發達國家和地區金融監管及金融反腐經驗借鑒

蔣美英，韓士首

(1.北京化工大學 紀委辦公室，北京 100029；2.北京化工大學 文法學院，北京 100029)

1 引言

回顧近現代世界金融發展歷程，歐美等發達國家和地區大多數都經歷過經濟發展初期金融腐敗的高發階段，但經過一段時間的治理后，這些國家和地區逐步形成了相對完善的監督體系。從世界范圍來看，美國、新加坡和中國香港在治理金融領域腐敗問題的做法值得學習借鑒。概括起來，從美國來看，懲治金融腐敗主要依靠完善的金融立法、獨立的金融監管機構，以及媒體輿論監督。新加坡建立了較為嚴格的金融監管制度以及與金融監管相配合的貪污調查局，公開信息中很少見到新加坡金融腐敗案件的報道。中國香港通過權威高效反腐敗執法機構、嚴密科學的反腐敗體制建設、獨立全面的金融監管模式，為中國香港成為時至今日的國際金融中心、全球清廉指數排名前列地區打下了堅實的基礎。總結分析這些國家和地區治理金融腐敗的經驗做法，能夠對我國金融反腐起到很好的啟發和幫助。

2 美國、新加坡金融監管及金融反腐經驗

2.1 美國金融監管及金融反腐經驗

美國作為當今世界的超級大國，其經濟和金融發展水平也是領先全球，這些成績的取得與其先進的金融監管方法和嚴格的金融反腐措施密不可分。具體來說，美國的金融監管及金融反腐具體措施主要有以下四個方面。

一是建立權威的反腐敗法律體系。美國的反腐敗立法非常完善，包括《聯邦競選法》《對外賄賂行為法》《政府道德法》《監察長法》等一系列法案[1]。此外美國還制定了《反海外腐敗法》，利用司法部、證監會、聯邦調查局、美國國稅局等多部門，通過搜查、竊聽等多種方式打擊海外腐敗。《反海外腐敗法》出臺后曾三次修改，該法案自從實施后取得了明顯的成效。金融立法方面相關法律包括《聯邦儲備法》《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》等，一系列法律為從制度上防治腐敗打下了堅實的基礎。

二是獨立高效的反腐敗行政機構。美國聯邦政府為了確保有關法律能夠高效有力的落實，設立了聯邦刑事機構和聯邦調查局，并任命獨立檢察官，由其負責調查和起訴公共部門腐敗問題。通過聯邦政府和全國各州政府所設的有權機關進行監察審查，對美國金融領域的腐敗問題的調查和處理形成了有力的震懾。

三是全面覆蓋、靈活高效的金融監管體系。美國不僅在反腐敗立法和反腐敗執法上走在國際前列，在金融監管方面也緊跟時代，不斷創新金融監管，適應金融市場日新月異的發展規律。從美國的金融監管發展變化歷程看，其經歷概括來說包括三個階段：第一個階段是從最開始的自由發展逐步轉到20世紀30年代以后的全面管制。最初的美國聯邦政府對金融監管整體比較寬松，銀行業能夠隨意在各州開設分支機構并對外營業；隨著時間的逐步發展，美國聯邦政府逐步加強了對銀行擴張和銀行經營的監管，從1913年發布《聯邦儲備法》建立聯邦儲備體系開始，到1921年美國已有接近3萬家銀行。隨著大蕭條的到來，美國銀行出現了大規模的倒閉潮，5年共有1萬多家銀行倒閉。在此情況下，聯邦政府意識到必須加強對銀行擴張的監管，于是在14年之后《麥克法登法案》正式出臺，這一法案對銀行擴張特別是銀行新設機構提出了明確要求，并限制國民銀行從事證券業務。在此之后，隨著金融行業的不斷發展，聯邦政府進一步對各類金融行業監管進行了區分，并由此推出了《格拉斯—斯蒂格爾法》，該法詳細明確了金融業分業經營、分業管理的要求，提出銀行與證券、保險、信托等分業經營，禁止銀行從事保險或其他被認為有風險的非銀行金融業務，同時把銀行分為商業銀行和投資銀行，并對其經營范圍進行了劃分限定。第二階段是從分業監管、加強監管逐步到放松監管。這一階段是20世紀80年代后美國聯邦政府規定銀行業與證券、保險、信托等金融業能互相涉足對方業務領域，不同金融業之間的經營邊界被突破，正式形成了混業經營的格局。第三階段是當前仍在實行的對銀行、證券、保險等不同金融業，根據其具體業務情況，實行不同的監管力度?？傮w來說，美國的金融監管發展經歷了從寬松到緊縮再到自由發展的轉變，反映了不同時代、不同經濟環境下，美國金融監管的適應性。這些變化適應時代發展、符合當時經濟環境，對遏制金融腐敗問題的發生起到了很關鍵的作用[2]。

四是深入獨立的新聞媒體和社會大眾。不同于其他國家，美國的新聞媒體獨立性更強，對于政府內部的腐敗問題的深度挖掘讓很多腐敗案件為社會公眾熟知，也讓很多腐敗分子心存顧慮，這些案件讓民眾看到了腐敗問題的黑暗面，也讓美國民眾對腐敗問題更加痛恨，無形中動員了民眾對腐敗問題的監督，這些無處不在的監督進一步降低了腐敗問題發生的概率。

2.2 新加坡金融監管及金融反腐經驗

長期以來，新加坡在懲治腐敗方面，一直是其他國家學習的榜樣，根據權威機構公開發布的數據顯示，新加坡清廉指數在亞洲地區始終是排名前三位，在世界范圍內也是排名前列。總體來說，新加坡在治理腐敗問題包括金融領域腐敗問題的相關措施主要包括以下四方面。

一是在金融領域開放發展的同時加強金融安全穩定。多年來，新加坡一直把建設世界金融中心作為發展目標。為了實現這一目標，新加坡政府在金融監管方面，采取靈活的監管方式，主動適應國際形勢的變化，既保護本國金融市場安全發展，也注重鼓勵引進國際金融機構。新加坡政府積極發展包括銀行、股票、債券、外匯、保險等金融業務，鼓勵外資銀行在新加坡設立分支機構。具體到銀行業方面，鼓勵外資銀行參股新加坡本地銀行，并取消持股比例限制。新加坡在金融開放的同時也十分注重金融保護，嚴格限制外資銀行經營本幣業務，確保本國貨幣安全，維護國內金融市場穩定局面[3]。

二是建立兼并包容的金融監管體系。新加坡的金融監管非常注重從各方面吸收借鑒管理經驗，新加坡政府的金融監管行政機構是金融監管局，該局成立于20世紀70年代，兼具央行職能和金融監管職能，與我國的人民銀行和銀保監局的職能非常類似，能夠有效行使對金融行業和金融機構的監督管理。其主要職能包括宏觀調控和監督管理兩個方面，宏觀調控方面，其主要采用財政政策、貨幣政策、外匯政策、利率政策等方式手段，實現國內經濟增長、國際收支平衡、穩定外匯市場、維持物價水平穩定等目的；金融監管方面，新加坡政府實行混業經營、合業監管，金融監管局可對商業銀行、證券公司、理財公司、保險公司和其他金融機構進行監管，具體到商業銀行方面，20世紀90年代，新加坡金融管理局吸取東南亞金融危機經驗教訓，對銀行業監管方式進行改革，探索建立銀行業監管規范化系統，強調持續化監管、全面風險監管、規范化全程化監管、市場化和補充性監管、動態調整適度監管等監管方式。與此同時，金融監管局對銀行設立進行嚴格審批，對商業銀行可能涉及的風險進行全面了解分析，對其風險防范和管理能力提出更高要求。銀行業內部成立不同委員會負責不同領域風險，常見的有信貸委員會負責信貸領域風險監控、資產負債委員會負責流動性風險和市場風險監控。

三是對腐敗問題的嚴肅懲處。新加坡作為一黨執政的國家，其歷史文化與中國非常相似，但其在腐敗問題的治理上能取得如今的成績，與其對腐敗問題的嚴肅處理密不可分。新加坡政府懲治腐敗的主要部門是成立于1952年的貪污調查局，其具有行政和執法職能，主要負責監督檢查和審查調查公共服務部門、政府相關機構和企業公司等的貪污腐敗案件。此外新加坡政府還通過嚴格立法，加大對腐敗的打擊力度，比較出名的就是《預防腐敗法》，該法規定受賄罪的成立不以受賄人、行賄人實施謀利行為作為構成要件，只要受賄人接受了賄賂即構成犯罪行為，同時法案對涉案資金沒有限制，很小的金額也可能面臨嚴厲的處罰[4]。

四是建立了公開透明的財產申報制度。新加坡政府以立法為財產申報打下堅實基礎，其中《財產申報法》是核心和關鍵，相關人員財產申報后由貪污調查局進行審核調查，如果發現有不如實申報或者有來源不明的財產，可能面臨嚴肅處理。此外，新加坡還建立了全面系統的反洗錢機制，通過嚴密的反洗錢制度打擊腐敗問題。新加坡政府實行的高薪養廉制度在很大程度上改變了腐敗的成本和收益，降低了腐敗問題發生的可能性。

3 中國香港金融監管及金融反腐經驗

如今的香港作為全球最廉潔的城市之一，曾經也是腐敗問題十分猖獗，但隨著20世紀70年代香港特區政府成立廉政公署以后，通過高效、獨立的運作，逐漸形成了嚴格的法律制度和對腐敗零容忍的社會氛圍，有效遏制了腐敗問題的發生，包括金融領域腐敗問題的發生?？傮w來說，香港治理腐敗問題的具體措施包括以下兩個方面。

一是相對獨立的反腐敗體系。即反腐敗機構、辦案、人事和財政的獨立。廉政公署具有三個特點：其一，在辦案權方面，執法力量獨立于警察和法院，擁有搜查、扣押、拘捕等獨立調查權；其二，在人事權方面，廉政公署的職員并不隸屬于政府公務員體系架構，無須受政府約束；其三，在經費方面，辦案經費只需特首批準，不需要政府其他部門審批，通過機構、辦案、人事和財政的自主管理，切斷廉政公署與其他各部門的聯系，無論從體制還是運行上都不受其掣肘，能夠沒有任何顧忌、沒有任何干涉，從而對腐敗問題深挖細查，有力打擊腐敗問題的發生。廉政公署接受社會公眾舉報，對腐敗分子進行調查處置，香港面積不大，廉政公署沒有分支機構，只需要對特首負責，沒有外部阻力干擾。廉政公署在懲治腐敗問題的基礎上，也注重從源頭上制止腐敗問題，比如完善制度建設、加強教育宣傳等。與此同時，為了保證廉政公署自身受到監督，其自身有專門的組織，防止內部舞弊，外部監督方面，有行政會議、立法會、投訴委員會、社會媒體等。但廉政公署也有其自身的局限性，香港地域小，僅僅是一個城市，對一個國家來說，廉政公署如果沒有分支機構，工作很難開展，如果設立分支機構，則監督成效又會大打折扣[5]。

二是全面覆蓋的金融監管體系。香港作為全球幾大金融中心之一，其經濟發展水平和金融繁榮程度均排名世界前列，但公開的信息顯示，卻很少見到有關香港金融領域腐敗問題的相關報道，這不僅與香港的反腐體系有關，更重要的是其特有的金融監管模式。香港的金融監管機構為香港金融管理局，金融管理局承擔絕大部分的中央銀行功能，承擔香港的金融政策及銀行、貨幣管理。金融管理局采用現場加非現場審查的方式對各類金融機構進行監督管理，審查內容主要包括各類金融機構申報的統計數據、高管人員的綜合素質、風險管理制度、金融機構經營狀況等。在風險等級劃分上，金融管理局將金融風險分為操作、市場、信用、利率、流動性、信用、法律、策略8個方面。針對不同的風險采取相應措施，能有效降低系統性金融風險發生的概率。香港金融監管的另一特別之處就是將中央銀行的貨幣發行、銀行同業清算、政府日常收入管理等職能授權給三家商業銀行，這些商業銀行包括匯豐銀行、渣打銀行、中國銀行。香港銀行業相關政策以及存款利率由銀行業公會協商制定。與此同時，香港對銀行采取分級分類制度，具體包括持牌銀行、有限持牌銀行和接受存款公司，不同的機構根據《銀行業條例》獲準經營不同的業務。

4 我國金融監管和金融反腐現狀

當前我國金融行業監管機構主要是人民銀行、銀保監局、證監局及其分支機構，反腐敗機構主要是中央紀委國家監委及其分支機構，兩種力量共同組成了對金融行業的監督管理。隨著我國市場經濟的不斷發展，現行的金融監管和金融反腐也存在一定的不足。

一是分業監管模式下的監管空白。隨著金融行業的不斷發展，新的金融產品、經營模式不斷涌現，各業務間的邊界越來越模糊，分業監管下，各監管機構容易“自掃門前雪”，導致監管真空地帶越來越多。而且相關的法律制度也不完善，目前的金融監管法律由《人民銀行法》《商業銀行法》《保險法》《證券法》等組成，這些法律多數為原則性規定，實際操作性和針對性不強，相互之間甚至有沖突，且立法后的修訂不夠及時，不能適應當前金融行業的發展速度，導致法律缺失。同時，分業監管下的不同監管模式容易讓金融機構產生投機行為，在監管較為寬松的領域牟取不當利益[6]。隨著當前一些大型金融機構綜合化經營的不斷擴張，其經營范圍往往涵蓋銀行、證券、保險等諸多領域，但各監管部門間的協調聯動不夠，交流配合不夠，看似都能管理，實則都不負責。

二是金融監管機構對問題的懲治不足。從當前新聞報道來看，金融監管機構對發現的違規問題，多采取罰款的方式進行處罰，相比金融機構違規所獲得的非法收益，處罰的金額相對較小，綜合對比之下，部分金融機構從業人員容易鋌而走險，以換取高額的非法收益。部分監管單位工作人員自身要求不嚴，從近年來查處的部分典型案件看，不少金融監管機構工作人員與金融行業從業人員沆瀣一氣，貪污受賄，金融監管工作人員貪污受賄容易引發連鎖反應，造成更大范圍內的金融腐敗問題。

三是金融反腐仍需持續深化。當前只有15家中管金融企業總部紀檢監察組是受中央紀委國家監委領導，有監察權，可以獨立于被監督單位行使權力，而其他金融企業及分支機構紀檢監察部門仍然是企業內設紀委，只能對一些違反黨紀行為進行查處，對一些嚴重的違法犯罪問題無法進行處置，紀檢監察機構監督缺乏權威性和獨立性。同時監督的手段和方式有限，能發現并查實的問題很少，基本上只能依靠群眾信訪舉報，導致紀檢監察部門的權威性和嚴肅性不足。黨的二十大報告指出，防范金融風險還須解決許多重大問題，鏟除腐敗滋生土壤任務依然艱巨。要以零容忍態度反腐懲惡，更加有力遏制增量，更加有效清除存量，深化整治權力集中、資金密集、資源富集領域的腐敗問題[7]。

5 經驗啟示

對比上述不同國家和地區金融監管和金融反腐的經驗和做法，對我國的參考和啟發主要有以下四個方面：

一是完善反腐敗法律體系建設。無論是美國、新加坡還是中國香港，在懲治腐敗問題方面都高度重視反腐敗法律體系建設，從頂層制度設計上為反腐敗明確了方向。

二是建立全面透明的監督體系?？v觀上述國家和地區，在懲治腐敗問題方面，都建立了一套全面透明的監督體系，監督機構具有一定的獨立性和權威性，能很大程度避免其他因素對反腐敗執法的干擾，同時通過建立財產申報制度和媒體大眾的監督，讓權力運行更加公開透明，有效減少腐敗問題的發生。

三是構建靈活高效的金融監管模式。無論是歐美發達國家地區還是亞洲地區，金融監管一定程度上都能影響金融反腐的質效，但無論哪種金融監管模式，都是在以市場為主導的經濟環境下，通過有效的政府干預，積極適應不斷變化的金融發展現狀，避免出現監管空白，從而有效提高懲治金融問題腐敗的能力水平。

四是一體推進不敢腐、不能腐、不想腐戰略部署。針對金融腐敗發展變化規律，持續深化紀檢監察體制改革，探索監察權在現有基礎上對下級金融機構紀檢監察部門的運用，使金融機構紀檢監察部門的監督更加權威；探索建立健全紀檢監察機關、金融監管部門和相關執法單位協作機制，定期收集匯總日常發現的各類異常信息，通過信息匯總，實現各類監督貫通協同；堅持受賄行賄一起查，強化對行賄人的懲治懲戒；促進反腐敗國際合作，深化“天網行動”，一體構建追逃防逃追贓機制；加強黨性教育、政德教育、警示教育和家風教育，推進新時代廉潔文化建設，構建清廉社會生態。