老嵐水庫征地補償和移民安置實踐與思考

孫 奎，劉卓穎

(江河水利水電咨詢中心有限公司，北京 100120)

1 概況

老嵐水庫位于煙臺市福山區回里鎮老嵐村南1.2km處，水庫正常蓄水位44.80m，總庫容15792萬m3，是為煙臺市城市供水、防洪，兼顧農業灌溉和生態環境用水的大(2)型工程。初步設計批復的工程建設總投資83.2億元，其中征地移民投資77.2億元，占總投資的93%，是當前移民投資占整個工程投資比例較大的工程之一。老嵐水庫工程建設征地范圍涉及煙臺市福山區回里鎮、牟平區觀水鎮和棲霞市桃村鎮，共3個區(市)、3個鎮、28個行政村。工程涉及永久征收土地面積為25993.1畝，其中水庫淹沒影響區25430.8畝，樞紐工程建設區永久征地562.3畝。老嵐水庫工程建設涉及臨時用地1984.73畝，其中樞紐工程建設區臨時用地18畝，防護工程臨時用地1966.73畝。移民搬遷總人口3539戶9727人，生產安置人口為8403人，淹沒影響各類房屋面積54.64萬m2。此外，還影響了部分企事業單位，以及輸變電設施、通信線路、鐵路、文物古跡等專項設施。

2 移民安置規劃的主要內容

2.1 農村移民安置

本工程移民安置規劃設計基準年為2019年，樞紐工程建設區規劃設計水平年為2020年，水庫庫區規劃設計水平年為2024年。

2.1.1搬遷安置

規劃設計基準年涉及農村移民搬遷安置人口為3539戶9727人，按3‰的人口年自然增長率推算至規劃水平年，需搬遷安置的人口為3593戶9882人。規劃采取集中安置的人口為3374戶9237人、分散后靠安置的人口為219戶645人。

2.1.2生產安置

規劃設計基準年生產安置人口為8403人，其中：水庫淹沒影響區8234人，樞紐工程建設區169人，至規劃水平年，需進行生產安置的人口共為8570人。調劑耕地安置2508人，二三產業安置1669人，公益崗位安置224人，自謀職業安置1797人，納入養老保障人數為2372人。

2.2 工業企業及專業項目處理

工程建設征地影響單位及工業企業18家，其中福山區2家、牟平區1家、棲霞市15家，涉及通信、電力、銀行、食品廠等。一次性貨幣補償處理13家，遷建處理4家，復建處理1家。

交通工程、輸變電工程、通信工程、廣播電視工程等專業項目，結合農村移民安置規劃進行復改建。水利水電工程設施堤防、渠道、泵站、輸水管線、塘壩、機井等，除棲霞市桃村橡膠壩取水設施及堤防以外，其他采取一次性貨幣補償。文物古跡，根據文物保護單位級別及淹沒影響情況遷移保護。

老嵐水庫抬田防護工程位于牟平區觀水鎮溝北、溝南、宮格莊、張家、劉家、西半城、后半城村的部分淹沒區，抬田總面積1966.73畝。主要建設內容：抬田及臨水側防護工程、灌溉與排水工程、田間配套設施工程、抬田區入庫支流河道防護工程、庫區塌岸防護工程和支流生產橋工程等。

2.3 建設征地移民補償投資

初步設計批復的工程建設征地移民安置補償總投資771905.36萬元。其中農村部分投資374378.14萬元，單位及工業企業投資6551.11萬元，專業項目投資22552.22萬元，防護工程投資8041.08萬元，庫底清理投資2022.76萬元，其他費用37565.47萬元，預備費43625.3萬元，有關稅費277169.28萬元。

3 征地補償和移民安置實施情況

2020年7月，山東省水利廳、山東省發展和改革委員會批復了《山東省煙臺市老嵐水庫工程初步設計及概算》(魯水許可字〔2020〕102號)。2020年9月，自然資源部批復了《老嵐水庫工程先行用地》(自然資辦函〔2020〕1729號)。老嵐水庫樞紐工程于2020年10月26日開工建設，施工總工期36個月。

3.1 農村移民安置情況

截至2022年12月，福山區、牟平區、棲霞市規劃搬遷安置總戶數分別為853、711、1975戶，目前均已全部完成房屋征遷安置協議簽訂。

福山區回里鎮惠禮富城集中安置區、牟平區觀水鎮觀陽佳苑集中安置區、棲霞市桃村鎮安合佳苑集中安置區正緊張建設中。牟平區觀水鎮溝南村不再進行后靠安置，后半城、張家村分散后靠安置根據移民意愿共需安置28戶(兩村各14戶)。目前安置規模及戶數較初步設計發生變化，地方政府正對安置戶身份進行復核確定。棲霞市荊子埠村和大莊村規劃建設分散后靠安置點，分散后靠擬安置40戶，較初步設計批復的規劃分散后靠安置減少35戶。目前荊子埠分散后靠安置點地基已完成土方回填，大莊分散后靠安置點已完成兩處房屋建設。

福山區、牟平區、棲霞市已全部完成24224.747畝土地征收協議簽訂工作。經村民代表會議同意，福山區將征收土地補償費和安置補助費兌付至回里鎮財政經管站相應村集體賬戶上，具有村內戶籍的移民按照60周歲以下每年2500元/人，60～69周歲的每年3000元/人，70周歲以上的每年3500元/人，逐年持續發放。牟平區、棲霞市將征收土地補償費和安置補助費兌付給村集體，由村集體再兌付至移民個人。山東省水利廳授權煙臺市人民政府審批同意福山區、牟平區、棲霞市根據移民意愿變化將生產安置方式調整為一次性貨幣補償。福山區、牟平區、棲霞市已完成供地公示20478.24畝，辦理完成供地手續19517.24畝，其中福山區3414畝，牟平區6683.24畝，棲霞市9420畝。

3.2 工業企業及專業項目處理情況

福山區涉及2家單位及工業企業處理，均采用一次性貨幣補償，暫未實施。牟平區涉及1家單位及工業企業處理，采用一次性貨幣補償，因權屬爭議暫未完成。棲霞市涉及15家單位及工業企業處理，其中，10家單位及工業企業采用一次性貨幣補償，4家單位及工業企業遷建處理，均暫未實施。棲霞市已撥付桃村鎮污水處理廠復建投資4625萬元，工程復改建暫未實施。

馬大線公路棲霞段已完工，牟平段Y019、Y005道路已完工。

電力設施復建工程已基本完成物料采購。福山段共計12.52km，其中從回里站至安置區線路已開始施工，另外線路因X016馬大線(福山段)調整線路尚未完成，暫未施工。牟平段共計6.2km，已敷設完成。棲霞段共計5.4km，因立桿占地問題尚未解決，暫未開工。

通信設施電信工程新建線路累計完成30.65km，聯通完成臨時改線光纜布放1km，新立木桿41根。

庫區淹沒影響的水利設施除棲霞市桃村橡膠壩取水設施以及堤防外，其他均為一次性貨幣補償。福山區、牟平區、棲霞市在土地征遷工作開展同時，已將供地范圍內的水利設施確權后按進度進行補償。

山東省文物考古研究院進行了壩址區、料場區和導流明渠3個區域內考古勘探工作，未發現相關文物和文化遺存，并編寫了《煙臺老嵐水庫壩址建設項目用地考古調查勘探報告》。

防護工程(抬田)施工圖階段為保證與用地批復范圍一致，將初步設計階段抬田防護平面布置進行了調整，調整后面積為1881.58畝，較初步設計階段的1966.73畝減少85.15畝。抬田范圍內征用林地10.99畝、果園1398.08畝，占整個抬田的75%左右。截至2022年12月，牟平區正在進行土地補償協議簽訂工作，已簽約土地1288.48畝，暫未兌付補償資金。

3.3 移民資金撥付和管理情況

截至2022年12月底，煙臺市水利工程投資開發有限公司(以下簡稱水投公司)累計撥付福山區、牟平區、棲霞市移民資金571897.08萬元(包含耕地占補平衡指標費、森林植被恢復費等有關稅費)，其中福山區114780.97萬元，牟平區174712.70萬元，棲霞市282403.40萬元；另有水投公司向省級購買占補平衡指標費25440.00萬元。水投公司累計撥付專項投資26943.08萬元，其中累計撥付山東省文物考古研究院考古勘探費395.55萬元，中國聯合網絡通信有限公司煙臺市分公司610.79萬元，山東廣電網絡有限公司煙臺分公司252.48萬元，中國電信股份有限公司煙臺分公司227.36萬元，中國移動通信集團山東有限公司煙臺分公司308.46萬元，煙臺市交通運輸局3275.46萬元，國網山東省電力公司煙臺供電公司2857.52萬元，中國鐵路濟南局集團有限公司國有建設用地使用權收回補償19015.46萬元(其中福山區為623.24萬元，棲霞市18392.22萬元)。福山區累計收到移民資金124287.84萬元(包含水投公司撥付資金114773.49萬元，利息437.78萬元及收回回里鎮搬遷補償安置利息2.55萬元，地方財政概算外配套資金9074.02萬元)，撥付使用移民資金123635.24萬元，結存資金652.60萬元(含利息)。牟平區累計收到移民資金174712.70萬元，撥付使用移民資金151069.50萬元。棲霞市累計收到移民資金282644.37萬元(含利息240.9636萬元)，撥付使用移民資金222408.1萬元，結存資金60236.27萬元(包含利息)。

4 經驗總結

4.1 明確工作機構落實管理責任

煙臺市老嵐水庫工程建設工作領導小組(以下簡稱領導小組)負責工程建設征地補償和移民安置工作的組織領導，協調解決工作中的重大問題。領導小組辦公室(以下簡稱市老嵐專班)及移民安置專門工作機構負責工程建設征地補償和移民安置工作的綜合協調和指導、督促、檢查等。福山區、牟平區、棲霞市政府均成立老嵐水庫福山區、牟平區、棲霞市區域征遷及工程建設指揮部，明確任務分工及工作機制，實施工作主體為授權的移民安置所在鄉鎮政府。

4.2 建章立制規范引導

2020年11月，煙臺市政府以“關于印發煙臺市老嵐水庫工程建設征地補償和移民安置實施辦法的通知”(煙政字〔2020〕50號，)頒布了《煙臺市老嵐水庫工程建設征地補償和移民安置實施辦法》，福山區、牟平區、棲霞市分別編制的實施細則，用以規范指導征地補償和移民安置工作。

市老嵐專班、水投公司等單位制定了《山東省煙臺市老嵐水庫工程建設征地補償和移民安置資金使用管理規定》《煙臺市老嵐水庫工程建設征地和移民安置設計變更管理規定》《老嵐水庫專項資金撥付時間節點和時序計劃方案》《老嵐水庫工程建設征地補償和移民安置資金管理辦法》《老嵐水庫工程建設征地補償和移民安置資金會計核算辦法》《煙臺市老嵐水庫工程移民安置檔案管理技術指導意見》等辦法，進一步規范征地補償和移民安置工作。

4.3 搬遷安置探索新方式

集體土地上合法住宅房屋搬遷安置方式包括：安置點集中安置、在原村莊附近分散后靠安置和貨幣補償3種方式。根據群眾意愿和自身條件，部分淹沒的非整村搬遷移民可自愿選擇3種安置方式中的一種。整村搬遷移民，只可選擇集中安置或貨幣補償。批復的初步設計中房屋補償單價采用相應結構房屋的重置價格，參考當地其他工程補償的標準和方法，煙臺市統一出臺了老嵐水庫房屋補償政策，房屋置換即按照移民合法宅基地面積1∶0.9比例確認，其房屋、裝修及院落內的附屬設施、建筑物、構筑物等不再給予補償。分散后靠安置即合法宅基地上的房屋按“置換面積×2500元/m3-新批宅基地土地費用”給予補償。貨幣補償即合法宅基地上的房屋按“置換面積×2500元/m3”給予補償。福山區、牟平區在市級政策的基礎進一步進行了調整，置換單價分別提高為3900、3300元/m3。提高標準至2500元/m3增加的資金由煙臺市承擔，福山區、牟平區在2500元/m3基礎上提高標準增加的投資由兩區自行承擔。

4.4 引入“第三方評估”增強群眾信任度

福山區、牟平區、棲霞市借鑒了當地其他工程征地群眾認可的“第三方評估”做法，土地及地上附著物委托第三方評估機構調查評估，成果張榜公示后簽訂補償協議，充分尊重移民群眾的知情權、參與權、監督權、表達權。

4.5 調整了地上附著物補償、裝修補償標準

福山區、牟平區、棲霞市實物指標采用其委托的第三方評估機構調查的成果數據，為平衡本區域內其他工程地上附著物標準，補償單價采用各區(市)本級征地地上附著物和青苗補償標準。福山區被搬遷房屋的室內裝飾裝修按北屋正房每間10000元的標準予以補償。住宅性質房屋屬于二層及以上的獨棟樓房，一層室內裝飾裝修按北屋正房每間10000元的標準予以補償，二層及以上部分具有產權證的，室內裝飾裝修的補償由評估機構評估確定。牟平區按每套被拆遷房屋2萬元標準兌付裝修補償費。批復的初步設計中農村房屋裝修補償費按照350元/m2計列。

4.6 提高了防護工程(抬田)土地補償標準

抬田后土地地力恢復、果樹培育都需要一定的時間，尤其是果樹通常5年后才能達到盛果期，群眾對抬田用地按臨時用地標準給予2年補償意見較大。牟平區在充分尊重群眾意見的基礎上，抬田范圍內的征用土地按征收標準以貨幣補償的方式兌付給群眾，增加的投資由牟平區政府承擔，抬田后的土地由村集體經批準后另行研究經營方案。

4.7 市級、縣(市、區)級政策增加投資促進征遷安置

福山區、牟平區、棲霞市在開展房屋補償兌付過程中，在規定的時限前簽訂房屋補償協議的，由區(市)本級財政給予移民戶2萬元/戶的搬遷獎勵費，有效促進了搬遷安置工作的進展。房屋置換方案中提高標準增加的投資、村莊內非宅基地用地補償投資(初步設計中按恢復重建的原則計列了安置區新址征地費用，不計列原村莊用地補償費用)、村內公共設施補償投資均由市級財政承擔。福山區、牟平區、棲霞市增加了房屋補償、裝修補償、速遷獎勵等，市級、縣(市、區)級政策增加投資有效促進的征遷安置工作的有序推進。

4.8 聘請第三方咨詢機構

老嵐水庫征地補償和移民安置涉及的福山區回里鎮、牟平區觀水鎮、棲霞市桃村鎮，均通過公開招標的方式聘請了實施管理咨詢單位，相關費用在實施管理費中列支。專業咨詢機構的介入，對地方實施機構技術力量是重要的補充，尤其是在資金管理、檔案管理方面充分發揮專業機構的技術優勢，促進了征地補償和移民安置工作的規范開展。

5 建議

5.1 完善地上附著物、生產安置方式設計變更

按照山東省水利廳關于《關于呈批老嵐水庫工程建設征地移民安置實施階段地上附著物補償標準和生產安置方式調整的請示》的答復意見(魯水發規函字〔2022〕18號)，實施過程中的地上附著物補償標準、生產安置方式等的調整報請煙臺市人民政府審批。煙臺市《關于同意老嵐水庫工程建設征地補償和移民安置實施階段有關調整的批復》(煙政字〔2022〕79號)，原則同意福山區、牟平區、棲霞市地上附著物補償標準按各自制定的實施細則執行，同意三區(市)根據移民意愿變化對生產安置方式進行調整。三區市及設計單位應盡快編制完成地上附著物、生產安置變更調整報告。

5.2 履行搬遷安置變更審批程序

搬遷安置發生了較大變化，房屋置換方案、貨幣補償等導致集中安置點規模、后靠安置點規模、征地范圍均發生了變化。建議福山區、牟平區、棲霞市分類梳理房屋置換、房屋貨幣補償安置、安置點規模變化、征地范圍變化等情況，編制專題調整報告，履行設計變更審批程序。

5.3 統籌規劃防護工程(抬田)工作

牟平區已按土地征收標準簽訂抬田區土地補償協議，工程部分暫未實施。大中型水利水電工程農村移民自搬遷安置完成后，按有關程序上報核定后期扶持人口進行后期扶持。防護工程(抬田)涉及到的群眾雖按土地征收補償標準簽訂了協議，但存在水庫移民身份認定的風險。建議牟平區應關注被征地群眾的身份界定、生產落實情況，維護庫區和安置區社會穩定。

5.4 規范移民資金核算、使用和管理

建議福山區、牟平區、棲霞市按照《老嵐水庫工程建設征地補償和移民安置資金管理辦法》相關要求，明確資金性質、用途、資金明細、使用和兌付程序等，確保移民資金專賬核算、專款專用。同時，按照《老嵐水庫工程建設征地補償和移民安置資金會計核算辦法》有關要求，合理設置會計科目，確保會計核算一致、清晰以及相關原始資料的真實、合法、完整、有效。建立健全財務管理制度，完善內部控制機制，建立移民資金支出臺賬，規范移民資金報賬程序，確保資金使用安全、管理規范高效。

5.5 明晰市級、縣(市、區)級增加投資數額

煙臺市及福山區、牟平區、棲霞市為促進老嵐水庫征地補償和移民安置工作，不同程度的提高了標準或列支了概算外資金。建議煙臺市及福山區、牟平區、棲霞市分別測算市級和縣(市、區)應承擔的概算外資金，并盡快撥付到位，以免因使用概算內資金支付(兌付)概算外科目造成事實的挪用移民資金。

6 結語

煙臺市以及福山區、牟平區、棲霞市各級黨委、政府高度重視老嵐水庫征地補償和移民安置工作，因地制宜地推出“第三方評估”、“房屋置換”、“速遷獎”等措施，維護和保障了移民權益，促進征地補償和移民安置工作順利進行。老嵐水庫搬遷安置、生產安置、補償標準和方式均較批復的初步設計發生了較大變化，如何在實施階段充分考慮地方實際與規劃設計的有效銜接，依法依規開展征地補償和移民安置工作，是值得有關地方政府和相關部門、單位深刻思考的問題。