社會組織參與鄉村振興戰略的法治保障研究

馬程浩，黃子睿

（甘肅政法大學民商經濟法學院，甘肅蘭州 730070）

0 引言

2021年2月25日，習近平總書記深刻闡述了偉大脫貧攻堅精神，并對鞏固脫貧攻堅戰勝利成果、推進鄉村振興戰略提出了明確的要求，同時充分肯定了包括社會組織在內的社會力量參與脫貧攻堅的歷史性貢獻。

社會組織在我國的社會治理，特別是基層的社會治理過程中發揮著重要作用，引導社會組織充分發揮其作用，使其成為黨和政府的重要幫手，對促進我國的治理能力和治理體系現代化具有重要意義。由此可見，鄉村振興戰略的推進實施，除了黨政機關的組織領導外，更需要社會組織的積極參與。

黨的十八屆四中全會提出了全面依法治國的基本方略，作為國家治理體系中的重要組成部分，將社會組織開展活動納入法治軌道，對其予以法治保障也是全面依法治國的應有之義。但當前，我國尚未有專門的法律法規來對社會組織進行專門規制，相關立法滯后，由此也就帶來了社會組織在參與鄉村振興戰略方面的法治保障力度的缺失和不足。因此，本研究力求探究當前社會組織參與鄉村振興戰略中法治保障的不足之處及問題形成的原因，繼而構建具體的法治保障完善路徑，以促鄉村振興戰略全面實施。

1 我國社會組織的發展及類型特點

社會組織是指人為了有效地達到特定目標按照一定的宗旨、制度、系統建立起來的共同活動集體。有學者認為，中國的社會組織發展，歷經了四個階段，分別為“1978年～2005年”“2006年～2013年”“2014年～2016年”“2017年～至今”。2017年，黨的十九大報告指出，“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體……”，這表明“中國社會治理結構正由傳統的體制內中心治理向黨建引領下的多元治理結構轉變”。

總的來說，中國的社會組織在這四十多年的發展歷程中先后呈現出了從分散化到有組織化以及從依附性地位轉向共治主體性地位的特點。并且由于城鄉發展的不平衡，社會組織的發展主要集中在城鎮，農村的社會組織發展明顯滯后，農村社會組織無論是類型、數量還是參與社會治理能力水平都與城鎮相差甚遠。在鄉村振興戰略目標下，增強社會組織參與農村社會發展能力，是解決社會組織助力鄉村振興的首要目標。雖然在此前的脫貧攻堅戰的行動中，各級黨政機關通過各種方式鼓勵社會組織“下鄉”，積極參與鄉村扶貧，對脫貧攻堅工作起到了很大的作用。但是，夯實助力鄉村地區的社會組織發展，讓其立足，才是長久之策。

2 社會組織參與鄉村振興的法治保障困境

當前社會組織分為城鎮市區和農村郊區兩種類型，來自城鎮和鄉村的社會組織因其主體來源不同，發揮作用的方式也不一樣，發揮作用的過程中面臨的法治保障困境也有所差別。

2.1 對社會組織的作用存在認知偏差

雖然國家不斷突出社會組織在社會治理體系中的主體地位，但是對于社會組織在實現鄉村振興戰略過程中所能發揮的重要作用，社會各界仍然存在一定程度上的認知偏差。這種偏差既有我國歷史傳統的影響，也有現實情況的影響。中國歷史上是一個封建集權國家，有著兩千多年的封建王朝歷史，封建統治下政府幾乎包攬全部，只有“公家”組織才能管理社會的觀念深入人心。其次，雖然當前國家一直提倡建設“小政府，大社會”的服務型政府，但是現代行政權的強勢地位仍然存在，社會組織無權無財，大眾自然會覺得社會組織起不了什么作用。再有，即使在黨政機關之中，也有部分工作人員對社會組織的作用認識不足，這表現為在工作中只認同為行使公權力機關的“介紹信”和“公函”，因沒有明確法律法規或行政規章的規定，對社會組織的相關文函不予認可，不支持社會組織獨立開展活動，這也是社會組織運行發展的法治保障方面缺失的突出體現。

2.2 社會組織所負責的事務邊緣化

社會組織的經濟收入主要來源于社會捐贈，財政撥款極少，其沒有穩定的經濟收入來源，除了特殊情況下社會組織接受行政機關的委托代為行使行政權才享有一定的權力外，社會組織也沒有行政權力，并且社會組織的成員并不是全職去從事社會組織的事務，所以絕大多數的社會組織在人財物方面不可能達到相當規模，這也導致了很大部分的社會組織，特別是在鄉村地區的社會組織無力承擔起重要工作，只能跟在政府后面做一些宣傳、清潔路面和街道等一些無關緊要的邊緣工作。

鄉村振興戰略的實施，除需要中央層面的法律和政策推動和保障以外，還需要各地村莊的積極配合落實，其中的大量事務可以通過社會組織來治理。而且社會組織在提供公共服務方面具有天然的優勢，并可借此更好地配合政府和市場，促進鄉村振興。社會組織在鄉村振興過程中重要作用的發揮，離不開法治的培育、支持、規范和引導，推動社會組織和農村基層群眾自治組織的有機配合，加大國家公共物品供給力度，發展和完善社會組織的公共服務功能。

2.3 社會組織主體性不強

如上所述，社會組織因其經費、人員、辦公場地等“先天不足”，在現實中形成了依賴附屬行政機關的特點，在日常開展事務活動時就表現為“等”“靠”。然而，社會組織在性質上作為獨立于政府和企業的第三方，卻沒能充分發揮起其作為一個獨立社會組織所應起到的作為，繼而“淪為”行政機關的附屬，這也是相關法律法規在對社會組織主體性地位保障力度不夠所帶來的不利后果，最終成為阻礙社會組織助力鄉村振興戰略的一大難題。

2.4 鄉村社會組織中的人才匱乏

人才是21世紀最重要的資源，而當前，由于中國城鄉基礎教育資源分布不均、社會保障力度不夠、基礎設施不完善、鄉村地區平臺資源少等客觀差距的存在，導致了絕大多數高校畢業生扎堆于大城市就業，鮮有選擇鄉村地區就業的，鄉村地區的高層次人才嚴重匱乏，相應地處于鄉村地區的社會組織也缺乏人才，遭遇人才困境。

3 社會組織參與鄉村振興戰略的法治保障發展路徑

數據顯示，當前我國各級民政部門共登記社會組織超過90萬個，對于推動社會組織參與鄉村振興這一重要的時代命題而言，法治保障是最重要且有效的手段，在鄉村振興時代，社會組織應大有可為。

3.1 推動《中華人民共和國社會組織法》立法出臺

當前，我國調整社會組織活動的最高位階的規范為國務院出臺的《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》等行政法規，一直沒有法律位階的《社會組織法》，缺乏法律位階的《社會組織法》給社會組織的發展帶來了一系列現實困境，社會組織的人財物得不到切實保障，社會組織開展活動得不到黨政機關及社會各界的有力支持。2021年新出臺的《鄉村振興促進法》第十一條提出，要鼓勵、支持人民團體、社會組織、企事業單位等社會各方面參與鄉村振興促進相關活動。第47條提出，縣級以上地方人民政府應當支持、規范和引導農村社會組織發展，發揮農村社會組織的作用。我國已經針對鄉村振興戰略出臺了專門的《鄉村振興促進法》，并在其中明確提到社會組織的參與作用。而作為當代社會一種重要的社會主體，作為對鄉村振興有著不可或缺、不可替代作用的一種參與主體，我們也應當盡快針對社會組織出臺相應法律位階的《社會組織法》。并且，現有的《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》等行政法規多為程序性規范，僅針對社會組織的登記管理等程序性問題作出規定，在新的《社會組織法》之中，應增加相應的實體性規范，更加細化地明確各種類型社會組織的法律性質、地位、活動范圍等。

3.2 轉變行政機關強勢地位及思維

我國長久以來“強國家弱社會”為制度環境使得社會組織在治理體系中長期處于較為弱勢的地位。若要實現社會組織自身的長期發展以及項目的有效運行，離不開政府資源的不斷投入，甚至社會組織存在的合法性也有賴于政府的確定。在當前的模式體制下，當社會組織與政府的發展規劃或理念不一致時，社會組織就有可能面臨目標偏離甚至是合法性缺失等困境。

但是，“小政府大社會”是當今現代社會管理的改革發展模式，是市場在資源配置中決定性作用的改革理念，李克強總理曾多次提到要毫不猶豫地將簡政放權進行到底，經濟體制改革的關鍵是要處理好政府和市場、社會的關系。市場、社會和政府相互配合并各自發揮其應有的作用，激發更大的活力，這樣才能形成經濟持續發展的內生動力。“小政府大社會”改革發展模式的實現首先需要轉變政府的強勢思維，改變其強勢地位，將政府和市場、社會的關系逐步由從屬轉變成攜手合作的關系。但想要政府放棄強勢地位及改變強勢思維絕非易事，對此，解決之道便是“將權力關進制度的籠子”，通過法律法規來限制政府強勢地位，繼而提高社會組織的獨立地位，在一降一升之中，使二者最終趨于相對平穩。

3.3 給予社會組織人才培養的法治保障

人才是社會組織得以不斷發展壯大的關鍵，對于在城鎮的社會組織來說，吸納人才還算較為容易，但對于處在農村的社會組織而言，本來扎根于農村的各類人才就少，想吸引人才加入各類鄉村社會組織就更是一個大難題了。因此，首要的解決之道還是增強包括高校畢業生在內的社會人才到鄉村就業創業的法治保障，只有到鄉村就業創業的人才“蓄水池”滿了，才好從中吸引更優異的人才加入各級鄉村社會組織當中。

3.3.1推動城鄉戶籍制度“一體化”改革。城鄉“二元”結構戶籍制度的建立，將大量農民限制在農村中，以此維持和鞏固計劃經濟體制的運轉。1958年《戶口登記條例》出臺，廢除了人口自由流動的政策規定，正式建立起城鄉“二元”結構的“農非”之分的戶籍制度。[2]城鄉“二元”結構“農非”之分的戶籍制度就是為了把農民和農村綁定在一起，限制農民向城市遷移，要讓農民一心從事農業生產活動。

鄉村振興戰略的實施離不開優秀人才的積極參與，但高校畢業生等優秀人才通常不是農村戶籍，無法成為農村集體經濟組織成員，這也阻礙著高校畢業生等優秀人才到農村進行就業創業。但是，我國當前已經不是計劃經濟體制，與計劃經濟體制相聯系的城鄉“二元”結構“農非”之分的戶籍制度也正面臨改革，各地紛紛出臺改革意見，普遍取消對戶口性質的區分，并放寬落戶條件。改革意見中，各地普遍取消農業與非農業戶口性質區分，部分地區放寬落戶條件。我國經濟轉型和經濟增長的最大優勢和最大潛力在于人口城鎮化。要實現“推進以人為核心的新型城鎮化”的目標，關鍵在于深化戶籍制度改革。通過不斷推動城鄉戶籍制度“一體化”改革，可以有效破除高校畢業生鄉村就業創業的“身份壁壘”，吸引更多優秀人才加入各級鄉村社會組織當中。

3.3.2推動社會保險的城鄉一體化改革。由于當前我國仍然存在城鄉“二元”結構“農非”之分的戶籍制度，導致城鄉的社會保險也存在較大差別，農村戶籍居民與城鎮職工的養老保險和醫療保險相比，存在著不小的差距。因此，需要從社會保險與住房公積金兩方面著手，建立健全相關保障制度，盡可能縮小城鄉差距，消除各類人才鄉村就業創業的后顧之憂，積極投身到鄉村振興戰略中來，成為實施鄉村振興戰略的核心人才。

3.3.3允許社會人才取得農村集體經濟組織成員“身份”。取得農村集體經濟組織成員身份必須為農村戶籍的制度現狀，難以吸引大量的優秀人才到鄉村進行就業創業。因此在城鄉戶籍制度“一體化”改革的基礎上，還需探索如何從制度層面改變這一現狀，即借助法律或政策拓寬農村集體經濟組織成員身份的獲取渠道，使得在鄉村就業創業的各類人才同樣可以取得農村集體經濟組織成員身份，享有相應的權利和福利，借此吸引更多人才參與鄉村建設。

4 結語

我國作為農業大國，“三農”問題一直是黨和國家關注的重點問題。自習近平總書記在黨的十九大報告中提出鄉村振興戰略以來，不斷深化農業農村現代化改革，并取得了脫貧攻堅戰的全面勝利。在推進鄉村振興的進程中，要重視發揮社會組織的重要主體力量，推動社會組織向鄉村“下沉”，為農村社會治理注入新的動力。建立健全社會組織參與治理的新機制，并不斷發展和完善社會組織參與農村社會治理的能力，與基層政府、農村基層群眾自治組織等主體形成社會治理的合力，為鄉村振興奠定堅實的基礎。

因此，基于國家現行法律政策背景，需要針對社會組織助力鄉村振興戰略存在的法律困境，提出有效對策，給予社會組織助力鄉村振興戰略良好的制度法治環境和保障機制，形成上下聯動機制，才能有效促進我國全面鄉村振興戰略早日實現。