廣西城市公交行業轉型發展探索

□ 文 婧

疫情3 年過后，城市公交行業遭受巨大沖擊。一方面，客運量斷崖式下降導致入不敷出，城市公交行業面臨巨大挑戰；另一方面，受疫情影響，各地方政府財政吃緊、財政補貼不到位常態化、城市交通出行方式多樣化、民眾出行習慣改變等不利于公交企業的變化正在不斷發生。對此，城市公交企業有必要尋求危中尋機、困中破局之路。

一、廣西城市公交行業發展受阻

1. 城市公交行業基本情況

對廣西壯族自治區城市公交行業進行深度調研，深入了解了城市公交行業的真實經營情況。目前，廣西區14 個地市及所有縣、區均已開通了城市公交車輛，共有179家公共汽電車企業，其中，國有企業21家、國有控股企業8 家、民營和私營企業139 家、其他性質的企業11 家；公共汽電車運營車數1.43 萬輛，折算公交標臺數為1.57 萬標臺。

（1）公交企業方面。14 個設區市的主城區內共有公交企業43家，其中，國有及國有控股企業和車輛數分別為16家，占比為37.2%。70個縣（市）共有公交企業136家，其中國有及國有控股企業13家，占比為9.6%。

（2）車輛方面。14 個設區市主城區共有公交車9 078 輛，占廣西公交車總量的63.4%，其中，國有及國有控股企業共有公交車7 166 輛，占比為78.9%；其他企業車輛數占比為21.1%。

2. 近3 年來城市公交行業發展情況

選取2019—2022 年廣西區城市公交車輛作對比，如圖1 所示。該數據可以較為客觀地反映近年來城市公交行業的發展情況。

圖1 廣西城市公交車輛發展情況

由圖1 可以看出，近年來城市公交車輛發展較為平穩，在小范圍內波動，由此說明各城市在疫情3 年中在為民眾提供的城市公共交通出行服務能力并沒有降低。

盡管城市公交車輛發展穩中有升，然而城市公交運營里程受疫情影響波動較大，2020 年較2019 年下降達15.3%。在疫情3 年期間，隨著廣西疫情的反復，公交運營里程數有增有減，但較之于2019 年依然下降較多。由此可見，受疫情影響，城市公交企業通過減少發班密度的方式降低營運成本，如圖2 所示。疫情3年間城市公交客運量的變化如圖3 所示。

圖2 廣西城市公交年度運營里程變化情況

圖3 廣西城市公交年度客運量變化情況

由此可見，城市公交客運量受疫情影響大幅下降，且恢復較慢，在疫情3 年期間長期處于低峰狀態。主要原因是，近年來隨著國民經濟水平的提升及汽車產業的發展，我國居民私家車保有量不斷提升，共享電單車等交通出行方式影響下，城市客運量整體處于下行趨勢。然而，疫情放開后，城市公交客運量依舊處于低位運行，恢復緩慢。

二、制約城市公交行業發展的主要因素

通過對廣西19 家具有代表性的城市公交企業進行調研，匯總整理出制約廣西城市公交行業發展的6個方面因素。

1. 營運收入下降

公交行業營收2021 年較2019 年減少30%，2022年上半年較2021 年同期又減少了25%，不及疫情前正常收入水平的50%。

（1）公交運營收入來源單一，主要為公交票價收入和定制公交收入，疫情影響后收入大幅下降，導致經營困難。

（2）民眾出行習慣改變。民眾出行習慣通過疫情3 年后發生了較大改變。其出行習慣一旦改變，在短時間內很難重新恢復。同時，城市公共交通出行屬于基礎出行服務，其出行效率較其他出行方式較為低下，導致民眾選擇公共交通出行的意愿下降。

（3）公交出行吸引力下降。受到網約車、共享單車、私家車出行增加等因素的影響，城市公交運營難度逐年加大。

2. 財政補貼不到位

（1）國家取消新能源公交車運營補貼影響極大。2017—2019 年國家對廣西的新能源公交車運營補貼總計8 億元，其中2019 年約3 億元，根據《財政部對十一屆全國人大五次會議第2848 號建議的答復》（財建函〔2022〕26 號）文件精神，城市公交屬于地方財政事權，原則上由地方承擔支出責任，新能源公交車運營補助的既定政策目標已經實現，要通過強化規劃調控、完善價格補貼機制等措施解決公交行業收入下降和經營虧損等問題。

（2）承諾的地方財政補貼撥付不到位。由于各地財政吃緊，承諾給予公交企業的財政補貼未及時撥付。公交行業遵循相關法律法規執行低票價，落實特殊性群體的優惠乘車，對老年人、學生、殘疾人、軍人軍屬、現役及退役軍人、傷殘人員、消防救援隊伍等實行票價免費或打折。此類理應由地方政府的政策性虧損，在疫情期間很難執行到位，使得企業難以維持經營。該問題在縣（區）公交企業尤為明顯。據不完全統計，廣西90%以上的縣（區）未對轄區內公交企業予以配套的政策、資金支持，縣（區）公交行業基本上都是處于自收自支、自負盈虧的經營狀態。

（3）國家下撥的補貼資金撥付不到位。由于地方政府不及時下撥國家補貼資金，造成公交企業本應享受的補貼未及時到賬，資金撥付不到位導致企業資金周轉困難。

3. 公交行業經營壓力大

公交行業營收下降嚴重影響職工工資發放，五險一金繳納、燃料費用支付、車輛更新、場站和充電建設等都方面的支付，公交企業普遍經營困難。

（1）駕駛員流失嚴重。因企業營收倒掛，駕駛員收入降低，導致駕駛員流動性增加。尤其是廣西與廣東省比鄰，多數駕駛員南下經濟較為發達的廣東省謀生，導致廣西公交駕駛員長期處于短缺狀態。

（2）企業面臨重負債，資產負債率高。為了響應國家號召，近幾年公交企業加快推廣新能源發展建設，將原先的汽柴油車更新為純電動公交車，通過向銀行分期付款、貸款等方式購建變壓器、充電樁等設施設備，向融資公司貸款購置新能源公交車，各項巨額款項支出與收入嚴重不成正比，財務狀況出現入不敷出，資金異常緊張。

4. 燃料費上漲導致運營成本增加

（1）油氣價格上漲造成傳統公交車型能耗成本大幅上漲。2022 年以來，受國際能源緊張形勢影響，油氣價格大幅上漲，同比上漲了34.56%，百公里油耗費用為170元，同比增加了32元，增幅為23.18%；LNG 平均單價同比上漲了51.21%，百公里氣耗費用為253 元，同比增加了93 元，增幅為58.12%。油氣價格成本過快增長，公交運營負擔較重。

（2）實施峰谷分時電價機制導致純電動公交車充電成本上升。自廣西壯族自治區發改委《關于完善我區峰谷分時電價機制有關事項的通知》（桂發改價格規〔2021〕1029 號）實施以來，部分地市由實行平、谷分時電價機制調整為實行尖、峰、平、谷分時電價機制，其中峰時時段為10 時至12 時，16 時至22 時；平時時段為7 時至10 時，12 時至16 時，22 時至23 時；谷時時段為23 時至次日7 時。由于公交車運營主要時段在7 時至22 時，為確保純電動車正常有序運行，公交車需在尖時、峰時進行車輛充電，而峰時電價為0.9 元/度，尖時電價達到1.2 元/度。目前，廣西新能源公交車約占45%，且根據自治區人民政府要求，新購置的公交車需100%電動化，新政策出臺進一步提高了城市公交營運成本。

5. 政策調整嚴重影響公交行業發展

“十三五”期間，交通運輸部、財政部、工業和信息化委員會出臺新能源公交車運營補貼政策，按照不同公交車長度分別予以4 萬、6 萬、8 萬/年的運營補貼。各公交企業積極響應國家號召發展新能源公交車。因前期（2015—2018 年）購買的新能源公交車輛屬于新能源汽車第一代產品，車輛性能較差，且營運時間已有5 ～7 年，電池續航里程大幅降低，部分車輛目前只能運行40 公里。因新能源公交車運營補貼政策不明朗且疫情影響嚴重，導致公交企業已到更換新車的時間點而不敢更換新車，服務質量大幅下降。

6. 城市公交向周邊村鎮延伸工作推進困難

城市公交向周邊村鎮延伸有助于實現城鄉客運服務均等化。根據自治區物價局關于公交票價的規定，城市公交向周邊村鎮延伸線路可由地方政府確定，不受2 元票價限制，是公交企業創收的重要方式之一。然而，缺乏相關法規標準、缺乏行業統一管理、配套基礎設施薄弱等問題制約城市公交向周邊村鎮延伸。因此，部分企業懇請交通運輸部門理順城鄉客運管理體制，加快推進城鄉交通運輸一體化的力度，逐步推進農村客運公交化改造，扶持公交企業進一步拓展客運市場，提升客流。

三、公交行業脫離困境的若干建議

針對廣西城市公交行業存在的困境，各級交通運輸主管部門、行業協會以及公交企業均在不同程度地探索發展方向。

1. 落實公交優先發展政策

城市公共交通為民眾提供基本的出行服務，關系著民眾最基本的生活需求。優先發展公共交通，是貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想，踐行以人民為中心的核心要義。落實公交優先發展政策是一個政府性系統工程，首先需要地方人民政府主導，從規劃、建設、運營等方面出臺系統性的政策；其次，實現路權優先，在城市道路布局上予以城市公交車輛絕對的優先權，保障城市公交的暢通無阻，提供城市公交的運行效率；第三，資金優先，地方政府應優先給予城市公交補貼，對于中央的補貼款項應及時下達，同時按時足額發放城市公交因政府指令性任務導致的政策性虧損，確保城市公交能夠正常運營。

2. 加大對城市公交企業的支持力度

國務院2012 年出臺的《關于城市優先發展公共交通的指導意見》是目前城市公交行業最高層級的指導文件。該文件確定了城市公交的公益屬性及地方事權，城市公交行業發展及管理均以地方政府為主。城市公交因其公益屬性決定地方政府必須通過政府購買服務的方式來維持城市公共交通的正常運行，這也是政府作為公共管理主體需要承擔的職責之一。目前，因疫情影響各地財政吃緊導致政府補貼不到位的現象普遍存在，地方政府給予城市公交資金扶持難度較大。為了防止城市公交成為最先崩盤的公共基礎服務，政府應對城市公交予以更多、更寬松的政策支持。例如，由政府協調人社、銀行等各單位及政府部門在稅收及社會保險上予以適當減免或緩繳，協調南方電網在新能源公交車充電價格上予以一定的優惠，協調自然資源、住建等部門放寬城市公交場站的使用性質限制，讓現有的城市公交場站可以綜合開發利用。一方面，通過減免相關的費用降低城市公交企業經營成本；另一方面，鼓勵企業利用現有資源開展市場化運作。

3. 建立健全法律法規體系

在2008 年大部制改革城市公交由建設部劃歸到交通運輸部以來，交通運輸部一直致力于出臺城市公交條例，然而由于城市公交行業管理涉及到多部門職責，協調難度大，國家層面有關城市公交的法律法規仍屬于空白。為進一步規范城市公交的管理，貴州、江西、浙江等省先后將城市公交納入本省道路運輸條例的管理范疇，廣西有必要借鑒外省先進經驗，開展廣西道路運輸管理條例的修訂工作，將城市公交納入道路運輸行業管理范疇，給城市公交企業、車輛及從業人員分別發放《經營許可證》《車輛運輸證》及《從業資格證》，讓城市公交行業管理有法可依，進一步規范行業經營。

4. 增強自我造血功能

在3 年疫情過后，不僅僅是企業經營困難，政府的財政幾近虧空，此時企業不能僅僅指望政府的財政補貼過日子，而更應提高自身造血功能。3 年疫情帶來的影響不僅僅是疫情期間的人員流動減少，更多的是民眾出行方式的改變。從春運的數據可以看出，疫情過后選擇私人小客車出行的民眾大幅上漲，而隨著人民群眾生活水平的提高，個性化出行需求日益增長，由此給城市公交行業提出了更大的挑戰。充分發揮城市公交車輛大運量的優勢，提高城市公交運營時間的準確度，盡可能降低民眾等候時間，進一步優化城市公交票價，適時優化調整票價，制定民眾可接受、企業有微利的票價體系。積極發展定制公交，探索定點、定線、定班次的定制公交專線，讓民眾嘗試不同的公交出行方式。例如，昆明公交以“公交+文旅”融合為發展模式，結合云南特產咖啡打造“又見·昆明”的咖啡主題觀景巴士，可在昆明的各景點駐點運營，也可按照指定的線路運行，為行業發展進行積極的探索實踐。同時根據客流量科學選擇公交車型，降低運營成本。城市公交企業可積極發展城市公交向周邊村鎮延伸線路，讓農村群眾進城一站直達，讓城市居民到周邊村鎮實現從家門到村口，減少換乘時間，提高出行效率。

四、結語

城市公交是政府性系統工程，在城市公交的公益屬性未發生變化之前，地方政府應當承擔起主體責任，對城市公交予以全力支持，解決城市公交目前面臨的困境。同時，城市公交企業也不能一味等待國家出臺新的補貼政策和城市人民政府的財政補貼來支撐企業日常經營。要在現有條件下尋求更多的謀生之路，依托公交車輛流動城市窗口的優勢，拓寬企業經營范圍，探索諸如定制公交、旅游+公交等多元化的經營方向，讓傳統運輸方式在新時代社會主義社會建設中展現出亮麗的風采。