基于PPP模式的天津地鐵融資及監管模式研究

□ 王文學

隨著天津經濟社會的不斷發展，地鐵在公共交通系統中發揮的作用越來越重要。“十三五”期間，天津市地鐵建設規模達到152 公里，投資規模約1 600 億元。如何在向公眾提供便利交通的同時，探索有效、多元化的地鐵融資建設模式，緩解巨大的資金壓力已經成為天津地鐵發展必須面臨的課題。采用PPP 模式建設的地鐵項目并不能排除其公共物品屬性，但是，在政府推動項目建設過程中也會產生許多弊端：首先，作為決策者的政府職能部門缺乏足夠的信息進行大規模基礎設施建設。其次，政府投資項目不可避免地產生低效率。第三，在政府投資項目中，有權勢的利益集團（或個人）容易產生尋租行為。因此，應加強政府監管在地鐵PPP 項目的投資控制方面發揮積極的作用，通過項目審批、過程監管、審計等手段對項目法人的投資活動進行監督，保證項目法人的活動沒有損害公共利益；項目法人應積極披露投資活動信息、接受監督。

一、天津地鐵項目多元化融資的必要性

1. 緩解天津地鐵建設的資金壓力

地鐵建設階段需要投入的資金是巨大的，天津地鐵建設資金主要由財政撥款和商業銀行貸款組成。從目前形勢來看，財政資金不能滿足地鐵建設的巨額資金需要，而且政府目前更多地從以往的財政補貼逐步轉向政策支持，政府財政投入地鐵建設資金的比例會逐步降低。而商業銀行貸款利率較高，每年企業要向銀行支付高額財務費用，給企業帶來沉重的債務負擔。在天津地鐵建設快速發展的形勢下，積極探索有效的地鐵建設融資模式是迫切的。

2. 多元化地鐵融資的發展趨勢

多元化地鐵融資的發展模式和市場化參與程度依賴于政府相關部門的意愿、企業效率高低以及外部環境（如國內資本市場的發育程度）等因素。結合國內外地鐵建設運營發展的歷程。可以看到，地鐵建設的最終發展方向就是優化政府管制、提高融資市場化程度，從完全的政府財政投入到融資渠道多元化以及運營模式多元化階段，是國內外地鐵建設融資模式發展的必然規律。

3. 引入外部資本提升企業融資效率和經營效益

通過引入外部資本實現投資主體的多元化，對提升企業融資效率和經營效益具有推動作用。可以解決地鐵建設的資金來源問題，同時提高融資資金的使用效率，降低融資成本。引入外部資本可以為企業帶來先進的管理理念與方法，提高地鐵公司自身的管理水平與盈利能力。在天津地鐵建設中，引入外部資本開展PPP 融資模式成為一種有效的地鐵融資建設途徑。

二、天津地鐵項目PPP 融資模式構建方案

構建天津地鐵項目融資模式主要是從投資主體的多元化及企業經營的多元化兩方面入手。通過PPP 項目吸引外部資本實現投資主體多元化，以及地鐵建設與周邊物業開發相結合的方式實現企業經營多元化，以拓寬天津地鐵建設融資渠道。

1. 從地鐵工程準公共產品的經濟屬性入手，建立公私合作的盈利模式

地鐵工程是準公共產品，屬于大型公益性項目，所提供的服務具有準公共物品的特性。地鐵項目的票款收入無法彌補全部的建設投資以實現盈利，整個地鐵項目由社會投資者投資建設并不具備經濟的可行性，但地鐵項目以公益性為主，兼具一定的盈利性的經濟屬性，使得合理區分項目屬性、實現公私合作成為可能。從界定項目的經濟價值入手，將整個地鐵項目分為A、B 兩部分：A 部分為公益性部分，不具備經營條件由政府投資；B 部分為具備經營條件的盈利性部分由社會投資，并通過項目建成運營后一定時期內的經營收入實現合理回報，建立起地鐵項目的財務盈利模式吸引社會資本參與地鐵工程建設。

2. 引入地鐵影子票價，建立科學合理的票價機制

票價問題是地鐵項目市場化運作的核心問題。地鐵作為準公共物品實行政府定價，使得投資者很難通過價格來消化成本。在票價的制定上引入影子價格的概念，即在基期計程票價基礎上，結合客流結構，確定平均人次票價，綜合考慮運營期間與地鐵運營成本緊密相關的電價、工資、消費價格指數等因素，建立聯動機制、量化票價公式，對票價進行及時調整。由政府與社會投資共同承擔按政府定價計算的平均人次票價與按影子票價計算的平均人次票價的差額。這一價格機制成為地鐵項目政府定價與市場價格之間的連接橋梁，使得引入社會資本成為可行。

3. 用非經營性資產租賃的方式，實現非經營性資產與經營性資產的結合

地鐵項目在投資上分為非經營性與經營性兩部分，分別由政府投資方和社會投資者負責建設，但在資產的管理運營上兩者又是統一不可割裂的，因此社會投資者可以通過租賃非經營性資產的方式，向政府投資方繳納租金獲得非經營性資產的使用權來提升資產運營回報。

4. 設計合理保障機制，妥善處理好公共產品持續經營與經營性風險之間的關系

PPP模式下公共部門和市場化企業共同參與公共項目的建設和運營，共同分擔風險、發揮各自的優勢以便更好地為社會提供公共服務。由于地鐵作為公共交通的重要組成，要服務于公眾的集體利益。縱觀國內外地鐵項目市場化運作的案例，合理分配項目的收益與風險是項目成功的關鍵。如果項目產生超額利潤，迫于公眾壓力，政府只得向社會投資者收回項目的經營權；如果項目實際收益過低，甚至出現連續虧損，投資者也會失去投資的動力，從而退出。為此，構建適度盈利、合理風險的保障機制對地鐵融資實現公私合作是至關重要的。

（1）租金調整機制。以特許公司租賃政府投資的非經營性資產所繳納的租金為蓄水池，地鐵運營過程中如果實際的客流量低于預測的客流量一定比例，特許經營公司無法正常運行，經營困難，將危及地鐵正常運營，影響人們的公共出行，地鐵公司則應適當減免租金，增強項目抗風險能力；如果實際客流量超出預測可流量一定比例，則地鐵公司可適當增加租金，以收回部分政府投資，避免項目產生超額利潤。

（2）合理的社會投資退出機制。地鐵運營公益性的特征，要求政府有義務保證公眾利益不受損害。當不可預見事件發生并產生嚴重影響時，為了保證系統的正常運行，投資者需退出，政府有義務介入接管地鐵運營。如果因投資者自身經營不善、違約導致地鐵不能正常運營，地鐵公司將折價甚至無償接管其投資資產。若是因為不可抗力、政策調整及其他非經營性因素導致退出，地鐵公司給予投資者公允價格補償。

三、政府投資項目監管模式的發展

自21 世紀初以來，政府投資項目的市場化進入快速發展階段，我國在借鑒國外政府投資項目監管經驗的基礎上，逐步加強了國內政府投資項目的監管制度建設。國外對于政府投資監管主要是明確的政府監督主體、全過程動態的監督體系，針對政府投資項目建立了事前、事中、事后監管相結合的全過程管理制度及機制。國內政府投資項目的投資監管歷經多年發展及經驗總結后，2019 年國務院發布了《政府投資條例》、天津市政府發布了《政府投資管理條例》，為規范政府投資管理的實施與操作，2020 年天津市發展改革委制定發布了《天津市政府投資管理條例實施細則》，從政府投資項目的全過程投資管控明確了各政府主管部門的職責，深化了政府投資監督管理機制。

PPP項目雖然引入社會資本參與政府投資項目建設，但是在項目本質上仍然屬于準公益性項目或準經營性項目，其項目屬性仍以社會公益屬性為主，其項目資產最終仍由政府出資回購。政府出資人代表與社會資本方共同組建項目公司，項目建設投資仍在政府投資項目監管范圍以內，政府主管部門的監督管理職能不可缺位。在PPP 項目全過程投資管控上，明確各政府主管部門的監管職責以及行政管理職能，強化投資管控機制，是政府投資管控工作的重點方向。

四、我國政府投資項目建設政府監管體系及存在的問題

1. 政府監管體系

我國在公共基礎設施建設方面進行了多年探索，逐步形成了一條中國特色的政府投資監管體系。我國政府投資項目的監管體系主要是分階段、分層次的各職能部門負責監管，主要包括4 大職能部門的監管組成。

（1）發改委的計劃監管。發改委主要通過項目審批程序對政府投資項目建設項目進行計劃監管。

（2）財政部門的資金監管。在項目實施階段，由財政部門負責對項目建設項目的資金集中撥付與評審制度進行投資監管。

（3）建設部門的市場監管。在項目實施階段，建設部門負責項目實施的建設監理等市場運行機制的合法合規性，主要通過完善招投標制度、合同管理制度以及工程交易保障機制進行市場秩序的維護。

（4）審計部門的審計監管。審計的重要職能是保證財政性資金合理有效地使用，同時政府投資項目建設項目還要接受監察部門、紀委部門以及重大建設項目稽查特派員的監管。

2. 存在的主要問題

目前，政府投資項目建設項目監管體系主要存在以下問題。

（1）投資監管主體不明，行政主管部門各自負責主責范圍內的監管責任，缺乏統籌協調的系統性管控，導致監管責任界面不夠清晰，監管有效性不足。

（2）監管依據和制度建設還不足，需要進一步深化。

五、政府投資項目建設項目的監督運行框架

政府投資項目建設項目投資控制離不開政府職能部門的強力監管，建立公平、公正與透明的建設市場是政府的職能之一。政府投資項目建設項目監管的改革需要集中在3個方面：系統整合政府各監管部門對政府投資項目的監管職能；進一步加強政府投資項目監管法律的制定執行；強化信息披露的社會各方監督機制。

1. 政府監管職能的整合

現行政府投資行政監管體制的主要缺陷是監管分散且缺乏獨立性，因此，政府投資項目監管體制改革的原則是：審批與監管分離、實施與監管分離。政府投資行政監管體制改革的方向與途徑是系統性整合政府投資行政監管機構，并加強政府投資項目建設項目行政監督體系內外部的協同。

2. 政府投資項目建設項目監管的立法與實施

（1）政府投資項目建設項目監管的立法。政府投資項目建設項目的監管體系的建立依賴于完善的監管立法工作，賦予監管機構明確的權力和責任。

（2）改進對政府投資項目建設項目的監督手段和平臺。建立統一的項目建設項目監管信息平臺；建立和實行政府投資項目的報告制度、監督制度、風險管理制度等；建立政府投資項目不良行為記錄和公示制度；建立政府投資責任追究制度。

（3）分階段的政府職能部門的協同監管。項目決策階段建立專門的政府投資項目監管部門，負責政府投資項目的監管。項目實施階段協調分工協作，有效避免重復監管。

（4）強化信息披露的社會監督機制。強化社會監督就必須強化政府投資項目建設項目的透明度及信息披露機制，健全并實行政府投資的信息公開制度；建立政府投資項目可行性研究和初步設計評審制度；健全完善建設項目監察制度。

3. PPP 項目的全過程動態投資管控

政府監管是地鐵PPP 項目能夠順利實施的重要保障，為確保項目的合法合規，政府還應建立健全的PPP項目評估、審批、監管和風險防范機制，加強對PPP項目的信息公開和社會監督。

（1）開展PPP 項目前期評估以科學決策。PPP 項目評估是保障PPP 項目成功的重要環節，包括項目可行性研究、風險評估、社會效益評估等方面，評估結果是支撐政府決策的重要參考文件。

（2）完善PPP 項目審批程序確保依法合規。政府職能部門應建立健全PPP 項目審批機制，確保項目的合法性和合規性。同時，加強對PPP 項目的風險防范和控制，確保項目的安全性和運營效益。

（3）加強PPP項目的過程監管以確保項目順利實施。加強政府職能部門對PPP 項目投資的跟蹤監督和動態管理，強化信息公開和社會監督，確保項目的順利實施并嚴控工程建設投資。

六、結語

結合PPP 多元化經營融資特點，構建天津地鐵項目公私合作融資模式；地鐵具有公共物品的屬性，在融資過程中要同時兼顧公共利益；借鑒國外其他發達國家的政府投資項目監管經驗，探討政府投資項目的監管模式，加強地鐵PPP 項目的投資管控，以利于更加順利地推進天津地鐵建設。