鐵路安全環(huán)境治理中雙段長制探析

□ 楊建峰

鐵路沿線安全環(huán)境隱患問題治理工作中，雙段長工作模式協(xié)調(diào)整合了各方力量，有效促進(jìn)了鐵路沿線安全環(huán)境監(jiān)管和綜合整治等工作，有利促進(jìn)了鐵路運(yùn)輸企業(yè)、各級(jí)人民政府之間形成上下聯(lián)動(dòng)、橫向貫通、多方合力的治理工作局面，進(jìn)一步促進(jìn)消除鐵路沿線安全隱患，健全完善隱患治理的長效機(jī)制，對(duì)保障鐵路安全暢通、維護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，對(duì)新時(shí)代中國鐵路的安全、高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮了重要推動(dòng)作用。

一、雙段長制的內(nèi)涵及特征

2021 年02 月26 日國家鐵路局、交通運(yùn)輸部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國鐵集團(tuán)聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于鐵路沿線安全環(huán)境管理雙段長制實(shí)施指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著雙段長制成為一項(xiàng)在全國范圍內(nèi)運(yùn)行的長效工作治理機(jī)制。

雙段長是鐵路沿線三級(jí)工作組織體系和責(zé)任體系，即鐵路沿線各市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）按照行政區(qū)劃，由地方、鐵路各確定一名段長（由各層級(jí)相關(guān)負(fù)責(zé)人兼任），協(xié)同負(fù)責(zé)普速鐵路沿線環(huán)境和安全日常管理工作，形成建立四級(jí)路地對(duì)應(yīng)雙段長：一級(jí)為地市級(jí)“地方段長”，對(duì)應(yīng)中國鐵路局集團(tuán)公司級(jí)“鐵路段長”；二級(jí)為縣（市、區(qū)）級(jí)“地方段長”，對(duì)應(yīng)工務(wù)段級(jí)“鐵路段長”；三級(jí)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）級(jí)“地方段長”，對(duì)應(yīng)工務(wù)段車間級(jí)“鐵路段長”；四級(jí)為村（社區(qū)）級(jí)“地方段長”，對(duì)應(yīng)工務(wù)段工區(qū)級(jí)“鐵路段長”。雙段長制旨在推進(jìn)鐵路安全環(huán)境整治工作，建立健全鐵路沿線環(huán)境綜合治理長效機(jī)制，為鐵路安全運(yùn)行創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。其具有以下特征。

1. 雙重保障格局

《關(guān)于鐵路沿線安全環(huán)境管理雙段長制實(shí)施指導(dǎo)意見》發(fā)布，標(biāo)志著“雙段長制”工作機(jī)制在國家層面以部際聯(lián)席文件形式確立下來。各省為保障機(jī)制落地實(shí)施，除了細(xì)化相應(yīng)工作機(jī)制外，還將雙段長工作機(jī)制納入地方性法規(guī)地位的鐵路安全管理規(guī)定。如《海南省鐵路安全管理規(guī)定》中總則第四條第三款規(guī)定，鐵路沿線政府和鐵路運(yùn)輸企業(yè)應(yīng)當(dāng)落實(shí)鐵路安全環(huán)境管理路地雙段長工作機(jī)制，共同承擔(dān)組織巡查、協(xié)調(diào)會(huì)商等工作，及時(shí)排查和處置影響鐵路安全的問題和隱患。中央層面雙段長制以部際聯(lián)席“紅頭文件”形式，地方上以納入地方性法規(guī)的形式獲得合法保障，形成中央、地方雙重保障格局。

2. 強(qiáng)調(diào)企業(yè)政府之間跨部門跨區(qū)域協(xié)同合作

雙段長要求雙方協(xié)同負(fù)責(zé)普速鐵路沿線環(huán)境和安全日常管理工作，其協(xié)同的原始動(dòng)力主要來源于“雙重保障格局”中的府際關(guān)系中上級(jí)政治權(quán)威性保障雙段長工作機(jī)制在基層貫徹執(zhí)行，具有典型部際聯(lián)席工作的特點(diǎn)，促使該機(jī)制在各級(jí)人民政府和運(yùn)輸企業(yè)之間形成條塊協(xié)同，形成初步協(xié)同意愿。

3. 側(cè)重對(duì)鐵路沿線安全隱患問題的整治

工作目標(biāo)聚焦鐵路沿線安全環(huán)境隱患問題，通過綜合治理制形式構(gòu)建“沿線巡查—記錄問題—互通信息—開展協(xié)調(diào)—組織處置—督查落實(shí)—驗(yàn)收銷號(hào)”的治理流程，以宣傳引導(dǎo)、監(jiān)督教育、人巡防護(hù)等措施為主，以政府引導(dǎo)多元協(xié)同共治方式轉(zhuǎn)變鐵路運(yùn)輸企業(yè)獨(dú)自治理的局面，提升治理效率。

4. 明確路內(nèi)外治理工作層級(jí)職責(zé)

省工作聯(lián)席會(huì)議層面承擔(dān)全省鐵路沿線雙段長制工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，成員單位負(fù)責(zé)雙段長制工作的督導(dǎo)落實(shí)，各市州政府和鐵路運(yùn)輸有限公司負(fù)責(zé)雙段長制具體工作的推進(jìn)實(shí)施，推進(jìn)實(shí)施中政府和鐵路運(yùn)輸企業(yè)共同成立領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)立辦公室，并按行政區(qū)域?qū)㈣F路沿線劃分成若干個(gè)責(zé)任區(qū)段，政府分層級(jí)設(shè)立縣（市、區(qū)、行委）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）段長對(duì)應(yīng)鐵路部門段長、車間主任（黨支部書記、車間副主任）。

二、雙段長制執(zhí)行中存在的問題原因分析

鐵路沿線政府和鐵路運(yùn)輸企業(yè)按照雙段長工作機(jī)制共同承擔(dān)組織巡查、協(xié)調(diào)會(huì)商等工作，及時(shí)排查處置問題和隱患，為鐵路沿線安全保障起到了重要作用，但在該機(jī)制運(yùn)行過程中出現(xiàn)了一些問題，導(dǎo)致協(xié)同效率低下。

1. 地方立法差異性，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)保障力度不同

在鐵路沿線安全環(huán)境治理中，隱患治理與經(jīng)費(fèi)保障密切相關(guān)，各省對(duì)與治理工作經(jīng)費(fèi)保障力度差異化也較大。如《江蘇省鐵路安全管理?xiàng)l例》明確指出，將鐵路安全相關(guān)管理工作經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算、對(duì)維護(hù)鐵路安全作出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人，按照規(guī)定給予表彰、獎(jiǎng)勵(lì)。江蘇省從地方立法層面為治理經(jīng)費(fèi)支出提供依據(jù)和法律保障，是基層貫徹治理工作的定心丸。而《海南省鐵路安全管理規(guī)定》中并未規(guī)定經(jīng)費(fèi)保障的內(nèi)容，也無相關(guān)激勵(lì)機(jī)制，雙方在經(jīng)費(fèi)保障力度上的差異較大，因此也造成基層部門在治理工作中出現(xiàn)砍伐鐵路沿線危樹后卻無力支付賠償、或者在支付賠償中會(huì)出現(xiàn)審計(jì)不過關(guān)等問題。

2.“官僚制不足”和“官僚制過盛”

雙段長制其縱向?qū)儆凇耙詸?quán)威為依托的等級(jí)制縱向協(xié)同模式”的特殊形式，橫向之間的協(xié)同部門相互之間沒有指揮命令權(quán)力，以平等協(xié)商和共識(shí)決策為主要方式，因此組合成為“條塊間橫向協(xié)同”的復(fù)雜的組織模式。這種模式可能導(dǎo)致“官僚制不足”和“官僚制過盛”雙重特征。在鐵路沿線安全隱患整治過程中，一方面表現(xiàn)出對(duì)權(quán)威的高度依賴。當(dāng)兩個(gè)平級(jí)部門或單位之間針對(duì)安全環(huán)境治理問題出現(xiàn)沖突需要協(xié)調(diào)時(shí)，解決辦法是上報(bào)至上級(jí)部門、最好是同一上級(jí)，或上級(jí)仲裁，或在共同權(quán)威的指導(dǎo)干預(yù)下給出解決方案；另一方面治理工作法制基礎(chǔ)相對(duì)薄弱、職能分化和專業(yè)化不足、運(yùn)作規(guī)范化不足等問題。政府主體中的工作人員對(duì)鐵路沿線知識(shí)儲(chǔ)備、專業(yè)治理能力、以及溝通協(xié)調(diào)能力等不足。

3. 治理工作碎片化、割裂感明顯

雙段長制中問題和隱患整治依靠鐵路運(yùn)輸企業(yè)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、地方政府等多元治理主體召開“路地聯(lián)席會(huì)議”進(jìn)行溝通交流，二級(jí)段長會(huì)議一般一季度一召開。在重大安保節(jié)假日期間、愛路護(hù)路日前后、寒暑假期間等重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，多元主體會(huì)集中統(tǒng)一參與到鐵路沿線隱患排查治理、治安綜合整治、護(hù)路宣傳等工作。平時(shí)各部門各自開展工作排查整治隱患，在特定安保期間路內(nèi)外為了保持鐵路運(yùn)輸環(huán)境的安全穩(wěn)定，會(huì)開展集中統(tǒng)一整治行動(dòng)，因此也會(huì)出現(xiàn)平時(shí)治理是碎片化，集中整治一陣風(fēng)的特點(diǎn)。特定期間過去后，整治工作恢復(fù)常態(tài)化，整治工作或許也會(huì)放緩，治理工作碎片化、割裂感明顯，常態(tài)化協(xié)同機(jī)制不明顯。

4. 目標(biāo)訴求差異，導(dǎo)致彼此互不信任

基于不同風(fēng)險(xiǎn)視角的治理主體，多遠(yuǎn)主體在鐵路安全隱患整治過程中想法各異，鐵路運(yùn)輸企業(yè)需要用最少支出排除影響安全的潛在風(fēng)險(xiǎn)、鐵路沿線社會(huì)企業(yè)需要最大限度降低生產(chǎn)成本和提高經(jīng)濟(jì)收益去排除自己對(duì)鐵路安全的潛在威脅。政府則需要平衡經(jīng)濟(jì)增長、公共安全、社會(huì)穩(wěn)定及公眾的政治信任等眾多目標(biāo)。多元主體面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)不同，其在利己角度上思考，并采取一定措施去降低風(fēng)險(xiǎn)，最終使多元主體目標(biāo)和訴求差異性大，對(duì)治理的政策輸出難以達(dá)成一致。而治理存在跨區(qū)域性工作的特點(diǎn)，將在不同維度涉及更多的政府、企業(yè)、社會(huì)等多元主體，達(dá)成“共識(shí)”更加困難。加之平時(shí)多元主體之間缺少良好的溝通協(xié)調(diào)，等涉及到“拆除、賠償、補(bǔ)償”等問題時(shí)，在“利己”角度下的想法，往往引起其他主體的不滿與不理解，涉及到錢物、賠償?shù)群诵膯栴}時(shí)更會(huì)導(dǎo)致彼此互不信任。

三、雙段長工作機(jī)制的優(yōu)化策略

1. 樹立共同政治認(rèn)同感，明確主體責(zé)任格局

雙段長制中鐵路運(yùn)輸企業(yè)和政府部門之間不存在正式的上下級(jí)的權(quán)威結(jié)構(gòu)，未建立有共識(shí)的基礎(chǔ)的跨部門協(xié)同，部門之間的目標(biāo)不同，在協(xié)同過程中不同部門間出于利己考慮，出現(xiàn)優(yōu)先級(jí)沖突，在鐵路安全隱患治理中形成共識(shí)會(huì)耗費(fèi)大量時(shí)間精力。因此，協(xié)同主體必須共同樹立堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持人民至上、生命至上，樹牢安全發(fā)展理念，堅(jiān)持安全第一、預(yù)防為主、綜合治理的方針，彼此要將隱患治理的具體工作同國家層面要求有機(jī)統(tǒng)一起來，減少“利己”思維對(duì)協(xié)同治理工作的阻滯。按照鐵路安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制強(qiáng)化和落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營單位主體責(zé)任和政府監(jiān)管責(zé)任，立足從源頭上管控安全風(fēng)險(xiǎn)，消除事故隱患，按照全面覆蓋、分級(jí)管理、科學(xué)施策、動(dòng)態(tài)實(shí)施的建設(shè)要求，推動(dòng)形成生產(chǎn)經(jīng)營單位負(fù)責(zé)、職工參與、政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督的工作格局。

2. 增強(qiáng)基層治理主體獲益感，提升內(nèi)生動(dòng)力

參與鐵路沿線安全隱患治理多元主體的動(dòng)力來源于兩個(gè)方面：獲益和法規(guī)。所謂獲益，即是協(xié)同治理能夠?yàn)樾袆?dòng)者帶來切實(shí)的利益，不論是直接針對(duì)個(gè)人利益還是通過公共利益間接實(shí)現(xiàn)，只有利益才是認(rèn)同的根本動(dòng)力；而法規(guī)本身就是理性的文本呈現(xiàn)，對(duì)它的遵守，也就是對(duì)理性的運(yùn)用。法規(guī)天生具有強(qiáng)制性，因此其動(dòng)力來源趨于強(qiáng)迫、內(nèi)生動(dòng)力不足的特點(diǎn)，若想隱患治理做到真正的提質(zhì)增效，提升認(rèn)同感最有效辦法就是讓多元主體體會(huì)到獲益感。

（1）樹立保護(hù)鐵路安全就是維護(hù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展思維。研究表明高鐵建成后高效帶動(dòng)了鐵路沿線區(qū)域內(nèi)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，帶動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長、縮小了區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)差異，在安全宣傳時(shí)應(yīng)將維護(hù)鐵路運(yùn)輸安全價(jià)值理念根植于輻射帶動(dòng)鐵路沿線地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)中，形成維護(hù)鐵路運(yùn)輸安全就是維護(hù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的等價(jià)思維。

（2）做到治理工作資源整合，地方政府和鐵路運(yùn)輸企業(yè)應(yīng)該對(duì)現(xiàn)有治理資源進(jìn)行梳理整合，對(duì)資金、人員、物資等綜合高效運(yùn)用，防止出現(xiàn)同一隱患重復(fù)排查浪費(fèi)行政資源的現(xiàn)象，堅(jiān)決杜絕治理資金浪費(fèi)現(xiàn)象。

（3）鐵路運(yùn)輸企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)乘車服務(wù)，提升路外治理人員對(duì)鐵路的“認(rèn)同感”，可以針對(duì)鐵路沿線安全環(huán)境治理作出突出貢獻(xiàn)的路外群眾提供免費(fèi)的VIP服務(wù)，制定榮譽(yù)乘車身份卡、允許他們可以在貴賓室候車、享受鐵路乘車優(yōu)惠待遇、乘車時(shí)乘務(wù)員主動(dòng)送上溫馨問候、邀請(qǐng)他們到鐵路博物館進(jìn)行參觀，通過這種方式增強(qiáng)基層參與鐵路沿線安全環(huán)境治理的獲益感。

3. 完善激勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障力度

隱患排查治理前應(yīng)落實(shí)責(zé)任、措施、資金、時(shí)限、預(yù)案，做好“五到位”工作，尤其是保障資金到位確保隱患排查、登記、評(píng)估、報(bào)告、監(jiān)控、治理、銷號(hào)的全過程記錄和閉環(huán)管理。在實(shí)際工作中，對(duì)于鐵路安全隱患治理工作的激勵(lì)機(jī)制相對(duì)欠缺，需要對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)充完善。在相關(guān)制度制定上，《江蘇省鐵路安全管理?xiàng)l例》以地方人大立法形式，將鐵路安全相關(guān)管理工作經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，為鐵路安全隱患治理經(jīng)費(fèi)的支出與審計(jì)提供法制保障，并規(guī)定對(duì)維護(hù)鐵路安全作出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人給予表彰、獎(jiǎng)勵(lì)起到了良好的示范作用。雖然各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，即使在物質(zhì)資源缺失的情況下，同樣可以用精神激勵(lì)的方式提升治理工作人員的積極性，地方政府單位應(yīng)該統(tǒng)籌媒體單位，加強(qiáng)對(duì)鐵路沿線安全環(huán)境治理突出的人和事的廣泛宣傳，提高相關(guān)人員的榮譽(yù)感，對(duì)外建立起主動(dòng)維護(hù)鐵路沿線安全環(huán)境的正向激勵(lì)。如鄭州市將鐵路沿線環(huán)境綜合整治工作先進(jìn)集體和先進(jìn)個(gè)人表彰寫入市人民政府公告。

4. 暢通聯(lián)絡(luò)機(jī)制，確保高效溝通

鐵路沿線安全隱患治理政府主體占主導(dǎo)是既定的事實(shí)，多部門高效聯(lián)動(dòng)會(huì)彌補(bǔ)一部分因參與治理力量不足的困境。一方面，要做到信息資源共享，要做到文件政策資料、隱患庫資料、以及鐵路沿線常用專業(yè)術(shù)語、聯(lián)系方式、以及各自工作方式方法等鐵路沿線安全環(huán)境知識(shí)的共享，提高參與治理人員的能力素質(zhì)，擺脫官僚制不足的問題；另一方面，要建立縱向和橫向的跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，其中橫向的協(xié)同包括政府機(jī)關(guān)內(nèi)部，在危樹治理、涵洞積水等問題治理時(shí)，通過多部門協(xié)同、聯(lián)合執(zhí)法，提升治理效率，縱向的協(xié)同應(yīng)充分發(fā)揮高層級(jí)政府的宏觀調(diào)控與政策激勵(lì)作用，對(duì)于有突出治理貢獻(xiàn)的個(gè)人和集體即時(shí)獎(jiǎng)勵(lì)，暢通縱向、橫向間的聯(lián)絡(luò)機(jī)制，做到資源共享，統(tǒng)一行動(dòng)，提高治理效率。

四、結(jié)語

雙段長制在鐵路沿線安全隱患整治當(dāng)中發(fā)揮了積極作用，有力保障了鐵路的運(yùn)輸安全。隨著該機(jī)制深化運(yùn)行，也會(huì)出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)保障力度不足、治理體系出現(xiàn)官僚制過盛、官僚制不足、互不信任等問題，阻礙了隱患治理工作效率，因此需要樹立共同政治認(rèn)同感、增強(qiáng)基層治理主體獲益感、完善激勵(lì)機(jī)制、加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障力度、暢通聯(lián)絡(luò)機(jī)制等策略來優(yōu)化雙段長制，提升隱患治理效率，更高效保護(hù)鐵路運(yùn)輸安全。