新時代蓄滯洪補償制度建構的邏輯轉變與對策建議

劉艷

（安徽大學創新發展戰略研究院，安徽 合肥 230031）

中國是一個洪澇災害多發的國家，直到進入21世紀前10年，還有70%的國家級蓄滯洪區經濟發展水平低于全國平均水平，蓄滯洪區所在區域的經濟總體落后［1］，足以反映現行蓄滯洪區補償機制在減貧濟困和促進發展功能上的雙重不足。進入鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的新時期，防規模性返貧是鞏固拓展脫貧攻堅成果的首要任務［2］，國家蓄滯洪區所在區域多數都深度貧困，過去的貧困發生率高、貧困深度深，發展基礎薄弱，返貧的危險也較高，防規模性返貧的任務依然最為艱巨，內生發展的能力依然尤為薄弱，優化蓄滯洪補償制度是解決蓄滯洪區發展不充分問題的突破口，具有極強的現實性。

從目標性角度，優化蓄滯洪補償制度也是一個迫切的時代命題。2009年國務院批復《全國蓄滯洪區建設與管理規劃》（以下簡稱《規劃》）為蓄滯洪區建設發展設定了一個20年的長期目標，即“用20年左右的時間，建成較為完備的蓄滯洪區防洪工程和安全設施體系，建立較為完善的蓄滯洪區管理體制、制度和運行機制。”在當前進入《規劃》設定目標完成的攻堅期，作為“重頭戲”的補償體制機制完善工作推進仍然緩慢。既有的蓄滯洪運用補償政策的導向作用與長遠目標不協調［3］，直接暴露出制度邏輯和政策設計在補償性和發展性權衡上的重心錯置，優化蓄滯洪補償制度必須對現有制度和政策進行邏輯重構和方案再造。

理論界比較關注對當前蓄滯洪區運用補償機制的問題診斷及衍生后果，以實證方式從內部阻力、比較壓力和持續動力三個方面展開論證后提出，低水平蓄滯洪補償和限定性補償對象設置滋生的運用蓄滯洪補償的阻力［4］，一直沒有很好解決經濟外部性問題［5］，同時作為廣義生態補償制度的構成又未能實現對因承擔生態功能而喪失發展機會的補償［6］，由此便造成區內基礎設施條件差［7］，與受益區的發展差距拉大，蓄滯洪補償制度激勵和公平倫理未得到體現，阻礙了蓄滯洪功能區內生可持續發展能力的形塑［8］，無法適應發展公平價值基準作用下不斷推動國家治理現代化的需要［9］。理論界的研究準確識別了蓄滯洪區運用補償機制的錯位性，從問題表征的縱軸為制度完善提供了直接指向，但依然沒有落位到時代變遷的橫軸上去研判制度適應性問題，由此便會產生三個方面的論證缺憾：①過于偏重表征性問題診斷，無法為體系化的制度構建提供理論支撐。經濟外部性論證更多地為蓄滯洪區內外發展懸殊作出了后果評價，補償激勵和公平倫理的價值取位只能為解決當下問題提供思路，缺少對現行蓄滯洪補償制度的體系化設計，研究站位仍需進一步提高。②仍未突破區位補償的邏輯框架，沒有從更高層次的生態環境價值解構蓄滯洪的功能性，依舊難以為蓄滯洪補償制度構建提供內源動力和公平倫理基礎。在蓄滯洪補償完全財政負擔條件下，補償運用的交易成本為零，若以生態環境價值論的立場去援用“一價定律”，蓄滯洪補償對象設置應以蓄滯洪功能實際承擔而非僅以蓄滯洪區劃分為依據。十八大以來，生態環境價值論的觀點已獲得廣泛認可，蓄滯洪功能負擔即為其功能效益的體現，但現有研究仍只是遵循區位補償邏輯，尚未解構蓄滯洪運用補償在功能性與功能區界分上的根本差異。③未能結合制度變遷規律開展研究，缺少制度建構適應性效率的考慮。“適用性效率考慮的是一個經濟隨時間演進的方式的各種規則，它有助于一個社會去獲取知識、去學習、去誘發創新、去承擔風險及所有有創造力的活動，以及去解決社會在不同時期的瓶頸的意愿”［10］。聚焦于發展激勵性和公平性缺失的已有研究，尚未慮及鄉村振興戰略實施這一重大農業農村制度變遷的新時代背景，難以兼顧蓄滯洪運用補償規則重構的適應性效率。

基于以上現實與理論兩方面的問題梳理，該研究將立足蓄滯洪功能區減貧和可持續發展的雙重需求，重點從制度變遷的適應性效率考量，深度解析造成蓄滯洪功能區發展不充分、不平衡的制度誘因，平面化呈現我國蓄滯洪運用補償機制的制度邏輯與新時代需求脫節之處，通過引入生態環境價值論，提出新時代蓄滯洪補償制度優化的邏輯轉變與路徑優化建議。

1 理論基礎與分析框架

1.1 理論基礎

1.1.1 制度變遷的適應性效率理論

蓄滯洪區發展滯后現狀不僅僅是經濟社會自然發展的結果，也是制度變遷誘致的結果。既有政策和制度安排長期對蓄滯洪區施以功能性負擔和發展性限制，使蓄滯洪區的產業基礎薄弱、經濟結構單一，并因此錯失分享城鎮化和工業化發展紅利的機會，此即構成新制度經濟學的成本和潛在利潤兩個觀測維度。據制度變遷理論的觀點，制度框架下的成本與潛在利潤之間的均衡關系是推動制度變遷的動力，當由外部性、規模經濟、風險和交易成本所引起的收入不能增加時，就需要創新制度去激勵增加潛在收入的可能，因此重構蓄滯洪補償制度正當其時。與此同時，便產生兩個遞進層次的現實問題：第一，如何通過制度創新形成發展激勵？制度變遷理論的代表人物諾斯［11-12］認為，制度因素是經濟增長的關鍵，一種能夠對個人提供有效激勵的制度是保證經濟增長的決定性因素，其中產權最為重要。靜態產權視角下的資源配置是短期經濟增長的標準，而長期經濟增長的關鍵不是資源配置的效率，而是適應性效率。因此，改變蓄滯洪區發展落后的現狀首先必須根本轉變現行蓄滯洪補償的制度邏輯，以適應性效率為中心推進蓄滯洪補償制度變革，不斷優化補償運用規則，增強蓄滯洪功能承擔主體的風險承受力、內生發展力和創新創造力。隨之而來的第二個層次問題，即如何提升蓄滯洪補償制度的適應性效率？僅從蓄滯洪區發展滯后的現狀考察，蓄滯洪區發展不平衡、不充分本質上由經濟外部性所致，蓄滯洪補償制度變革的邏輯應是促進外部性內在化。而蓄滯洪功能負擔本身即作為公共產品的價值所在，無法通過完全市場競爭條件下的相對價格轉換來實現，提升適應性效率的外部性內在化之關鍵在于以補償制度安排實現產權價值，包括生態產權價值和受損資產產權價值，其中生態產權價值實現更為重要。若能以新的制度建構邏輯推動蓄滯洪功能所承載的環境價值實現，能夠為蓄滯洪區注入自體內循環要素，激發其發展內生動力，就能逐步消除經濟正外部性帶來的不利影響，達到防返貧和促發展的雙重目的。

1.1.2 生態環境價值論

伴隨著人類社會對發展的認知愈加深刻，生態環境價值論越來越受關注。從勞動價值論［13］、效用價值論［14-16］和存在價值論［17］等多個角度去解構生態環境價值，深刻地說明了生態環境在支撐和維持人類生存發展中的價值不容忽視。生態環境價值論的主流觀點認為生態環境價值構成包括使用價值、非使用價值和介乎二者之間的選擇價值［18］。回歸到蓄滯洪補償上，因發揮蓄滯洪功能使用的資源資產構成直接使用價值，蓄滯洪功能發揮體現的是間接使用價值。援用效用價值論的思路，蓄滯洪補償運用本質上是實現基于公平發展權需求下的損益均衡問題，制度建構基礎應是順應協調發展的時代邏輯和適應性效率提升的經濟增長制度變遷規律，以蓄滯洪區內的充分發展去消減區內外發展的巨幅不平衡。由此，蓄滯洪補償制度設計的邏輯應該是要推進蓄滯洪功能承擔從負擔性走向受益性，故而不應只著眼于補償本體而應綜合考慮補償本體、補償運用和補償效果的多維協調一致，最根本的是如何以更優化的制度體系和有效的補償運用政策激勵蓄滯洪區可持續發展內生動力形成，既然現有制度框架下的斷后性補償邏輯已然不能為蓄滯洪區發展解困，制度優化的邏輯就必須推進補償從斷后性向激勵性的重心前移。

1.1.3 外部性理論

在經歷了“外部經濟”理論［19］到“庇古稅”理論［20］再到“科斯定理”［21］的不斷豐富和修正后，外部性理論為解決發展不平衡問題提供的思路愈加顯現出現實價值。科斯定理為解決外部性問題提供了市場交易的方案，也同時提出在交易費用不為零的條件下，制度安排與選擇重要性［22］。將外部性引入到制度分析中的“制度外部性”，實質上就是社會責任與權利的不對等［23］，為經濟外部性形成詮釋了制度誘因。蓄滯洪區經濟發展滯后與產業發展、要素投入和補償運用等制度外部性存在極大關聯，運用外部性理論分析蓄滯洪補償制度邏輯轉變的思路，將充實適應性效率邏輯框架的理論內容。

1.2 分析框架

基于現有蓄滯洪補償運用的滯后性，蓄滯洪補償制度構建要在減貧和發展兩方面有所作為，重在契合時空條件新變化和高質量發展新要求，增強制度的適應性。該研究選擇制度變遷中的適應性效率理論作為分析主線，探究蓄滯洪區發展不充分、不平衡的制度誘因，采用問題和目標雙導向的分析范式，結合生態環境價值論和外部性理論對當前蓄滯洪補償政策邏輯進行適應性效率評價，再從適應性效率指標角度提出蓄滯洪補償制度構建的路徑構想。具體分析框架如圖1所示。

圖1 分析框架圖

2 當前蓄滯洪補償制度邏輯存在的問題

目前中國體系化的蓄滯洪補償制度尚未構建，蓄滯洪運用補償的直接政策依據主要有2000年發布的《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）和2006年發布的《國家蓄滯洪區運用財政補償資金管理規定》（以下簡稱《管理規定》）。此外，有關生態補償的法律和政策規定也可以間接運用到蓄滯洪區補償之中，相關法律依據散見于《環境保護法》《水法》《防洪法》《森林法》《水土保持法》和《土地管理法》等立法中，相關生態補償政策依據主要有國務院《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》（國發［2005］39號）、國務院辦公廳《關于健全生態保護補償機制的意見》（國辦發［2016］31號）、財政部《關于建立健全長江經濟帶生態補償與保護長效機制的指導意見》（財預［2018］19號）和浙江、江蘇等省出臺的部分地方性規范文件等。《暫行辦法》統領下的蓄滯洪區補償政策制定總體上遵循的是二元受償、農本救助、有限施償、財政主體、應急善后邏輯，已不能適應鄉村振興戰略實施和一二三產融合發展的新需要。

2.1 現行蓄滯洪補償的制度邏輯

在系統性蓄滯洪補償制度尚未完全構建起來的條件下，通過梳理現行蓄滯洪補償政策可知，我國蓄滯洪運用補償政策在補償對象、補償范圍、補償標準、補償主體和補償目的等方面依然主要遵循二元受償、農本救助、有限施償、財政負擔和應急善后的邏輯（表1）。

表1 蓄滯洪補償邏輯依據表

2.1.1 二元受償邏輯

現行蓄滯洪補償運用遵循明顯的區域性補償邏輯。以國家蓄滯洪區劃分名錄為受償對象的區域性補償邏輯致使補償方式二元化，即名錄范圍內的地區受償的確定性（包括受償確定和標準確定）和非名錄范圍的地區受償的不確定性。

2.1.2 農本救助邏輯

《暫行辦法》和《管理規定》對三類損失補償范圍的設定，基本圍繞農業生產性或農民生活性的損害設置，具有很強農本救助邏輯。而《管理規定》第12條進一步明確地將非農損害明確排除在補償范圍之外，補償農本化邏輯與鄉村振興戰略主導的一二三產融合發展路徑存在反差。

2.1.3 有限施償邏輯

《管理規定》第3條規定補償資金使用要“與國家財政承受能力相適應”，說明蓄滯洪補償是對水損的非充分補償。而其第12條設定的按照不同受損物價值的四到七成的補償標準則進一步明確了有限施償的邏輯。打折的低位補償標準設計很難以達到受災區恢復農業生產和保障農民生活的既定政策目標。

2.1.4 財政負擔邏輯

現有制度設計中，蓄滯洪補償資金的籌措仍采用政府財政負擔的單一渠道，財政補償為主的施償體制反映出中國蓄滯洪補償的行政主導思維，政府主導性施償帶來顯而易見的三個問題：第一，不能體現損益互補的因果關系。對因蓄滯洪和分洪啟用而在關聯地區之間形成的損益關系，沒有列入補償考慮范疇，不僅未對受益地區與受損地區之間的補償問題作出安排，還作出了受災地區自行負擔災害損失的規定，難以顯現公平倫理價值。第二，難以調動多方社會力量參與災害救助。財政主導補償往往會抑制社會力量參與蓄滯洪災害救助的主動性，限制了災害救助資金來源渠道的多元拓展。第三，極易滋生蓄滯洪區內居民的“躺平”思維。財政資金按既定標準統一補償，區分度不高，甚至對規模養殖和經濟類水損的補償標準還可能略低于一般農作物，無法調動區內受損主體再發展生產的積極性。

2.1.5 應急善后邏輯

《暫行辦法》第1條和第3條規定基本為配套政策制定確立了損害補償的導向，反映出蓄滯洪補償的應急善后邏輯，在此邏輯主導下，目前的蓄滯洪補償運用呈現出明顯的非常態、救助性特征，發展激勵功能嚴重缺失。尤其對于蓄滯洪區未運用年份以及建成后未啟用蓄滯洪區，區域發展和居民生活受限的同時，根據現行補償政策難以得到相應補償，進一步加劇了發展困境［24］。進入脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接階段，提升蓄滯洪區內生發展能力尤為迫切，而現行蓄滯洪補償政策卻直接導致蓄滯洪區災害補償單體運行，采用的局部應急救助方式無法起到損益調節、協調發展的作用，更不能激發蓄滯洪區減貧與發展的內生動力，折損了蓄滯洪補償制度的實施效果。

2.2 蓄滯洪補償政策邏輯存在的問題

根據諾斯在《制度，制度變遷與經濟成效》中對制度適應性效率內涵所作的闡釋，對制度性適應性效率評價至少有三個評價維度——適應時間演進、形成創新激勵和破解現實瓶頸。以此為標準來分析現行蓄滯洪運用補償政策邏輯存在的問題，不難推斷，如果繼續秉持現有邏輯施行補償政策，會進一步加劇經濟外部性，并可能會造成蓄滯洪功能區今后減貧和可持續發展的更深層隱患。

2.2.1 基于適應時間演進角度的分析

從適應鄉村振興需要的角度，以應急善后的邏輯主導蓄滯洪補償制度設計不僅不能填平受災損失，最重要的是無法促進承擔蓄滯洪功能的貧困后發地區可持續發展，滯緩了這些地區鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興的有效銜接的進程。國家限制了蓄滯洪地區大型建設項目的落地，蓄滯洪區的基礎設施和公共服務條件改善速度嚴重滯后于其他地區，增加了區內發展的斷后性機會成本，直接導致其產業振興的支撐位斷裂，也是過去幾十年蓄滯洪區致貧的最直接原因。根據阜南縣統計局和《安徽省2019年衛生健康事業發展統計公報》的數據，以阜南濛洼行蓄洪區為例，直至脫貧攻堅收官前夕，基礎設施和公共服務設施供給水平遠低于縣市區兩級，歷史欠賬較多（表2）。基礎設施尤其是公共服務的嚴重短缺構成蓄滯洪區發展的最主要制約，與2022年中央一號文件提出的“推動脫貧地區更多依靠發展來鞏固拓展脫貧攻堅成果”“完善易地搬遷集中安置區配套設施和公共服務，持續加大安置區產業培育力度”等要求尚存出入。進入鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接階段，如果仍然沿用應急善后思維施措，輕視蓄滯洪區產業和居民的內生發展能力提升，無疑會加劇規模性返貧的風險。對適宜蓄滯洪區產業發展進行合理設施配套和公共服務供給，是喚醒其生態資源價值、培育內生產業發展動力和促進農民增收的必要條件，更是防止發生規模性返貧的必要投入，對區內實現從脫貧向鄉村振興的邁進將產生非常關鍵的助力作用。

表2 濛洼行蓄洪區基礎設施與公共服務設施供給情況對比

從適應區域協調發展的需求角度，即使按照農本位補償邏輯，對災后損害的有限施償也有違“三農”發展的基本規律，不利于災后生產恢復與持續發展。農業生產具有較強的準備前置性特征，而災后受損補償款的發放又往往要經歷統計測算、公示登記、上報批準、補償發放等一系列流程，與災后農業生產恢復產生錯位和脫節，同時洪澇災害發生多在每年六七月份左右的汛期，一旦補償過度遲延，又會直接影響災區的下一季農事作業。從宏觀看，滯后的損害補償不僅不足以彌補受災損失，而且還完全沒有將受災區域自身發展和對其他受益地區發展的貢獻度考慮其中，從根本上挫傷了災區發展積極性，從而會不斷拉大蓄滯洪區域內外的發展差距，制約區內外均衡協調發展。

2.2.2 基于創新激勵角度的分析

首先，有限補償邏輯因阻滯三產融合而阻礙創新創造。根據《WMO天氣、氣候和水極端事件造成的死亡和經濟損失圖集（1970—2019）》，1970—2019年間，災害數量增加了五倍，經濟損失增加了七倍，死亡人數大大減少。1991—2020年間，中國因洪澇災害年均造成直接經濟損失1604億元，總計約4.81萬億元［25］。低位有限施償不僅遠遠不能滿足洪區內居民所遭受的損失，還會為以后蓄滯洪區的調度運用帶來負面影響［26］，直接阻滯了蓄滯洪區鄉村振興的要素持續投入，使區域內農業產業的發展難以擺脫傳統作業與經營方式的束縛，加大了規模性返貧的風險。根據《規劃》的數據顯示，中國蓄滯洪區總面積337萬hm2，其中耕地面積約17.67萬hm2。以農作物和農房為主要補償對象的有限補償標準，未曾考慮到近年來農業規模化經營帶來的農村附屬設施投入增加和產業融合發展的公益設施投入成本，變相鼓勵蓄滯洪區大片良田采用傳統經營方式，嚴重阻礙了蓄滯洪區三次產業融合、農業轉型升級和業態創新，進而導致區內經濟發展、居民收入始終維持低位運轉狀態。

其次，財政負擔邏輯因消除生態責任承擔的不確定性而降低創新創造動能。貧困是一種社會現象，是社會關系的表現形式［27］。蓄滯洪區多數都屬傳統農區，生態條件優越，具有很強的生態保育功能，在目前財政性補償機制主導下，蓄滯洪的成本多數由財政負擔，事實上就是把大多數受益區的機會成本和受損區的生態損失施加于政府主體，而其他社會主體都被撇除在責任主體之外，消除了受益主體對發展環境和生態成本負擔的不確定性，并降低了社會主體的生態維保責任，間接鼓勵了受益主體通過掠奪性開發進一步獲利的同時，也固化了受損的蓄滯洪功能主體無償或低償負擔風險的確定性。根據適應性效率理論的觀點，應對不確定性和消除風險影響是激勵主體創新創造的驅動因素，當受益主體的這兩個創新激勵因素都被排除后，激勵創新的制度效率也就隨之喪失，這也是造成蓄滯洪區深度貧困的原因之一。

2.2.3 基于破解現實瓶頸角度的分析

對廣大蓄滯洪區而言，“脫貧難脫困”是其發展面臨的最大瓶頸，歸結起來就是要破解實現充分發展的內生動力不足和實現平衡發展的外部性內在化難題。關于內生動力不足問題，前文已作闡釋，本處不再贅述。關于不平衡發展的瓶頸破除，從現行蓄滯洪補償制度設計看，重點還是體現在補償受面和補償范圍的不均衡上。蓄滯洪現行補償受面造成了災害補償事實上的區域分布失衡。據統計，全國約有2/3以上的地區均不同程度地遭受過洪澇災害［25］，而全國劃定的行蓄洪功能區僅為98個，這顯然無法使受災地區都能得到有效的補償。失衡補償的另一個體現為，受災區內的產業受損補償不一，一般只補償農業設施和農民生活住房的損失，而對災區內的工礦企業、公共基礎設施和鄰近城鎮產業設施的損失都沒有納入補償范圍，容易使受災地區的災后恢復重建陷入無本無源發展的斷頭格局。無論是從受災補償區域覆蓋面，還是從受災補償對象覆蓋面上看，當前的蓄滯洪補償都不僅沒有發揮出激勵性公平促進作用，甚至在一定程度上還變相產生了斷頭斬后的抑制性后果。

3 適應性效率評價標準下蓄滯洪補償制度構建的邏輯轉變

21世紀初的蓄滯洪區補償機制設計，在20多年間經濟社會發展格局大調整中已流弊漸現，沿用傳統的災害補償思維既不能適應蓄滯洪區求發展、謀蝶變的時代需求，也不能適應社會主要矛盾轉變下的國家治理現代化要求。在系列政策轉型供給條件下，傳統的蓄滯洪區補償政策已無法與其他政策形成銜接體系，區域化補償邏輯與有限損害補償辦法直接導致蓄滯洪區集中補償功能缺損和補償效果打折，甚至因限制發展要素注入而抑制了蓄滯洪區發展動能培育。可以說，蓄滯洪區的物質性貧困是制度性貧困的誘致結果，根據發展格局和時代需求的轉變，優化蓄滯洪補償體制機制是推進區域均衡發展、體現制度公平的必然訴求，蓄滯洪區管理制度構建必須以防洪減災與區域經濟和諧發展為主要目標［28］，以適應性效率標準再造與改革蓄滯洪補償。

3.1 適應時間演進的蓄滯洪補償制度構建邏輯轉變

3.1.1 呼應戰略轉型的邏輯轉變

進入中國特色社會主義新時期后，解決發展不平衡、不充分問題成為高質量發展的基本要求，黨的十九大部署的鄉村振興戰略和區域協調發展戰略，體現出新的歷史條件下國家發展的戰略轉型，也是制度適應性變遷的現實表現，而由于現行蓄滯洪補償規則設計與此兩大戰略實施的銜接性不強，很難以形成對蓄滯洪功能區的發展利好。制度適應經濟變化的調整效率也是反映一國一種制度經濟效率高低的重要內容［29］，蓄滯洪補償制度構建的邏輯轉變首先是要呼應國家總體發展戰略的調整。

從銜接鄉村振興戰略實施來看，主要就是堅持城鄉、三產融合發展思維，推進農業農村現代化。因此，蓄滯洪補償制度構建一要銜接鄉村振興戰略實施的需求，蓄滯洪區脫貧后面臨防規模性返貧和推進鄉村振興兩大任務，傳統農業向現代農業的轉型需求更為強烈，亟待加強對農業功能拓展、農業產業鏈延伸的資金支持，蓄滯洪補償必須轉變農本救助和應急善后邏輯，支持蓄滯洪區農業產業升級，保障農業現代化轉型，為其防返貧和轉型發展提供長效支持。二要銜接鄉村振興的實現路徑，將蓄滯洪區生態功能與其農業業態創新、功能拓展和產業鏈延伸有機銜接，催生蓄滯洪區內生發展能力，構建生態化、綜合性的蓄滯洪補償制度，改變僅按受災農作物和居住用農房的有限補償邏輯，將蓄滯洪區生態修復和產業融合成本納入補償范圍，拓展蓄滯洪區鄉村產業振興和生態振興的空間。

從銜接區域協調發展戰略實施來看，重點是以推進蓄滯洪區生態環境價值實現來鍛造后脫貧時代蓄滯洪區的可持續發展能力，消除因蓄滯洪功能發揮所致的經濟正外部性影響。蓄滯洪區經濟外部性問題即使發展不平衡問題，而這一問題的產生歸根結底是發展不充分所致，制度經濟學的理論視角中，發展不充分最根本的原因是缺失激勵充分發展的制度安排。據此，蓄滯洪功能限制了區內生產要素投入的同時，卻未同步將此功能承載和輸出的生態環境價值轉化為內生發展的現實生產力，從而造成了蓄滯洪區內外產業結構和層次的差距，并由此不斷拉大二者經濟效率的懸殊。作為公共物品的生態環境，即使無法通過市場交易實現資源配置優化，并以此消弭經濟外部性，但依然可以通過生態環境價值顯性化方式促進外部性內在化，即以縱橫雙向補償機制的完善來促進生態環境價值實現，蓄滯洪補償制度構建亟須改變財政負擔的單向邏輯，促進生態環境使用價值與價值在特定范圍內的互易流通，此為蓄滯洪區均衡發展和可持續發展的關鍵所在。

3.1.2 達成制度互洽的邏輯轉變

適應性效率理論認為，制度互洽層面的解釋包括兩個層面：一是蓄滯洪補償規則與其他相關制度的銜接互適，此為外在互適應；二是蓄滯洪補償規則體系自身的內在一致性，即為內在自適應。只有兼具這方面的互洽，才能使制度體系構建保持統一性，提升制度的適應性效率。

從外在互適應的角度，蓄滯洪補償制度建構應銜接支持農業農村發展的制度改革需求，并確立比較優勢。2000年《暫行辦法》出臺時，農業稅尚未取消、惠農直補尚未施行、土地增減掛鉤尚未試點，在農業政策紅利不大的條件下，蓄滯洪區補償對災害水損確實起到資金支持和損失填補作用。2005年農業稅全面取消后，一系列普惠性支農強農舉措頻出，應急善后的蓄滯洪補償運用并不能使蓄滯洪區獲得更特惠的政策支持，反而因基礎設施建設限制和重大投資項目禁入而增加產業結構升級的難度。對產業基礎本就薄弱的蓄滯洪區而言，繼續沿用傳統蓄滯洪補償思維可能會產生負激勵。因為農民的經濟行為并非沒有理性［30］，小農理性主導下的農戶行為選擇［31］，最終會使集體“躺平”變成農民降損的理性行動。在鄉村振興所倡導農業農村現代化發展導向驅動下，今后惠農支農政策幫扶必然將在新興產業、業態和模式上有所側重，蓄滯洪補償若仍沿用傳統邏輯，不僅會喪失政策優待的比較優勢，也會如諾斯所言，“在長期內，當人類在一個非各態歷經的世界中面臨嶄新的挑戰，需要創新的制度革新的時候，由于沒有人知道生存的正確路徑，此時順從就會產生停滯和衰退”［32］，這不僅無法對蓄滯洪區的減貧形成幫扶促進，反倒可能弱化蓄滯洪區內生發展動力，因此，蓄滯洪補償制度構建的邏輯轉變應銜接支持農業農村發展的制度變革需求，并確立對一般性農業農村發展支持政策的比較優勢，形成對蓄滯洪區的更強力支持。

從內在自適應的角度，蓄滯洪補償制度建構應銜接生態補償制度體系完善需求，促進外部性內在化。從演進理性主義的認知出發，規則自適應是將規則嵌入制度變遷的時間演進軌跡中去調適，這構成制度適應性效率評價的一個重要方面，因為長期演進中的人們行為規則變化要求規范、慣例、非正式規則同步演進［33］。形式意義上看，我國的蓄滯洪補償規范除地方性政策外，目前蓄滯洪區補償適用的最新規范性文件還是2006年財政部出臺的《管理規定》。《管理規定》無論從補償范圍、對象還是標準上都無法與融合型發展的時代需求變遷相適應，對農業農村現代化的推進無法產生助力，甚至還受區域功能抑制和補償不足的雙重制約而拉大蓄滯洪區與非蓄滯洪區的發展差距。作為另一個蓄滯洪補償規范適用文件的國務院《暫行辦法》暫行時間長達22年之久，一直未根據規則形式調整的需要進行正式規范性文件轉換。現行的蓄滯洪運用補償政策在形式與內容上均滯后于新時代經濟社會變遷的現實發展，滯后調整帶來的消極后果亟須以制度變革消除滯后調整帶來的消極影響。同時，現行補償政策制度化、體系化的最大障礙還來自其位階不高的存在，蓄滯洪啟動的目的是以局部損害保全局安全，理應按損益互補原則進行橫向補償，需要國家高位啟動方能落實，有賴于蓄滯洪補償制度體系的完善，其中開展蓄滯洪補償立法是此項工作的首需，但現行的“暫行辦法”只是以規范性文件的形式存在，位階層級過低，尤其對橫向補償資源的調度無法形成剛性的強力保障。再從實質意義上看，2016年，國務院辦公廳出臺《關于健全生態保護補償機制的意見》（國辦發［2016］31號）明確要求：“在江河源頭區、集中式飲用水水源地、重要河流敏感河段和水生態修復治理區、水產種質資源保護區、水土流失重點預防區和重點治理區、大江大河重要蓄滯洪區以及具有重要飲用水源或重要生態功能的湖泊，全面開展生態保護補償，適當提高補償標準。加大水土保持生態效益補償資金籌集力度。”但目前蓄滯洪運用補償仍沿用20多年前的政策規定，蓄滯洪區生態修復成本和生態保育價值被摒棄在現行補償范圍之外，生態環境價值無從體現，蓄滯洪區脫困與發展要素不足的困擾持續存在，此為蓄滯洪區經濟外部性形成的根本原因。如前文言及，在我國當前法律對土地、水流、森林、草原等自然資源利用的生態補償已作出制度安排的條件下，作為生態補償制度體系應有內容的蓄滯洪補償制度缺失，使蓄滯洪功能所承載的生態環境價值嚴重被抑制。生態環境作為公共物品，難以通過市場化手段的稅收調節機制完成外部性內在化，運用生態補償是外部性內在化的重要手段之一，蓄滯洪補償制度構建必須實現與生態補償制度銜接，在補償標準化推進上有所突破，方能消除外部性帶來的困局。

3.1.3 促成環境適應的邏輯轉變

制度變遷理論構筑了人類社會環境變化的不確定性和人類為把握環境不確定性而不懈努力所建構的有限理性，“在對新的人類環境作出反映中演化而成的個人主義框架卻更少地依賴于個人紐帶，而更多地依賴于規則和實施機制”［31］，如此，制度的適應性效率的判斷標準則相應反映在其對環境的適應性上。進入21世紀以來，農業農村發展的最大變化是無論是產業結構還是社會意識都漸趨與城市同構，而現有制度仍囿于“農本位”補償范圍，對蓄滯洪區鄉村振興路徑的體系性不曾通盤考慮，補償損傷強于補償激勵。進入21世紀以來，土地規模經營發展迅速，新業態、新模式和新技術的應用使農地承載價值邊界不斷擴大，而鄉村振興戰略實施，意味著農業農村現代化轉型步伐將進一步加快，突破地域和產業邊界的融合型發展路徑使鄉土附著物的種類和價值遞增，純粹的農作物和農房損失補償不僅難以起到補損的效果，還構筑了現代資本進入的壁壘，制度不適應發展環境的變遷將直接限制蓄滯洪功能區農業產業鏈和功能鏈拓展，阻滯區內農業現代化發展。為此，新時代蓄滯洪補償制度構建必須轉變農本救助邏輯，適應新時代鄉村漸趨開放、融合的疊加兼容型社會環境，以全域補償的新邏輯優化制度內容。

3.2 形成發展激勵的蓄滯洪補償制度構建邏輯轉變

3.2.1 基于體現制度公平的邏輯轉變

從補償的前端考慮，由于特定的蓄滯洪功能設置，導致蓄滯洪區的農業產業發展受到諸多限制，如安徽省人民政府辦公廳就于2017年出臺行蓄洪區產業發展的“五限六禁”負面清單，對省內列入國家蓄滯洪區名錄的行蓄洪區和省級蓄洪區的地區發展設施農業、重資產旅游項目、倉儲物流等輻射力較強的產業融合類項目作出了限制，直接影響到蓄滯洪區農業結構升級和農民增收渠道拓展，進而架設起蓄滯洪區發展壁壘。從補償的后端審視，現行蓄洪補償政策設計中采用區域性補償辦法，僅對《國家蓄滯洪名錄》內的受災區進行補償，補償機制設置僵化，不僅難以實現損益均衡，也損傷了名錄外地區主動承擔蓄滯洪功能的積極性。2020年持續兩個多月的安徽洪澇災害中，為分擔險情，肥西、肥東、巢湖等很多非蓄滯洪帶主動破圩分擔壓力，遭受的損失巨大，但卻未能通過現行的蓄滯洪補償政策獲得相應的補償，不利于激發全社會共抗洪災的熱情。因此，對為防洪大局實施破口或開閘運用，但該蓄滯洪區又不在國家規定的補償名錄之內的，也應參照《暫行辦法》執行補償［34］。只有進一步強化功能性的蓄滯洪補償屬性，才能體現蓄滯洪補償的公平性。

3.2.2 基于實現產權價值的邏輯轉變

當前的蓄滯洪補償政策不能有效對接蓄滯洪功能區快速恢復生產、生活和生態修復的需求。集中反映在兩個產權價值實現不充分。

一是補償標準嚴重貶低了蓄滯洪功能運用致損的產權價值。主要從三個方面貶低了受損產權價值：①限縮補償對象。按照現有政策補償所及對象僅限于蓄滯洪區的戶籍居民，大量常住非戶籍人口和受損的企業組織都被排除在外，但從安徽2020年受災的情況看，大量非蓄滯洪區主動破圩，承擔了蓄滯洪功能，受災同樣嚴重，財產損失卻被排除在蓄滯洪補償范疇之外。②壓縮補償范圍。根據現行有效的蓄滯洪補償政策規定，補償主要用于彌補農作物和農房的部分損失，政策視野僅限于傳統農區，范圍僅限于農業生產性補償和農民的生活性補償。2020年9月，安徽省財政廳公布的《關于印發2020年蓄滯洪區運用補償范圍、補償對象及補償標準等有關事項的通知》也明確指出，區內行政事業、公益事業單位的公共財產和設備的水毀損失，以及區內各類企業和公共設施的水毀損失不屬于本通知的補償范圍。正因為基礎設施損失、工礦企業損失和公益設施損失得不到補償，使蓄滯洪區陷入生產發展無產業吸引力、居民生活條件改善無基礎條件支撐的困局。而要降低產業基礎脆弱的蓄滯洪功能區返貧風險，根本的還是要培育蓄滯洪區內生發展動力，以擴大蓄滯洪補償范圍來宣示國家支持蓄滯洪區產業發展的態度，這是提升其投資吸引力的破繭之舉。③補償標準提高的需求未得到滿足。當前的蓄滯洪區補償采用了差額補償辦法，按照《管理規定》的標準折算，實際補償數額只相當于災后直接農業生產和生活性水毀損失價值的五到六成，難以使受災群體完全恢復再生產和正常生活秩序。加上水毀基礎設施、農業經營設施和其他農業生產經營設備的損失又尚未得到補償，實際執行的補償標準根本達不到受損價值的1/2，生產生活秩序恢復、生態環境修復的效果難以達到預期。在《安徽省2020年蓄滯洪區運用補償工作方案》中，實際補償標準執行最高的是對農房的補償，標準為主體部分損失的70%，其他如農作物、經濟林、專業養殖、農業機械等均按前三年年均產值或水毀損失的50%設置補償標準，按照此補償標準執行，不僅很難與《暫行規定》“合理補損”的初衷相吻合，也阻滯了受損地區迅速恢復災后重建。基于以上三個方面的分析可知，蓄滯洪補償制度構建必須以受損財產的產權價值充分實現為完善補償標準設計的依據，促進產權在發展中的激勵作用充分發揮。

二是蓄滯洪功能運用負載的生態環境產權價值實現不充分。生態環境屬于公共物品而非市場物，其產權實現自然不能通過充分競爭的市場交易行為來實現，在制度變遷理論把產權、國家、意識形態作為推進制度變遷的三大要素，當公共物品產權不能通過充分競爭的市場交易機制實現時，國家就應該通過創新制度安排，促進此部分物品產權價值實現，以此消減外部性問題。在完全財政施償的邏輯主導下，既有蓄滯洪運用補償標準設計既沒有也并不認為生態環境產權的價值實現于制度構建非常重要，這并不利于蓄滯洪區可持續發展能力的鍛造，與高質量發展的新發展理念也相悖。因此，需要改變生態環境產權無價值和財政單一施償的邏輯，促進生態環境產權在一定范圍內實現市場化交易，推進橫向補償方式落實。

3.2.3 基于創新激勵的邏輯轉變

如前所述，現行蓄滯洪補償秉持的非充分低標補償和財政負擔的邏輯，對創新創造和進行風險試驗產生了負激勵作用，而這種負激勵的存在又會進一步加劇蓄滯洪區經濟正外部性問題，對培育其內生發展能力將產生致命影響。因此，新時代蓄滯洪補償制度構建必須改變限縮補償思維，重構補償標準提高、補償主體多元和受償主體擴大的擴張性邏輯，并加快構建生態環境價值實現的市場化機制，激勵蓄滯洪功能負擔主體創新創造的能動性發揮。

3.3 破解現實瓶頸的蓄滯洪補償制度構建邏輯轉變

3.3.1 解決內生發展動能不足的邏輯轉變

有效率的產權制度對經濟增長至關重要［11］，因為有效率的產權使經濟系統具有激勵機制［35］。如前文所述，產權價值實現被嚴重抑制的條件下，低效的產權制度安排難以激勵創新創造動能，也難以形成風險試驗的動力，不能形成有效的蓄滯洪區可持續發展的激勵力量，這是其經濟發展內生動力難以培育的關鍵。以純粹的國家財政轉移支付方式兌現蓄滯洪補償，堵塞了各態產權價值實現的通道，不可能充分實現產權的真實價值，橫向政府間補償、市場化交易補償等方式難以落地生根，并且由于單一經費來源的渠道限制了補償范圍，加之資金運用的綜合性和統籌性不足，會進一步加劇產權運行低效，難以培育激勵蓄滯洪功能區可持續性發展的動能，使補償行為無法擺脫就災補災、就難救難的局限，對蓄滯洪區擺脫內生發展能力不足困境和促進可持續發展貢獻程度不高。克服當前蓄滯洪補償機制在產權安排上的滯后性決定了新的制度安排必須力求偏重激勵性促進考量，而非秉持所謂的救濟邏輯。

3.3.2 解決發展不平衡的邏輯轉變

制度引導性是其效果評價的重要指標之一。當前的蓄滯洪補償制度引導功能不足集中體現在現行蓄滯洪補償政策不利于引導橫向互益的補償制度構建和多元化施償主體構造，不僅與“誰受益，誰補償”的生態補償因果邏輯相悖，還成功為受益者規避生態補償義務創設了制度依據。在現行政策安排中，對蓄滯洪補償責任實行財政負擔的單邊安排，沒有為受益地區分配補償責任，在事實上引發了制度不公的后果，具體表現為：因負擔行蓄洪功能，受災損失越嚴重的省份，地方財政承擔的補償責任越重，成為受害者的同時，還是補償義務承擔人。此外，單邊責任的補償規則設計還導致很多受益的經營性社會主體游離于蓄滯洪補償體系之外，一方面享受著蓄滯洪區耕地存量支持建設用地指標流轉的福利，另一方面也享受著不受水毀損失的直接利益，這種反差對比鮮明的外部性使補償制度公正性經受極大考驗。“對行為與政策最根本的檢驗應當是，它在多大程度上有利于公民整體利益的實現”［36］，以政府單邊補償責任承擔設計的蓄滯洪運用補償政策，也因利益傾斜加劇了蓄滯洪功能區的要素流失，會進一步惡化蓄滯洪區乃至周邊鄰近區域的發展困境。為此，解決蓄滯洪區內外發展不平衡的外部性問題，必須轉變單邊責任負擔邏輯，從長遠的制度引導性和公正性考量，確立國家責任、社會責任和個人責任為一體的多元補償邏輯。

4 實現蓄滯洪補償制度構建邏輯轉變的對策建議

4.1 政策性補償轉變為立法性補償

當前蓄滯洪補償的“制度外部性”依賴于以提升適應性效率為中心的頂層設計優化，具體而言，就是應強化制度供給和制度正義。只有從國家立法的層面確立蓄滯洪補償規范體系，作出合理的條款設計和制度安排，實現蓄滯洪區“防洪保安”和“經濟社會發展”的雙重功能［37］，方能促進制度優化與效果公平兩重缺失的問題解決。建立健全蓄滯洪區管理法規體系，強化蓄滯洪區管理制度保障，是保障流域區域防洪安全和促進區內經濟社會的可持續、適度發展的必然要求［38］。建議盡早出臺相關《蓄滯洪運用補償法》，替代現行的《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》，對蓄滯洪補償作出高位的系統安排，整合水流域生態補償資金，重點解決區域間蓄滯洪橫向補償落實不到位問題。

4.2 區域性補償轉變為功能性補償

現行蓄滯洪補償對象和范圍設定都局限于國家劃定的蓄滯洪區，對實際承擔蓄滯洪功能的其他區域受損補償未曾涉及，制度設計因缺乏公平倫理價值考慮而缺失科學性和激勵性。“價值分析在系統分析和政策科學中是至關重要的”［39］，出于制度公正的考慮，建議引入公平價值判斷標準，借鑒生態環境價值理論對功能性價值實現正當性的思想，將區域性補償轉化為功能性補償，相關補償辦法由蓄滯洪區補償改為蓄滯洪補償，分設常態化補償和應急性補償兩類方式，進行動態補償管理。對《國家蓄滯洪名錄》中的98處國家級蓄滯洪區實施常態化補償，提升其生態涵育功能，而對非名錄內但因應對洪澇災害需要而實際承擔了蓄滯洪功能的受災區，則實施應急性補償，以增加政策科學性。

4.3 財政施償轉變為多元分類補償

現行生效的《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》第18條規定：“蓄滯洪區運用補償資金由中央財政和蓄滯洪區所在地的省級財政共同承擔”，在全省大面積受災的情況下，再由省級財政負擔補償資金，實際上相當于省一級既是受災者，又是施償者，將進一步加劇經濟外部性，制度合理性無從體現。同時，《防洪法》第7條和第32條中分別規定：“各級人民政府應當對蓄滯洪區予以扶持”“因蓄滯洪區而直接受益的地區和單位，應當對蓄滯洪區承擔國家規定的補償、救助義務。”根據上位法優于下位法的原則，《防洪法》確立的橫向補償規則應優先適用。考慮到橫向補償落實時所涉及的組織主體、補償標準和適用方式等目前均存在“最后一公里”現象，建議國家設立蓄滯洪補償基金，在財政資金之外廣泛吸收社會資金投入，既確保補償資金有穩定的來源，又通過穩妥的資本運作手段實現資金的保值增值［40］，把財政為主體的央地共擔性補償轉化為國家基金式分類補償。對蓄滯洪補償資金的運用按分類負擔原則，以國家蓄滯洪補償基金為負擔主體，對完全的內湖洪澇，由國家補償基金與省級共同負擔；對流域性江河洪災中因分洪而蓄滯洪的，則全部由蓄滯洪補償基金支付補償。

4.4 損害性后端補償轉變為促進性過程補償

規則自適應是在長期的時間演進中形成的，而適應性效率也是在規則長期演進的時間進程里才能逐漸顯現出來。蓄滯洪功能區內生發展能力的培育并非朝夕所致，對蓄滯洪功能補償要轉化為持久的發展力，也必須充分考慮功能設定的長期性負擔，而非功能發揮的瞬時損害。一個良好的制度結構應具有適應不確定性的能力，并因此而具有長期增長的趨勢［32］。由于蓄滯洪功能區因承擔相應功能而減損了自身發展的機會和限縮了產業發展的空間，對這種常態性的機會損失應采用常態化補償方式，對區內主導產業發展應由國家安排長期專項補貼促進其農業、水利等基礎設施改善，提升其防災應災能力，消除投資主體的顧慮，以促進其農業產業化發展和農民持續增收。同時，在蓄滯洪區承擔蓄滯洪功能的災害發生期，仍應加強蓄滯洪的災害補償，幫助災后恢復生產生活，防止出現規模性返貧。

4.5 農本位補償轉變為綜合性補償

現有政策補償標準設計的單一性決定了其存在兩個“不能適應”流弊：一是，不能適應城鄉融合發展的需要，對農村三產交融、多業態融合的生產性需求考慮不足，補償僅限農作物、農房和農機范圍界定過于狹窄；二是，不能適應“三生同步”發展的需要，對災害中的非農業生產性損失補償未作充分考量，絕大多數受災企業和產業化聯合體的資產損失因得不到補償而無法恢復再生產，不利于受災地區后續發展和災民生計著落，缺乏長遠考慮。因此，優化蓄滯洪運用補償標準設計應提高站位，適應鄉村振興戰略實施和區域協調發展戰略下城鄉產業融合發展的路徑設計，將單一性補償改為綜合性補償，把因承擔蓄滯洪功能而遭受的生產、生活損失統一計入考量，補償對象相應地要擴大到包括應承擔蓄滯洪功能而實際受損的企業、非原居民在內的整個受災群體。

5 結語

距離現有蓄滯洪補償政策出臺已有20多年，城鄉發展格局已經發生了巨變，尤其是當前正處于脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的關鍵時期，防止規模性返貧的任務依然艱巨，現行蓄滯洪區運用補償制度設計已難以適應新時代的發展需求。在精準扶貧階段，國家就曾將“生態補償脫貧一批”作為脫貧的手段之一，進入后脫貧時代，基于路徑依賴，構建具有適應性效率的新時代蓄滯洪補償制度，應該也能夠為蓄滯洪功能發揮和減貧與發展兼備謀得現實作為。應時應需改革蓄滯洪補償制度不僅要立足防返貧的當前需要，更要著眼于蓄滯洪區可持續、協調發展的長遠視角，治貧更紓困，把蓄滯洪補償制度優化納入推進國家治理現代化的頂層設計整體框架之中，使蓄滯洪補償運用在利發展、惠民生方面真正發揮正能效。