山東省再生水利用配置現狀及對策建議

宋美華，安曉潔，李妍妍

（1.山東省水利科學研究院，山東 濟南 250014；2.山東省水資源與水環境重點實驗室，山東 濟南 250014）

再生水主要是指城市污水或生活污水經處理后達到一定的水質標準，可在一定范圍內重復使用的非飲用水，是非常規水源的主要組成部分。加強再生水利用成為經濟社會發展的必然要求。目前，山東省已經把再生水利用作為貫徹落實國家節水行動實施方案以及黃河流域生態保護和高質量發展戰略的重要舉措[1-2]，并納入水資源集約節約高效利用目標考核。根據水利部下達的“十四五”用水指標，到2025 年山東省再生水利用量要達到15 億m3以上[3]。

1 再生水生產及利用配置現狀

1.1 污水處理情況

截至2021 年底，全省累計建成城市污水處理廠312 座，處理能力1 825 萬m3/d，達到一級A 處理標準，其他污水處理設施處理能力5.7 萬m3/d，年污水處理總量為440 178 萬m3[4]。312 座城市污水處理廠中有62 座達到準IV 類水質標準，處理規模376.4 萬m3/d，占總處理能力的20.6%。

1.2 再生水配置利用情況

根據《山東省水資源公報》，2017—2021 年全省污水處理回用量分別為7.74 億m3、7.89 億m3、8.09 億m3、10.09 億m3、11.20 億m3[5]，分別占全省年總供水量的3.70%、3.71%、3.59%、4.53%、5.33%。從整體情況看，近5 年山東省污水處理回用量逐年增加，占年總供水量的比例呈上升趨勢，如圖1 所示。

圖1 2017—2021 年山東省供水量與污水處理回用量對比圖

目前，山東省再生水用途主要包括工業生產、城市綠化、道路噴灑、景觀環境、濕地補水等方面，其中以景觀環境為主，而工業生產、城市雜用和農業灌溉回用量較少。

1.3 再生水利用潛力分析

從產用比例看，2021 年底，全省污水處理總量約44 億m3，按照平均產水率95%計算，年出水約41.8 億m3，而當年底全省回用量11.2 億m3，占比僅26.8%，還有很大的利用空間。

從政策導向看，山東省相關規劃、文件明確提出再生水利用的目標，約束要求較高。到2025 年，全省非常規水（含再生水）利用量要達到15 億m3以上[3]，60%的城市污水處理廠完成提標改造，城市再生水利用率達到55%[6-7]。

2 經驗做法

2.1 相關法規政策日趨完善

在法規方面，2017 年出臺《山東省水資源條例》，鼓勵再生水輸配管網建設，新建、改建、擴建污水處理廠應當采用先進的污水處理技術、工藝，提高水質標準，滿足再生水使用者的用水需求；2021 年出臺《山東省節約用水條例》，規定縣級以上人民政府應當將再生水等非常規水納入水資源統一配置，優化用水結構，提高非常規水利用率。在政策方面，2017 年省政府出臺《山東省水資源稅改革試點實施辦法》，規定取用污水處理再生水，免征水資源稅；2011 年，省發展改革委、水利廳、住房城鄉建設廳、環保廳聯合印發《山東省關于加強污水處理回用工作的意見》，要求新申請取水的火力發電項目再生水使用比例不得低于50%，一般工業冷卻循環再生水使用比例不得低于20%，城市綠化、環境衛生、景觀生態用水原則上應全部使用再生水。

2.2 部門齊抓共管合力初步形成

近年來，水利、發改、住建、生態環境等部門各負其責，協同推進再生水利用工作。2019 年12月建立省節約用水工作聯席會議制度，省水利廳、發展改革委、住房城鄉建設廳、生態環境廳等15 個部門為成員單位，協調解決包括推進再生水利用在內的節約用水重大工作問題，部門聯動推進再生水配置利用的合力初步形成。

2.3 激勵考核政策機制初步建立

2021 年以來，水利部、生態環境部等部委組織開展再生水工作試點，其中濟南市、威海市、鄒城市、日照市嵐山區納入典型地區再生水利用配置試點，煙臺、臨沂納入區域再生水循環利用試點。2021 年11 月，省水利廳、發展改革委、財政廳等6 部門聯合印發《關于印發落實和完善節水激勵政策若干措施的通知》，圍繞支持非常規水開發利用項目建設、放開再生水政府定價、鼓勵城市污水處理廠提標改造及再生水配套管網等重點工程建設方面，制定了相應的獎勵激勵政策。2022 年將非常規水利用納入各市綜合考核中的指標考核要點。

3 存在的主要問題

3.1 對再生水的認識不到位

對再生水利用的宣傳力度還不夠，企業和群眾對再生水缺乏科學認識，加之再生水水質標準不一，部分再生水在色澤、氣味等感官方面與自來水仍有較大的差別，不少用水戶對再生水回用于生產、生活存在安全性的顧慮，接受程度較低，影響了再生水利用的推廣。

3.2 再生水利用率較低

山東省再生水利用主要用于景觀環境、市政雜用和綠地澆灌等公益領域，工業生產、農業灌溉等利用較少，效益發揮不明顯，沒有充分發揮出再生水對常規水源的替換效用。

3.3 基礎設施配套不足

當前全省城市污水處理廠出水水質均達到《城鎮污水處理廠污染物排放標準》（GB18918-2002）一級A 標準，從一級A 水質提升至準Ⅳ類水質需配套深度處理設備，處理成本相應增加0.6~1.0 元/m3。同時，再生水輸配管網和工業生產布局不匹配：一方面污水處理廠的出水送不出去；另一方面有需求用水戶無法得到滿足。

3.4 價格機制有待優化

一方面，再生水因來水水質差、處理復雜等問題，處理成本較常規水源高；另一方面，為提升利用再生水的積極性，凸顯價格優勢，再生水價格應當偏低。目前，全省已經放開再生水政府定價，由政府部門指導定價，或由污水處理企業再生水廠與用水戶協商定價，但總體上污水處理和再生水行業處于保本微利甚至虧損的狀態，市場發育不充分，未能充分發揮經濟杠桿對再生水利用的促進作用。再者，再生水項目前期投資大、回收期長、收益率低，缺少充分的鼓勵性優惠扶持政策，社會資本涉足再生水市場的意愿不高。

3.5 管理體制尚未完全理順

住房城鄉建設、發展改革、工業和信息化、生態環境、水利等部門均涉及再生水利用的職責，管理職能交叉，職責不夠清晰，基層工作中互相推諉問題尤為明顯。再生水的配置利用由水利部門負責，再生水廠的規劃布局和建設由發展改革和住房城鄉建設部門負責，工業節水技改則由工業和信息化部門負責，再生水利用配套管網建設則無明確的責任主體。另外，關于再生水利用量的統計，住建、水利部門之間的統計口徑也不一致，界定標準不一，導致部門間數據對比參考性不強，無法發揮對實際工作的指導作用。

4 對策建議

4.1 健全再生水利用監管體系

從戰略和全局的高度，把再生水配置利用擺在突出位置，加強組織領導，細化厘清部門職責邊界，明確從宏觀配置到末端應用的全過程責任分工，特別是完善城鎮以外再生水利用配置管理和園區、企業等末端管網建設的牽頭部門與相關部門職責。研究制定加強非常規水利用配置工作的指導意見，明確部門職責、工作要求，從標準、規劃、配置、利用、監管等方面建立嚴格的約束體系，努力破解再生水利用配置工作中遇到的體制性、政策性等深層次問題，探索再生水利用配置工作全過程模式。

4.2 完善再生水利用基礎設施

區域再生水循環利用涉及污水處理廠、末端提標升級、再生水輸配設施等一系列基礎設施建設。結合污水處理廠提標升級和擴能改造，根據工業園區布局規劃、水資源優化配置要求和企業實際需要建設再生水生產設施，提高再生水質量，滿足企業生產工藝對水質的需求。同時，根據再生水重點配置領域，全面推進再生水輸配管網配套建設，優先供應電廠等用水大戶，沿途供應中小用戶，逐步發展再生水用戶。在城區內因地制宜建設小型中水站等污水處理回用設施，用于道路清掃、景觀綠化、河道補水等，實現就地利用。

4.3 推進再生水市場化專業化運營

再生水利用經濟效益前景廣闊，具備市場化建設、專業化運營的條件，在政策配套到位的基礎上形成再生水產業，發展新動能。探索建立多元化的投融資模式，鼓勵引導社會資本、金融資本參與再生水利用設施建設和運營，引導工業企業自產再生水外供，鼓勵用水戶與污水處理企業合作建設運營再生水項目，實現利益共享、風險均擔。從政策、資金、人才等方面，支持再生水企業提高規范化和專業化水平，培育壯大產業集團。

4.4 激發再生水供需雙向積極性

提高工業水價尤其是高耗水行業水價，形成再生水與自來水、自備水的合理比價關系。鼓勵再生水生產企業和用水戶自主協商定價，以補償成本、合理收益、優質優價為原則合理確定價格，可探索采取區間價格內企業自主定價、反階梯式計量水價等措施，調動再生水企業和用戶的積極性。

4.5 完善扶持激勵政策

將再生水工程設施建設納入財政補助范疇，對再生水管網建設實施“以獎代補”，制定鼓勵單體再生水項目投資的優惠政策，對自籌資金建設再生水工程給予資金補助，逐步形成財政補助同再生水用量及利用率掛鉤的長效激勵機制。發揮稅費調節作用，對再生水企業采用減免增值稅、企業所得稅等優惠。支持開展典型地區再生水利用配置試點和區域再生水循環利用試點，鼓勵試點城市探索再生水利用配置的新技術、新范式，健全管理措施和激勵政策，提高再生水利用率。

4.6 提高社會對再生水利用認可度

充分利用電視、報紙、廣播、網站等多種媒介，宣傳再生水利用法規政策和常識，使公眾意識到污水再生利用的必要性、可行性和可靠性。鼓勵建立再生水利用推廣教育基地，向公眾展示污水處理回用的技術和設備，提升公眾對再生水處理和利用的認知程度。通過微信、微博、網站等，定期通報再生水水質、水量監測情況和使用情況，利用實際數據消除公眾對再生水利用的疑慮，吸引更多用水戶選擇利用再生水。