農村養老服務體系建設研究
——以山西省Y 縣為例

楊二霞

（山西工程科技職業大學）

隨著我國人口老齡化的加劇，農村60 歲以上老年人數量也在逐年增加。根據國家統計局發布的數據，截至2020 年年底，我國60 歲及以上人口達到2.49億，占總人口的17.9%。其中，農村老年人口達到1.11億。這說明，我國農村地區老年人口數量龐大，且增長速度較快。本文基于對山西省Y 縣農村養老服務體系的實地調查，總結山西省農村養老服務體系面臨的問題并提出相應對策，以期對全國農村養老服務體系的建設完善有所裨益。

2014 年以來，山西省60 歲及以上人口的年平均增長速度一直在4.5%左右，這一數據與總人口的負增長形成強烈反差。截至2021 年年底，山西省60 歲及以上人口已經達到672.09 萬，占常住人口的19.31%，這相當于每5 人就有1 位60 歲以上的老年人。山西省養老服務體系重任在肩，發展卻相對緩慢。其中，相對城市而言，農村養老在制度設計、機構設置、服務種類等方面都存在短板，導致農村養老服務體系面臨的問題更為突出。因此，積極應對人口老齡化，繼續堅定不移地建設完善我國養老服務體系尤其是農村養老服務體系，已經是擺在現實面前的一項重要課題。

一、山西省農村養老服務體系發展現狀

2022 年6 月，為深入貫徹落實國務院《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》精神，促進山西省老齡事業和養老服務健康發展，山西省發展改革委員會、山西省民政廳、山西省衛生健康委員會共同制定了《山西省“十四五”老齡事業發展和養老服務體系規劃》，為山西省養老服務體系建設工作指明了方向。截至2020 年年末，山西省建成使用的養老機構共有1 001 家，其中公辦機構463 家，占比46.25%；民辦和公辦民營養老機構538 家，占比53.75%，全省范圍內養老服務設施網點建設得到了進一步完善。但是和《山西省“十三五”老齡事業發展規劃》提出的“到2020 年，全省養老機構超過1 500 家，其中民辦養老機構和公辦民營養老機構占70%以上”的目標還有一定差距。按比例來算，公辦養老機構的數量已經達到計劃目標，差距主要體現在民辦和公辦民營養老機構上。

通過在Y 縣的實地調查，筆者發現，同一時期，Y 縣縣域內僅有4 家養老機構（見表1），其中只有1 家民辦養老機構。4 家機構占地總面積23 383m2，除沒有獲得Y 縣社會福利綜合服務中心的準確數據外，另外3 家可以提供床位總計656 張，其中護理型床位占44.36%。如果按平均水平估算，Y 縣社會福利綜合服務中心的床位大約為232 張。除此之外，Y 縣還建成了50 家農村日間照料中心，現有床位468 張，其中有9 家屬建成未使用。

表1 Y 縣2020 年養老機構基本情況統計

二、山西省農村養老服務體系面臨的問題——基于Y 縣實地調查

（一）老齡化問題日趨明顯，養老機構數量較少，養老服務供給匱乏

根據國際通用標準，如果一個國家（或地區）60 歲及以上人口占總人口的比例達到10%或者65歲及以上人口占常住人口比例達到7%，就意味著該國家（或地區）進入了老齡化社會。2003 年，山西省65 歲及以上人口占常住人口比例達到了7%，標志著山西進入了老齡化社會。截至2010 年年底，山西省60 歲及以上人口為411.78 萬，占常住人口的11.53%。近幾年，山西省老年人口基數越來越大，增長速度也明顯快于剛進入老齡化社會的頭幾年。

根據第七次人口普查數據，山西省常住人口34 915 616 人，60 歲及以上人口占比為18.92%，其中65 歲及以上人口占比為12.9%，分別較第六次人口普查數據上升了7.39 和5.33 個百分點。同一時期，地處山西北部的Y 縣常住人口243 970 人，其中，60歲及以上人口占比為23.6%，65 歲及以上人口占比為16.22%，與第六次人口普查相比，10 年間分別增長了9.74 和11.41 個百分點（見表2）。綜合來看，不管是老年人口占比還是老年人口的增長速度，Y縣都明顯高于全省總體水平。

表2 山西省及Y 縣第六次人口普查及第七次人口普查期間人口老齡化數據

根據前文數據計算，截至2020 年年底，Y 縣養老機構為每千名60 歲及以上老年人口提供的床位數為23.55 張，這一數字凸顯了Y 縣養老服務供給的匱乏。

（二）床位相對不足和絕對過剩并存

截至2021 年年底，山西省養老床位總數為21.07 萬張，每千名老年人養老床位數約為31.3 張，基本滿足養老界的“9073”規律（即90%左右的老年人居家養老，7%的老年人依托社區支持養老，3%的老年人入住機構養老）。根據前文的數據，Y 縣能夠為每千名老年人提供的床位數與全省還存在一定差距，養老床位數量還無法滿足養老市場需求。然而，與之形成反差的是：本就不多的床位，入住率卻相當低。根據表1 的數據計算，全縣3 家養老機構綜合入住率僅為24.54%，相當于每4 張床位入住1 位老年人。經過走訪調查發現，養老機構入住率低的原因主要有以下幾點。

第一，家庭經濟條件無法負擔老年人入住養老機構的花費。農民的收入主要來自田間勞作和外出務工，60 歲及以上的農村老年人收入更低甚至沒有收入，日常開銷主要依靠子女贍養和少量儲蓄。根據Y 縣人民政府《關于印發Y 縣國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要的通知》，2020 年Y 縣農村居民可支配收入為12 845 元。據調查，對于生活能夠自理的老年人，Y 縣養老機構的收費標準為每月1 500 ～2 000 元，具體數額與房間所處的樓層、室內環境等相關；而對于失能老年人，在不計算特殊飲食、醫藥費用的情況下，收費標準為每月約4 000 元，這對于低收入甚至無收入的農村老年人而言堪稱天文數字。

第二，思想觀念的影響。中國自古就有“養兒防老”的傳統觀念，為了顧全子女的臉面，即使有需要，有子女的老年人也大多不愿選擇入住養老機構，入住養老機構的大多是沒有子女的鰥寡老年人。而且老年人的思想觀念比較保守，相對于年輕人，他們更“戀家”，認為“金窩銀窩不如自己的草窩”。調查發現，大部分老年人都愿意和配偶一起在家里度過自己的晚年生活。

第三，入住門檻在一定程度上限制了入住率。公辦的養老機構尤其是公辦的福利性養老機構，通常都會設置入住門檻，如Y 縣中心敬老院和白馬石鄉特困供養安置中心只接收特困五保戶的老年人，這在一定程度上限制了養老機構的入住率，導致一些農村養老機構床位過剩。

（三）服務水平較低，多樣化服務需求得不到滿足

就山西省的情況來看，農村養老服務體系存在專業人員缺乏的問題。截至2021 年年末，山西省養老床位總數達到21.07 萬張，專業的養老護理從業人員大約有3 萬人，按照護理人員與老年人1：4 的國家標準比例計算，山西省養老服務從業人員缺口至少有2 萬人。根據本文的調查，截至2021 年年末，Y 縣全縣養老服務機構有33 名護理人員，其中持證上崗的僅有8 名，不足1/4。專業人員缺乏已成為導致養老服務水平低、服務產品種類少、老年人多樣化服務需求得不到滿足的最重要原因。一方面，專業人員缺乏，有限的精力幾乎都用在了照顧老年人的日常生活起居上，文化娛樂活動鮮少組織，心理疏導有所缺失，導致老年人精神慰藉和醫養康養方面的需求無法得到充分滿足；另一方面，持證上崗率低，很多護理人員都是邊學邊干，沒有經過系統的培訓，服務技能達不到要求，服務水平低。

三、解決對策

（一）建立立體化網狀輻射養老服務體系，提升養老服務體系的供給能力

立體化網狀輻射養老服務體系的“立體化”指的是以縣城為中心，逐級輻射，形成一個縣—鄉（鎮）—村三級立體養老服務體系，上級民政部門垂直領導下級民政部門的養老工作，各級民政部門對本級養老機構負有監督管理責任；“網狀輻射”養老機構數量應該是逐級增加的，每個機構的輻射范圍應該事先劃定，明確責任，機構的占地面積和設備設施及床位的設置應該根據輻射范圍內老年人數量決定。上一級養老機構從業務上指導下一級養老機構，在保證供給的前提下，不斷提高服務水平（見圖1）。根據相關數據測算，山西省2021 年每千名老年人養老床位數約為31 張，而Y 縣較全省平均水平還有一定差距。所以，Y 縣應盡快達到全省平均水平，并逐步向全省全國先進地區看齊。目前，Y 縣縣域有3 家公辦養老機構，下轄的12 個鄉鎮298 個行政村中只有1 家鄉（鎮）級養老機構和50 家日間照料中心，所以初級目標應該是爭取鄉鄉有養老院、村村有日間照料中心。

圖1 縣—鄉（鎮）—村三級立體化農村養老服務體系示意圖

（二）促進農民增收，轉變思想觀念，放開“一刀切”的入住門檻，提高養老機構入住率

一是發展特色產業，促進農民增收。山西有很多特色產業，如小米、紅棗、核桃、陳醋和陶瓷。在山西省乃至全國，Y 縣的陶瓷產業都非常出名，在“十三五”期間，全縣就培育了天美瓷業、天宇陶瓷、新星陶瓷、五星陶瓷等多個扶貧車間，為解決農村貧困問題、促進農村勞動力轉移就業及農民增收提供了重要的保障。陶瓷產業已經給Y 縣人民的生活帶來了巨大的變化，Y 縣政府可繼續發展優勢產品，大力支持陶瓷產業擴產擴能。陶瓷企業可鞏固現有市場，積極拓展產品系列，從以餐飲瓷為主，逐步擴展到茶飲瓷、工藝瓷甚至是瓷磚、潔具，延長產業鏈，給當地農民提供更多的就業機會，促進農民增收，這是包括養老消費在內的一切消費的基礎。同時，養老機構可以參照階梯水價制定的方式，根據服務內容的不同，制定階梯化收費標準，滿足不同支付能力老年人的需求。

二是轉變老年人的思想觀念。這點其實是很困難的，千百年來形成的思想觀念根深蒂固，并非一朝一夕所能化解。建議財政支持服務水平較高的養老院推出免費試住體驗業務，以此打消老年人的顧慮。老年人滿意了，思想就會慢慢轉變，養老機構的入住率也會隨之提高。此外，養老機構應該從老年人的子女著手，加大宣傳力度，使他們認識到：入住養老院不是子孫不孝，也不是丟人的事，而是時代發展的必然，養老機構相對專業的照料能夠讓老年人的晚年生活更舒適、更快樂、更安全。

三是放開入住門檻“一刀切”，提高養老機構入住率。入住門檻的設置一方面是因為資源的稀缺，另一方面是希望將政府資金用在有著迫切需求的老年人身上。在滿足特困老年人需求的前提下，Y 縣福利性養老機構尤其是公辦養老機構可以放開“一刀切”的入住門檻，分類別制定收費標準，以此滿足更多被“攔”在門外的老年人的需求。

（三）制定人才激勵政策，提高養老護理員的職業認同感

走訪調查發現，Y 縣專業養老護理員缺乏的主要原因在于：第一，收入低，勞動強度大，薪酬與付出不成正比。專業的養老護理員主要是照顧失能老年人，穿衣、翻身、洗澡都需要照料，護理人員經常是汗流浹背，辛苦一個月，只能拿到為數不多的收入。第二，職業認同感較低。受傳統觀念的影響，很多人認為護理工作是“伺候人的工作”，不夠體面。另外，養老護理員晉升空間小也是導致人才缺乏的一個原因。相較而言，民辦養老機構護理員的晉升空間更小。

針對這些問題，建議相關部門完善養老護理員內部評聘機制，促進其職業認同感提升。任何職業都有其存在的價值，不存在高低貴賤。根據《中華人民共和國職業分類大典（2015 年版）》，養老護理員屬于“第四大類：社會生產服務和生活服務人員”中第十中類“居民服務人員”中第一小類“生活照料服務人員”的第五種職業。2019 年，人力資源社會保障部辦公廳、民政部辦公廳聯合頒布了養老護理員國家職業技能標準。按照國家職業標準，養老護理員共設4 個等級：初級、中級、高級、技師，分別對應國家職業資格五級、四級、三級、二級。各級養老機構可以結合此標準制定內部評聘機制，將養老護理員的收入與技能、工作年限等情況掛鉤，對他們的職級晉升提供物質支持，促進他們專業素質和職業認同感的提升。

與此同時，養老機構還應該積極開展各種娛樂活動，采取多種方式豐富老年人的業余生活，提高老年人精神生活質量。例如，可以給所有入住的老年人免費發放固定數量的娛樂卡作為基礎卡數，娛樂卡可以作為象棋、撲克等活動的籌碼，也可以作為參與唱戲、說書等活動的獎勵，鼓勵老年人積極參加活動以維持和增加所持娛樂卡的數量，養老機構定期進行統計，對于超出基礎卡數的部分，則可以兌換成現金或一些小獎品。此項服務不為盈利，只為給老年人提供一個具有競爭性的娛樂環境，提高老年人對娛樂活動的參與度，豐富老年人的精神生活。

四、結語

調查研究發現，山西省農村養老服務供需矛盾明顯，養老服務供給相對不足和絕對過剩并存，服務水平較低等問題凸顯。為了解決這些問題，“十三五”以來，政府和社會各界都作出了積極努力，成績斐然。但任務之艱巨，絕非一朝一夕所能完成。要讓農村老年人真正“老有所養”，應該在提升養老服務體系的供給能力、促進養老機構入住率的提高及抓專業人才隊伍建設上繼續下功夫。