識產權的相關金融服務，建立和完善針對文化企業、文化項目融資的信用評級制度，引導和促進金融機構創新金融產品和服務模式，搭建文化金融服務平臺，并引導各類文化產業投資基金落戶橫琴，從而吸引國內外文化領域專業機構及組織進駐廣東省。