我國企業創新政策體系：演進歷程、成效問題和對策建議

朱承亮，袁夢迪

（1．中國社會科學院數量經濟與技術經濟研究所，北京 100732；2．中國經濟社會發展與智能治理實驗室，北京 100732；3．中國社會科學院項目評估與戰略規劃研究咨詢中心，北京 100732；4．中國社會科學院大學商學院，北京 102488）

習近平總書記強調“創新是企業經營最重要的品質”①。企業是創新的主體，是推動創新創造的生力軍，也是創新成果的使用者和受益者。企業創新是一項系統工程，不僅需要掌握核心技術、提升管理質量，更需要健全完善的政策體系保駕護航。改革開放以來，我國出臺了一系列旨在提高企業創新能力的政策法規，企業創新政策歷經了從無到有、由淺入深、從單一到多類型的演變過程，涵蓋了法律、金融、財稅等多個維度。尤其是黨的十八大以來，習近平總書記關于科技創新的系列論述以及國家出臺的相關政策文件，對企業技術創新能力建設提出了明確要求，為企業技術創新能力建設指明了重點和方向。為適應新發展階段企業技術創新能力建設的新形勢新要求，梳理我國企業創新政策體系的演進歷程，評估企業創新政策體系取得的成效和存在的問題，進而提出完善企業創新政策體系的針對性對策建議，對促進企業高質量創新發展具有重要意義。

一、文獻綜述

企業創新是指企業對產品、生產技術或管理方法的變革[1]。根據內生增長理論，企業創新成果具有“公共物品”的屬性，會造成市場失靈，降低企業創新的積極性，此時就需要政府干預來彌補市場失靈帶來的缺陷[2]。制定政策是政府干預市場失靈的主要手段之一。為提高企業技術創新能力，使企業真正成為創新主體，我國出臺了系列企業創新政策文件。

通過文獻梳理發現，學界對我國企業創新政策體系的評估研究主要聚焦在兩個方面。

一是對政策本身的數量、關鍵詞、主題、發文機構等進行統計分析，采用政策文本計量等方法分析政策體系的內容特征、演變歷程、交互關系等。有學者采用政策文本計量的方法歸納總結企業創新政策階段性的特征和內容[3-4]。章文光和閆蓉（2017）從政策數量、發文部門府際關系、主題變遷三個維度統計發現我國企業創新政策在各時期的數量、合作網絡、政策主題分布上呈現不同的時代特征[5]。也有學者構建政策效力、政策目標、政策措施等維度的測量框架評價企業創新政策的演變特征和政策協同關系，對政策體系進行評估[6-7]。李志軍（2016）從年度政策數量和政策力度的角度測量發現，在我國國家戰略的重大調整年份，企業技術創新政策的數量會出現極大值，而且政策出臺的等級會更高[6]。還有部分文獻通過總結歐美、日韓等發達國家企業創新政策經驗[8-9]，分析我國企業創新政策體系特征[10-12]，將中外企業創新政策體系和發展成效進行對比分析[13-14]，提出完善我國企業創新政策體系的對策建議。

二是聚焦某一個政策工具的評估分析或者兩類具體政策工具的比較分析。大多數研究認為財稅補貼、高新區建設、金融政策、區域產業政策等會通過不同的傳導機制促進企業創新活動的發生。補貼可以增加企業用于創新投入的資源[15]，同時獲得補貼的企業會傳遞出積極的信號[16]，吸引資金和技術、拓寬業務范圍；稅收減免政策可以減輕企業負擔，提高預期收益，降低創新成本[17]和投資風險[18]。設立高新區的優惠措施有較強的正外部性，聚集創新資源，從資金、技術、服務等方面提高企業創新活動的穩定性；另外高新區的選址多為貿易發達的城市，規模經濟效應顯著，這會增加企業利潤，激勵創新活動[19]。面向企業的普惠金融政策使中小企業獲得信貸支持更加高效便捷，顯著促進中小企業創新[20-21]。區域產業政策可以在優化人才培養方案、提升政務服務等方面為企業創新營造良好的市場環境[22]，還可以通過政府干預提升資源配置效率，引導企業進行有效競爭，降低資源錯配程度[23]。

在認識到企業創新政策能有效激發企業創新活力的同時，不少研究也發現企業創新政策的紅利未能全面覆蓋，存在政策盲區，未達到預期效果[24-25]。深入剖析政策的傳導機制可以發現，企業的尋租行為、投機行為等是造成創新政策效果偏差的主要原因。劉斐然和胡立君（2020）基于競爭視角認為企業間的尋租競爭是一種“囚徒困境”式的惡性循環，特別是同一地區的企業尋租競爭通過搶占政府資源、加重稅費負擔等來降低企業創新水平[26]。黨力等（2015）發現尋求政治關聯和提高創新能力是企業發展的兩個互為替代的手段[27]。應千偉和何思怡（2022）發現企業會消耗精力在政治尋租中，并且會傾向于選擇“重數量、輕質量”的創新策略，來達到驗收要求或者獲得政府更好的評價，這些均抑制了企業創新質量的提升。此外，政策的變化和組合也會抑制企業創新活動[28]。企業技術創新政策的組合實施有政策效應的抵消現象，降低企業創新能力[29]。李鳳羽和楊墨竹（2015）發現經濟政策不確定性的上升對企業投資產生抑制作用，提出政府要關注經濟政策頻繁變動引發的政策不確定性對企業投資產生的負面影響[30]。

當前學界關于企業創新政策效果的討論取得了豐碩成果，不僅有豐富的學理基礎，也具有普遍的實踐意義。當前，企業創新地位的提升對創新政策體系提出了新的更高要求，新一輪科技革命和產業變革為企業創新提供了新機遇和新挑戰。因此，有必要系統地回顧改革開放以來我國企業創新政策體系的演進歷程，分類梳理企業創新政策體系框架，總結企業創新政策體系實施成效，剖析企業創新政策體系存在的問題，針對性地提出完善企業創新政策體系的對策建議。

二、我國企業創新政策體系的演進歷程

隨著我國市場經濟的不斷發展與完善，科技創新對經濟發展的支撐引領作用不斷增強，企業市場主體地位的不斷深化，強化企業創新能力成為實現我國科技自立自強目標的重要抓手。為激勵企業開展創新活動，我國出臺了大量政策文件。本文將改革開放以來我國企業創新政策體系的演進歷程劃分為自然起步、探索發展、全面推進、深化發展四個階段。

（一）自然起步階段：改革開放初至1992年

1978 年，黨的十一屆三中全會提出要實行改革開放，經濟建設成為黨和國家的工作重心，客觀上為企業創新發展提供了機遇。受制于理論認識模糊、規劃不清晰等因素，該時期僅從國家戰略層面上認識到了科學技術的重要性，在思想上和實踐中企業并沒有成為技術創新的直接或主要對象，直到1992 年我國都未明確出臺有關企業創新的政策。但該階段出臺的以提高或扶持特定產業技術改造和升級為目的的創新政策讓大批企業從中受益，一定程度上激勵了企業開展科技創新活動。1980 年出臺的《關于加強現有工業和交通企業挖掘、革新、改造工作的暫行辦法》、1982年出臺的《關于對現有企業有重點、有步驟地進行技術改造的決定》都從資金、物資、審批等方面支持企業實施技術改造工作。1986 年提出的促進農村經濟發展的“星火計劃”、1988年提出的促進研究成果商品化和產業化發展的“火炬計劃”，均提倡要依靠科技進步提高經濟效益和勞動生產率，促進了一大批鄉鎮企業發展創新技術，我國企業創新活動逐漸起步。

（二）探索發展階段：1992年至2006年

1992 年，黨的十四大確立了社會主義市場經濟體制改革的目標，明確提出企業是市場經濟主體。此時企業創新受到重視，企業開始成為技術創新的主角，而不是配角，以企業創新為客體的直接政策數量逐漸增加、種類逐漸豐富[6]。黨的十五大指出“非公有制經濟是我國社會主義市場經濟的重要組成部分”，再次強調了企業的市場主體地位和作用。1992 年出臺的《國家中長期科學技術發展綱領》提出“要逐步使行業和企業成為技術開發的主體”。1999年中共中央、國務院出臺的《關于加強技術創新，發展高科技、實現產業化的決定》提出，促進企業成為技術創新的主體，全面提高企業技術創新能力。大力促進科技型企業的發展。此階段我國開始關注企業創新中介服務內容，針對企業創新的財政、金融、投融資政策文件陸續出臺，旨在為企業創新發展構建良好的服務平臺。1996 年國務院頒布的《“九五”期間深化科技體制改革的決定》強調，“形成科研、開發、生產、市場緊密結合的機制，建立以企業為主體、產學研相結合的技術開發體系和以科研機構、高等學校為主的科學研究體系以及社會化的科技服務體系”。1999 年中國科技型中小企業技術創新基金設立，分別以貸款貼息、無償資助、資本金投入等支持中小企業技術創新，從財政資金角度為中小企業創新發展提供支持。1999年原國家經貿委出臺《關于建立中小企業信用擔保體系試點的指導意見》，進一步拓寬了中小企業融資渠道。2004 年，科技部火炬中心等單位啟動了“科技型中小企業成長路線圖計劃”，為科技型中小企業不同發展階段資金需求提供了解決方案。

（三）全面推進階段：2006年至2012年

2006 年，中共中央、國務院出臺的《關于實施科技規劃綱要，增強自主創新能力的決定》提出要增強自主創新能力，努力建設創新型國家。同年出臺的《國家“十一五”科學技術發展規劃》強調，“以構建企業為主體、市場為導向、產學研相結合的技術創新體系為突破口，深化科技體制改革，加大政策實施力度，全面推進國家創新體系建設”。之后出臺的《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020 年）》等文件圍繞增強自主創新能力、建設創新型國家戰略目標，指導布局企業科技創新活動。該階段企業創新政策涉獵了幾乎所有的政策工具，政策涉及的部門數量增多，聯合發文現象非常頻繁，并在合作發文中逐漸形成相對固定的部門合作關系[5]。2006 年，財政部、國家稅務總局出臺《關于企業技術創新有關企業所得稅優惠政策的通知》指出，“國家高新技術產業開發區內新創辦的高新技術企業，自獲利年度起兩年內免征企業所得稅，免稅期滿后減按15%的稅率征收企業所得稅。”2007年，國家發改委聯合科技部等部門聯合制定的《關于支持中小企業技術創新的若干政策》，從激勵企業自主創新、加強投融資對技術創新的支持、建立技術創新服務體系等三個方面提出了24 項政策舉措，這是開展提升中小企業自主創新能力工作的綱領性文件。2010 年，相關金融機構出臺的《關于進一步做好中小企業金融服務工作的若干意見》旨在為企業創新拓寬融資渠道，緩解資金壓力。

（四）深化發展階段：2012年至今

2012 年黨的十八大召開，我國進入全面深化改革時期。十八大報告指出科技創新是提高社會生產力和綜合國力的戰略支撐，必須擺在國家發展全局的核心位置，要實施創新驅動發展戰略，深化科技體制改革，建設國家創新體系。為深入推進黨的十八大對創新驅動發展作出的戰略部署，這一時期的企業創新政策主要涵蓋管理、金融、財稅、人才等多個方面，一部分是對原有政策的再深化，另一部分則是全新政策。2012 年出臺的《關于深化科技體制改革加快國家創新體系建設的意見》提出要建立企業主導產業技術研發創新的體制機制。2013 年，國務院辦公廳出臺的《關于強化企業技術創新主體地位全面提升企業創新能力的意見》提出推進企業重大科技成果產業化，支持中小企業技術創新和改造升級。2015年，國務院印發《關于大力推進大眾創業萬眾創新若干政策措施的意見》從創新體制機制等9大領域、30 個方面明確了96 條政策措施推動“大眾創新，萬眾創業”。2016年出臺的《“十三五”國家科技創新規劃》指出要深入實施國家技術創新工程，加快建設以企業為主體的技術創新體系，強化企業創新主體地位和主導作用。

2017 年黨的十九大報告指出“深化科技體制改革，建立以企業為主體、市場為導向、產學研深度融合的技術創新體系，加強對中小企業創新的支持，促進科技成果轉化。”同年國家稅務總局下發的《關于研發費用稅前加計扣除歸集范圍有關問題的公告》，聚焦研發費用歸集范圍，完善和明確了部分研發費用掌握口徑。針對2018 年以來因國內外市場環境變化引起的企業生產成本上升、融資難融資貴、創新發展能力不足等問題，國務院辦公廳出臺的《關于聚焦企業關切進一步推動優化營商環境政策落實的通知》在融資、貿易、知識產權、監管等方面進行了部署。2019年3月，證監會和上海證券交易所設立科創板，旨在提升公司上市的包容度，幫助擁有核心技術、發展前景良好的初創企業解決融資難融資貴難題，讓企業可以投入更多資金、精力用于技術研發和產品開發。2019年4月，中辦、國辦印發了《關于促進中小企業健康發展的指導意見》，提出了五個方面20條政策措施。

“十四五”規劃綱要強調，要強化企業創新主體地位，促進各類創新要素向企業集聚，形成以企業為主體、市場為導向、產學研用深度融合的技術創新體系。2021年3月，財政部和國家知識產權局印發的《關于實施專利轉化專項計劃助力中小企業創新發展的通知》提出要實施專利轉化專項計劃，助力中小企業創新發展。2021年6月，工信部等六部門聯合印發了《關于加快培育發展制造業優質企業的指導意見》，指出制造業優質企業在制造強國建設中發揮領頭雁和排頭兵作用，要提高優質企業自主創新能力，打造大中小企業融通發展生態，促進提升產業鏈供應鏈現代化水平。2021 年9 月15 日北京證券交易所正式開市，旨在服務中小企業創新發展，“打造服務創新型中小企業主陣地”，提高中小型創新企業的直接融資效率。2021 年11 月，國務院促進中小企業發展工作領導小組辦公室印發的《提升中小企業競爭力若干措施》強調，要通過發揮創新平臺支撐作用、推動大中小企業協同創新、加強優質企業梯度培育等措施，不斷加強中小企業創新創業支持。2021 年修訂的《科學技術進步法》專門有一章強調企業科技創新。

三、我國企業創新政策體系框架分析

我國高度重視企業創新能力建設，為激勵企業開展創新活動，出臺了一系列促進企業創新活動的法律法規、指導意見和政策文件，形成了以法律法規、財稅政策、金融政策、產業政策和創新政策為主體的中國特色企業創新政策體系。

（一）法律法規

系統完善的法律法規體系是企業開展創新活動的制度保障。我國政府重視制定企業創新的法律文件，能夠在具體的法律實踐中發現改進提升的空間，并根據新的需求及時對相關法律法規進行適度的修訂補充。當前，我國促進企業創新的法律法規主要有《中華人民共和國企業所得稅法》《中華人民共和國科學技術進步法》《中華人民共和國中小企業促進法》《中華人民共和國公司法》等，主要涉及稅收、數據安全、成果轉化、專利保護等方面，是企業進行科技創新活動的基礎，為推進企業創新發展保駕護航。新修訂的《中華人民共和國科學技術進步法》從法律角度明確了企業在科技創新中的主體地位，有助于企業在創新實踐中準確把握企業的發展定位，規范使用國家有關科技投入、稅收、金融等方面的政策工具開展科技創新活動。新中國第一部以法典命名的法律——《中華人民共和國民法典》規定了懲罰性賠償制度，形成強大的威懾力，為知識產權“嚴保護”的實現提供有力保障，大大降低了企業創新的顧慮，有利于保留企業的創新“火種”，促使企業集中精力進行科技創新；鼓勵創新、寬容失敗，為企業創造良好的市場環境。

（二）財稅政策

財稅政策是政府宏觀調控經濟的一種手段，對于企業創新有很強的激勵、引導作用。我國綜合考慮市場大環境，從企業創新全周期的實際出發，制定了一系列涉及擔保、采購、折舊、所得稅、增值稅等促進企業創新的財稅政策，從不同角度降低企業創新的成本和風險，引導企業開展創新活動，提高企業創新能力。尤其是2020 年新冠疫情暴發以來，針對特殊時期企業創新活動遇到的新問題，我國出臺了《關于進一步加大對中小企業紓困幫扶力度的通知》《關于印發扎實穩住經濟一攬子政策措施的通知》等文件，從多個維度提出企業資金紓困的實招和硬招，解企業“燃眉之急”，幫助企業“回血”“自愈”。

總體來講，我國現行針對企業創新的財稅政策大致主要分為財政補助、政府采購、稅收優惠三大類。財政補助是一種政府轉移性支出政策，作為激勵企業創新最主要的財稅手段之一，被廣泛運用于引導和扶持企業技術創新。我國企業創新財政補助有計劃類創新補助、認定類創新補助和專項創新補助等類型，不同計劃項目、認定辦法、基金項目下都有針對符合條件的企業及其科技研發項目的規定數額的補助[31]。政府采購通過為企業提供龐大且相對穩定的訂單來支持其開展技術創新活動，一般有“首購訂購”、優先采購、預留采購份額、制定采購要求標準、審查優惠、優先采購、鼓勵分包等方式。由于中小企業是我國技術創新的主體，在一定程度上，可以說政府采購政策支持中小企業發展就是在支持技術創新[32]。稅收優惠是一種最常見的促進企業創新的工具，經過2016年的“減稅降費”，2019年的“結構性減稅”等多輪調整，現有的稅收優惠政策主要包括投入前端和產出后端兩類，其中投入前端優惠主要包括稅前抵扣、加速折舊、稅收抵免、科研準備金等政策，產出后端優惠主要包括增值稅、營業所得稅、出口關稅等政策。

（三）金融政策

金融政策主要是為緩解企業的融資困難而制定的一系列有關融資擔保、融資租賃、應收賬款融資、創業風險投資等方面的政策以及鼓勵金融創新政策，可以有效解決部分創新型企業的資金問題，讓企業加入創新鏈轉型發展，發揮“固鏈補鏈”的作用。相關的政策文件主要有《關于進一步強化中小微企業金融服務的指導意見》《關于開展“攜手行動”促進大中小企業融通創新（2022—2025）的通知》等。現有的金融政策注重發揮直接融資和間接融資的投貸聯動功能，發揮金融機構和股權激勵、多層次資本市場的貸款融資，構建完善金融市場的中介服務機構，為企業創新保駕護航[33]。

受國際國內經濟形勢和影響，科技型中小企業普遍面臨融資成本高、融資可得性低等問題，我國政府陸續出臺“科技金融專項貼息貼保資金”“科技中小企業小額保證保險貸款（科保貸）”“科技創新券”“研發費用減免”等優惠措施，幫助科技型中小企業降低融資成本，提高融資可得性。2022年5月，工信部等十一部委聯合發布的《關于開展“攜手行動”促進大中小企業融通創新（2022—2025）的通知》提出要推動直接融資全鏈條支持，引導各類產業投資基金加大對產業鏈供應鏈上下游企業的組合式聯動投資，強化對產業鏈整體的融資支持力度，并發揮資源集聚優勢，為中小企業提供各類增值服務，助力緩解中小企業融資難融資貴問題。

（四）產業政策

企業作為技術創新的主體，必然是產業政策扶持的重點。我國產業政策主要通過對企業融資行為、企業投資行為、企業創新行為等產生影響，多以高技術及其服務平臺等為渠道，對特定領域進行扶持。我國先后頒布了《高新技術企業認定管理辦法》《科技企業孵化器管理辦法》《首臺（套）重大技術裝備推廣應用指導目錄（2019年版）》等促進企業創新的產業政策文件，對高新技術企業的認定、科技型企業的孵化培育、關鍵性技術進行指導，助力企業科技創新活動。《高新技術企業認定管理辦法》中明確說明了企業研發活動的概念標準和科技成果轉化能力、創新能力等的衡量指標，現有的認定辦法可以準確地識別出科技型企業，從而進行相應的政策資助。“首臺套”政策體系的細化落地，不但解決了科技型企業新孵化產品的推廣難題，而且能促進科技型企業搶抓重大機遇、推動制造業高質量發展。這些具體的產業政策無疑為企業創新指明了方向，提升了企業科技實力，推動了產業高質量發展。

（五）創新政策

創新政策貫穿于企業從基礎研究到新產品產出的整個創新鏈中，該類政策的實施調動了企業更新改造和創新的積極性。我國關于企業的創新政策聚焦于研發費用加計扣除、研發設備加速折舊、知識產權保護等方面，主要政策文件有《關于完善研究開發費用稅前加計扣除政策的通知》《關于擴大固定資產加速折舊優惠政策適用范圍的公告》《關于強化知識產權保護的意見》等。研發費用加計扣除政策旨在鼓勵企業進行自主研發，目前我國的研發費用加計扣除政策已實現了提高比例與擴展享受范圍的雙重優惠，為制造業企業的科技創新活動增添了新動能。研發設備加速折舊政策于2014 年率先在生物藥品制造業等6 個行業實施，直到2019 年才擴大到全部制造業領域，該政策以提升研發投入強度，增加專利產出量為宗旨，對創新驅動發展、加快傳統產業升級換代起到積極促進作用。保護知識產權就是保護創新，加強知識產權保護是我國企業更上一層樓的必由之路。我國通過加強知識產權保護工作頂層設計，在做好傳統領域知識產權保護工作的同時，不斷加強大數據、人工智能、數字經濟、平臺經濟等新業態新領域的知識產權保護工作，從知識產權創造、運用、保護、管理和服務等方面打通企業知識產權全鏈條，增強系統保護能力，激發企業創新活力。

四、我國企業創新政策體系取得的成效與存在的問題

（一）企業創新政策體系取得的成效

近年來，隨著我國企業創新政策體系的不斷完善，企業創新政策體系建設取得了重大成效，企業創新政策不僅為企業創新發展提供了必要資金支持，更重要的是激發了企業創新創造活力，為企業創新發展奠定了良好政策保障。

1.現有政策體系為企業創新發展奠定了良好政策保障。現有政策體系為企業創新保駕護航，為企業創新發展奠定了良好政策保障。一方面現有政策體系涵蓋了公司從創立、經營到破產的全過程，引導監督企業內部經營管理的規范性、合法性。創新型企業在創業初期就樹立好了知識產權保護意識、定時納稅意識、社會責任意識等；在成熟期進行成果商業化的過程中涉及的法律細節、法律服務等事項，在《中華人民共和國企業所得稅法》《中華人民共和國公司法》等法律文件都有提供具體的參考。另一方面現有政策體系為企業發展創造了良好的創新環境和營商環境。在市場準入、生產要素獲取、招標投標和政府采購環節中讓企業獲得了平等待遇，維護了自主經營權、財產權、知識產權等合法權益，確保了企業在市場上受到公平對待。

2.財稅金融政策為企業創新發展提供了必要資金支持。財稅和金融政策通過多種方式和政策工具，直接或者間接為企業創新發展提供了必要資金支持。一是直接對企業創新研發活動進行財政補貼，激發科研人員和企業創新創造活力。2021年，中央財政安排獎補資金35 億元，重點支持兩批共1379 家重點“小巨人”企業高質量發展②。2018—2022 年，中央財政安排約90 億元獎補資金助力企業創新升級③。二是減稅降費政策降低企業創新成本，提振發展信心。2021 年，企業新增減稅降費約1.1 萬億元③，2016—2021 年我國累計新增減稅降費超過8.6萬億元。特別地，2021年我國企業提前享受研發費用加計扣除政策減免稅額3333億元④。三是放寬擔保貸款條件和降低擔保利率，緩解企業融資難融資貴問題。2021 年中央財政全年為市場融資主體減輕擔保費用超100 億元，撥付創業擔保貸款貼息和獎補資金63.36億元，同比增長65.9%③。四是專利商標質押融資規模不斷擴大，普惠性不斷凸顯。2021 年，全國專利商標質押融資金額達到了3098億元，融資項目達1.7萬項，惠及企業1.5萬家，其中1000萬元以下的普惠性貸款惠及企業1.1 萬家，占惠企總數的71.8%⑤。五是鼓勵政府采購企業產品，增加企業產品銷售利潤從而增加研發經費金額。2020 年全國政府采購授予中小微企業合同金額為27918億元，占全國政府采購規模的75.5%⑥。

3.產業創新政策為企業創新發展激發了創新創造活力。產業和創新政策為企業開展創新活動提供了良好的創新氛圍，激發了企業創新創造活力。一是高新技術企業數量明顯增加。黨的十八大以來，高新技術企業數量從4.9萬家增加到了33萬家，其研發投入占全國企業研發投入的70%，上交稅額從0.8 萬億元增加到了2.3 萬億元。高新技術企業在上交所科創板和北交所上市的企業中占比超過90%⑦。二是企業研發投入不斷加大。企業研發費用加計扣除比例不斷提高，從2012 年的50%提高到了2018 年的75%，提升到目前科技型中小企業和制造業企業的100%。2021 年，企業研發投入占全社會研發投入比例達到76%以上，683 家企業進入2021 年全球企業研發投入2500 強。三是科技企業孵化器為新創辦的科技型中小企業提供一系列服務支持，促進科技成果轉化，提升創新效果。截至2020 年底，全國共有科技企業孵化器5843 家,在孵企業233351 家，畢業企業188707 家，較2019 年分別增長12.2%、7.6%和17.3%⑧。四是在首臺套政策的扶持下，“復興號”動車組、ARJ21 支線飛機等大型技術設備的研發成功彌補了我國在部分領域內技術落后的情況，特別是對國有企業、大型企業開展創新活動提供了有力的支撐。五是企業知識產權保護工作扎實推進，為企業創新活動營造了良好環境。截至2021 年底，全國累計建設知識產權保護中心57家，知識產權快速維權中心30 家，國內擁有有效發明專利的企業達到29.8 萬家，市場主體創新創造能力不斷增強⑤。

（二）企業創新政策體系存在的問題

雖然現有企業創新政策體系比較完善，也取得了重大成效，但實踐中企業創新能力普遍低下的問題依然沒有得到根本解決，與政策目標還有相當差距[6]。造成政策失靈的原因是多方面的，主要表現為政策體系系統性不足，結構有待優化；政策落地執行力不夠，企業獲得感有待加強，政策連續性不強，穩定性有待提高等。

1.政策體系系統性不足，結構有待優化。總體上來看，我國關于企業創新的政策文件在數量上非常龐大、政策工具種類豐富，但整個政策體系的系統性和結構性問題仍然存在。系統性不足是由于部分政策“因事定法”導致政策體系內容分散或有政策表述沖突，各個政策之間未能緊密銜接。如創新人才引進政策，只對如何引進做出了指導，并沒有后續的配套服務政策做支撐。實際上，一個能夠刺激和提高企業創新能力、調動企業創新積極性的政策體系，應該是相輔相成、互相聯系的。

企業創新政策的結構性問題有：一是現有企業創新政策偏向于某個特定領域和目標，未能覆蓋企業創新全周期。如企業的稅收優惠政策會向成熟期的創新型企業傾斜，少部分政策指向初創期企業。但根據企業生命周期的普遍規律，種子期的企業營業收入較少，甚至出現虧損，無法享受現有稅收優惠政策的紅利，政策預期較低。二是政策工具搭配不合理，降低了政策效果。當前我國財稅政策中“免征”這種直接優惠方式是運用最多的，占比高達37.21%，而間接優惠方式占比較少[34]。實際上，作為一種事前調整政策，以加計扣除為代表的間接稅收優惠方式具有超出預期的調節作用，更有助于激勵企業采用先進技術和加強科技開發[35]。

2.政策落地執行力不夠，企業獲得感有待加強。企業創新政策實施中的“最后一公里”尚未完全打通，企業獲得感有待加強。一是各政府部門間協調難度大，難以形成政策合力。多部門聯合發文的政策并未劃分部門的權責范圍，往往在具體操作過程中存在執行不到位、企業需求未得到有效滿足等問題[36]。如“推動企業加強基礎研究”的政策涉及科技部、財政部、工信部等，但政策文件中并沒有明確各部門職責。二是缺少具體的政策措施和實施細則，政策效果難以保障。中央文件側重于宏觀層面的指導，政策文本表述寬泛，加之地方政府部門未能根據中央指導意見，結合自身實際出臺具體實施細則，這導致少數企業會觀望甚至會放棄享受創新政策優惠的機會，而一些企業可能為迎合文件要求，進行低質量的創新活動，誘發“重數量輕質量”的策略性創新，而不是實質性創新[37]。三是政策門檻高，只有少數企業可以享受政策紅利。部分政策申報審批條件較高、周期長、程序復雜，大多數企業都沒有精力應對，僅有少數有實力的企業才能享受政策紅利。

3.政策的連續性不強，穩定性有待提高。企業創新政策的滯后性、不穩定性、不可持續性等問題也阻礙著我國企業的創新發展，亟待解決。一是政策前瞻性不夠，具體政策頒布存在滯后性。隨著經濟大環境的變化和科學技術的發展，企業創新的影響因素也會發生變化，會有新要素產生，舊要素也會發生變化，經濟環境的快速變化會導致企業創新政策的滯后性問題越來越突出。二是政策受國家戰略調整的影響，連續性不強。每一次企業創新政策頒布的高潮都是國家戰略調整的結果，政府對企業創新規律認識不足，對政策的效力缺乏科學把握，政策的連貫性和可持續性有待提高[6]。三是部分政策的時效性低，穩定性差。面對突發事件，企業創新政策僅能起到緩解暫時危機的作用，不能保證所有企業創新活動恢復，這樣的政策往往只在短期內有效，對創新活動這樣的長期項目的作用有限。疫情期間小微企業金融支持政策只是基本實現了“兜底性支持”政策意圖，旨在幫助企業度過當下的發展難關[38]，對企業創新活動的影響較弱且有限。

五、完善我國企業創新政策體系的對策建議

企業創新活動是一項復雜龐大的系統工程，企業創新政策體系建設也是一個不斷完善的過程。針對當前我國企業創新政策體系存在的問題，需要在政策體系構建、政策效果提升、政策制定手段等方面繼續發力，從而更好地激勵企業創新發展。

（一）科學構建企業創新政策體系，補齊政策短板

科學的企業創新政策體系，要有長遠的綜合考量，針對整個創新價值鏈，利用好各種政策工具，出臺一系列創新政策的“組合拳”。一是政策的制定要全盤考慮，不僅要著眼于短期內的政策需求和效果，還要評估遠期影響，規劃好后續對政策進行再深化、再完善的窗口期。二是政策要根據創新活動全周期內的現實需要進行制定，科學引導企業創新活動。如種子期的企業可以建立培育機制，調動企業的創新熱情，保護好科創成果；快速成長的企業，適當引入中介機構對企業進行指導，加快科技成果實現產業化，提高資金周轉速度，合理進行規模擴張；發展成熟的企業，要規范經營方式，推動企業借助資本市場融資解決資金問題。三是要利用好各類政策工具的優點，結合實踐需要，搭配出最佳的政策工具組合模式。如利用直接和間接相結合的稅收政策激勵企業創新活動。

（二）不斷提升政策實施效果，增加企業獲得感

為打通政策實施“最后一公里”，保障政策實施效果，需要中央與地方、部門與部門的協調配合，不斷優化具體創新政策執行辦法。一是明確劃分各部門的權責界線，將條款與責任單位一一對應起來，由領頭部門組織進行溝通交流，通過提高政策制定主體的協同度來保證政策實施的效果。二是及時給出政策配套的具體實施細則，避免出現部分條款含混不清的情況，讓符合條件的企業享受到政策的優惠。中央部委的文件通知可以附錄實施細則，同時地方政府也可以根據中央文件，考慮屬地現狀，咨詢地方科研院所的專家，制定出本地的政策實施章程。三是降低政策享受門檻，簡化政策申報流程。政府要充分了解企業情況，可以對不同類型的企業采用不同的申報流程，擴大政策紅利。同時政府要出面協調各部門工作流程，做到簡單化，為企業創新服務。

（三）強化政策模擬評估機制，提高政策前瞻性穩定性

提高企業創新政策的前瞻性和穩定性，需要強化政策模擬評估機制，借助大數據等現代化信息技術手段，提高政策制定智能化水平。關注政策的前瞻性研究，建立模擬政策庫，根據現實經濟環境數據，提前預判企業面臨的經濟環境變化，早做準備提早預判政策實施的窗口期，改善政策存在的滯后效應，提升政策實施效果，保障企業創新活動的連續性。對于國家戰略調整導致的企業創新政策大規模調整問題，可以通過政策的大數據模擬評估，將因政策方向調整帶來的波動減為最小，建立適當的政策過渡期，做好不同發展階段的銜接工作。面對像新冠疫情一樣的突發性事件，可以通過提前構建政策模擬的全過程，提前推演政策實施過程中出現的問題，進而進行必要的調整，保證政策的精準度、可信度，提高政策韌性。另外，政策的模擬評估也可以對政策產生的影響大小進行評估，避免因干預過度或干預不足而影響政策的穩定性問題。

注釋

①2020 年9 月17 日下午，習近平總書記在湖南長沙考察調研山河智能裝備股份有限公司時的講話．https://m．gmw．cn/baijia/2020-09/18/34199060．html。

②參見《2021年中國財政政策執行情況報告》，網址：．http://www．gov．cn/xinwen/2022-02/27/content_5675913．htm。

③國新辦舉行財政改革與發展工作新聞發布會圖文實錄．http://www．scio．gov．cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/47673/47893/wz47895/Document/1720548/1720548．htm。

④參見國家稅務總局，網址：http://www．chinatax．gov．cn/chinatax/n810219/n810780/c5173420/content．html。

⑤可參見國新辦具體內容，網址：http://www．scio．gov．cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/47673/47698/wz47700/Document/1718783/1718783．htm。

⑥2020年中國政府采購規模36970．6億元，具體內容可參見網站：https://m．gmw．cn/baijia/2021-09/04/1302550864．html。

⑦2021年全國高新技術企業數量已達33萬家，具體內容可參見網站：．https://www．sohu．com/a/554687545_626579。

⑧參見由科技總火炬高技術產業開發中心編撰的《中國火炬統計年鑒2021》。