湖北省自然保護地保護面臨的問題及其對策初探

夏志成

建立以國家公園為主體的自然保護地體系，是貫徹習近平生態文明思想的重大舉措，是黨的十九大提出的重大改革任務，也是黨的二十大提出建立人與自然和諧共生的中國式現代化的重要內容。湖北省經過多年努力，已建立數量眾多、類型豐富、功能多樣的各級各類自然保護地，在保護生物多樣性、保存自然遺產、改善生態環境質量、建立美麗湖北方面，發揮了重要作用。但對標構建以國家公園為主體的自然保護地體系新要求，仍存在交叉重疊、多頭管理、邊界不清、權責不明，保護與發展矛盾突出等問題。

一、面臨的突出問題

當前，湖北省自然保護地建設管理中面臨的突出問題主要表現在以下方面。

一是法規政策宣傳不到位，共抓大保護意識有待增強。有的地方對《自然保護區條例》《風景名勝區條例》等法規政策宣傳不到位，基層干部群眾對相關法規規定知曉度不高，對有關生產經營行為是否違法辨別不清，導致違法建設、生產、經營行為在“不知情”中發生。保護地周邊老百姓參與保護的積極性、主動性不高，“共抓大保護”意識需要進一步深入推進。如宣恩縣長潭河鄉兩溪河村在位于七姊妹山自然保護區緩沖區內的非林地上建設扶貧開發項目（酒店、游客服務中心等），完全沒有意識到違反了《自然保護區條例》相關規定。社會各界知曉保護地、參與保護地、共建保護地熱度不夠，共抓大保護的合力形成還需持續加力。

二是思想認識有偏差，保護意識不夠強。黨的十八大以來，習近平總書記站在全局與戰略的高度，以前所未有的力度抓生態文明建設，提出堅持“人與自然和諧共生”“綠水青山就是金山銀山”“良好生態環境是最普惠的民生福祉”“山水林田湖草是生命共同體”“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”和“共謀全球生態文明建設”等一系列重要理念。然而，由于有的地方和主管部門（包括各級林業主管部門）對習近平生態文明思想學習宣傳不夠，認識不深，理解不透，落實不到位，尤其是缺乏統籌意識和系統觀念，在發展中忽視了對生態的保護。如部分村民為增收致富，在國家級自然保護區部分核心區、緩沖區內毀林種植林下中藥材，破壞了自然生態資源，暴露出部分基層干部群眾生態保護意識不強，不能正確處理保護與發展的關系，重視眼前經濟利益而忽視了長遠的生態保護問題。

三是管理機構不健全，履職盡責不到位。目前，湖北省自然保護地管理機構設置不規范、不健全的問題依然存在，導致一些涉及自然保護地的違法行為無人制止、無人覺察、無人查處。如星斗山自然保護區利川片區，與福寶山國有林場大范圍重疊，利川片區日常主要由福寶山林場管理機構管理，保護區管理機構介入不足，導致部分居民在自然保護區核心區、緩沖區內毀林種黃連問題失去有效監管，違規經營民宿問題沒能得到及時制止。

四是基礎工作不扎實，范圍邊界不清，功能區劃不科學。過去，大部分自然保護地的設立是按照自愿性原則由地方申報，地方出于各種考慮（不少是為了爭取機構、人員編制和項目資金），劃建和申報自然保護地具有一定的盲目性和隨意性，以至于將一些城鎮建成區、人口密集區域、永久基本農田、合法礦業權、人工商品林等沒有特定保護價值的區域劃入保護地范圍，或者將人為活動頻繁區域劃入自然保護區核心區和緩沖區，導致大量歷史遺留問題和現實矛盾沖突。加之不同類型的保護地由不同部門主管，同一塊保護地，有多塊不同的牌子，導致保護地間相互交叉重疊、邊界不清、權責不明。另外，因機構不健全、經費不落實、工作不到位等方面原因，湖北省相當一部分自然保護地沒有開展勘界立標等基礎工作，導致范圍邊界不清，監管手段落后，無法及時發現和糾正涉自然保護地的違法違規行為。如長江生態警示片披露的“湖北洪湖國家級自然保護區長期未進行勘界立標，管理部門僅以洪湖圍堤為保護區界進行日常管理”，以及相關酒店項目涉嫌建在自然保護區緩沖區的問題，都是由于基礎工作不扎實、范圍邊界不清晰所致。

五是與人與自然和諧共生還有較大差距。大多數保護地仍然停留在過去搶救性保護的模式上，沒能很好地處理保護與利用的關系，綠水青山轉化金山銀山的路徑探索不夠。保護區與當地老百姓原本應該是共建共管共贏，和諧共生的關系，但由于保護與利用的關系沒能處理好，老百姓自身經濟利益發展與條例之間存在矛盾沖突。

六是相關法規制度建設滯后，給執法監管帶來一定困惑。我國現行涉及自然保護地的相關法規（《自然保護區條例》《風景名勝區條例》等），大多出臺時間較早，相關法規規定與發展變化的新形勢、新要求需及時調整完善。如《自然保護區條例》規定自然保護區核心區、緩沖區內禁止人為活動，而由于歷史原因，自然保護區核心區、緩沖區內仍生活著大量居民，其生產生活行為受到較大制約；一些水生生物類保護區核心區、緩沖區，覆蓋了長江干流部分區域，正常的船舶航行無法避免，亟待對相關法規規定做出調整完善。法規對自然保護地重點保護對象的動態調整機制也亟待完善，如湖北省石首麋鹿保護區建立30多年來，麋鹿數量已由最初引進的64頭發展到現在的2000多頭，已達到保護區生態承載量上限。如何處理好保護與科學利用之間的關系，需要國家層面從法規制度上實現突破。

二、對策建議

正視當前自然保護地存在的突出問題，既要著力解決一個個具體的矛盾沖突，更要堅持標本兼治，追根溯源，從基礎、機制入手，不斷提升自然保護地建設保護管理水平，努力實現自然保護地和林業資源保護管理“從重點整治到系統治理、從被動應對到主動作為轉變”。

（一）對標習近平生態文明思想總體要求，完善自然保護地空間布局。習近平生態文明思想為加強生態環境保護、推進生態文明建設指明了方向和根本遵循。我們要深刻理解把握習近平生態文明思想的重要意義、精髓要義和實踐要求，切實增強加快推進生態文明建設、打造美麗中國的自覺性和堅定性。一是有序推進自然保護地整合優化。立足解決自然保護地設立不規范、范圍和功能分區劃建不夠科學合理、不同自然保護地交叉重疊、歷史遺留問題較多、各種矛盾沖突突出等問題，以科學評估為基礎，按照空間布局協調、規模大小適度、范圍界限精準、功能分區科學、保護與發展兼顧的要求，堅持山水林田湖草沙系統治理理念，落實《湖北省流域綜合治理和統籌發展規劃綱要》要求，有序推進全省自然保護地整合優化，依法依規、實事求是調處各類矛盾沖突，科學精準優化保護地功能分區，在堅持“保護優先、應保盡保”前提下，為地方經濟發展和重大項目落地預留空間。二是加快構建自然保護地體系。貫徹落實中辦、國辦《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》和湖北省委辦公廳、省政府辦公廳印發的《湖北省建立以國家公園為主體的自然保護地體系實施方案》，加快構建科學、規范、高效的自然保護地體系和管理體制，完善湖北省自然保護地總體布局和發展規劃，全面落實自然保護地管理機構，構建統一的管理和監督制度，形成以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地體系。三是科學制定自然保護地發展規劃。依據國土空間規劃，編制全省自然保護地發展規劃和各自然保護地總體規劃，指導和規范自然保護地建設管理。力爭到2035年，全省重要的自然生態系統、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性得到系統保護，自然保護地占國土面積的11%以上，自然保護地保護成效和管理效能以及生態產品供給能力顯著提高，自然保護地體系科學合理，法規體系完善，管理體制健全。

（二）對標“人與自然和諧共生”要求，探索統籌保護與發展實現路徑。一方面，要按照嚴格保護、全民共享、世代傳承要求，加強自然保護地建設。自然保護地是生態建設的核心載體、中華民族的寶貴財富、美麗中國的重要象征，在維護國家生態安全中居于首要地位。要立足守護自然生態，保育自然資源，保護生物多樣性與地質地貌景觀多樣性，維護自然生態系統健康穩定，提高生態系統服務功能；立足服務社會，為人民提供優質生態產品，為全社會提供科研、教育、體驗、游憩等公共服務；立足維持人與自然和諧共生并永續發展的理念，重視和加強湖北省自然保護地設立和調整優化工作。另一方面，要按照生態惠民要求，積極探索“兩山”轉化的有效途徑。習近平總書記多次強調：“要堅持生態保護第一，統籌保護和發展，有序推進生態移民，適度發展生態旅游，實現生態保護、綠色發展、民生改善相統一。”落實習近平總書記重要指示要求，我們應積極探索綠水青山轉化為金山銀山的有效路徑，堅持生態為民，科學利用，探索自然保護和資源利用新模式，不斷滿足人民群眾對優美生態環境、優良生態產品、優質生態服務的需要；積極支持和鼓勵各類自然保護地在嚴格保護的前提下，在一般控制區適度開展生態教育、自然體驗、生態旅游等活動，構建高品質、多樣化的生態產品體系；完善公共服務設施建設，提升公共服務功能；支持居民依托自然保護地生態資源，適度開展不破壞自然生態資源的旅游服務、林下種植養殖等活動，努力實現自然資源的全民共享。

七姊妹山全景圖

（三）對標“共抓大保護”要求，強化自然保護地執法監管。一是要著力夯實自然保護地保護管理工作基礎。逐步完善自然保護地勘界立標，明晰管理邊界；加強自然保護地總體規劃編制，規范各類建設行為；加強自然保護地信息化建設，提升治理能力和監管水平；積極爭取中央和省級加大投入力度，為自然保護地管理機構加強執法監管提供重要物質保障。二是要加大法規宣傳力度。地方林業主管部門和各自然保護地管理機構，要通過多方式、多渠道加強《自然保護區條例》《風景名勝區條例》及有關政策的宣傳，增強基層干部群眾法制意識，擴大法規政策的知曉度。三是要建立完善部門協調聯動機制。為切實加強自然保護地生態環境保護綜合執法，依法嚴厲打擊生態環境違法行為，湖北省林業局于2023年會同省生態環境廳聯合印發了《關于建立自然保護地生態環境保護綜合執法聯動工作機制的通知》，對自然保護地內非法開礦、修路、筑壩、建設等造成生態破壞和違法排放污染物等執法事項，進一步明確責任分工，加強執法事項銜接，針對執法事項制定相應的執法檢查工作計劃，切實規范自然保護地日常監管執法。四是要持續開展自然保護地專項執法行動。為推進自然保護地問題排查整改，湖北省林業局、省生態環境廳聯合印發了《湖北省自然保護地生態環境保護專項執法檢查工作方案》（鄂環執法［2023］44號），明確執法檢查范圍為省級及以上自然保護區、國家級風景名勝區、省級及以上濕地公園。對于發現的生態環境違法問題線索，生態環境與林業部門將進行調查核實，對納入自然保護地生態環境違法問題線索庫的，督促各地嚴格依法查處。對專項執法檢查中發現的突出問題，將采取聯合函告、通報、約談等方式，切實督促查處到位、整改到位。

神農架野生金絲猴 黃天鵬 攝

（四）對標“放管服”改革要求，體現林業主管部門擔當作為。一是加強制度建設，推進相關法規的修訂完善。結合正在開展的習近平新時代中國特色社會主義思想主題教育，深入調查研究，廣泛聽取基層意見，提出相關法規修訂、政策完善的意見建議，積極爭取國家修訂《自然保護區條例》《風景名勝區條例》，出臺《國家公園法》《自然公園條例》等法律法規，完善自然保護地法規制度體系，特別是在保護動態調整上予以明確，按照尊重自然、順應自然、保護自然的要求，當保護對象達到生態載量臨界點時，在科學評估論證的基礎上，允許進行動態調整。二是完善審批程序，全力做好重大基礎民生項目建設要素保障。近兩年，湖北省林業局按照中央和省委省政府要求，落實“放管服”改革要求，圍繞支持重大基礎項目和民生工程落地實施，不斷優化涉及自然保護地的行政審批程序，推進自然保護區、風景名勝區等自然保護地范圍和功能區調整，突破性地開展了部分涉國家級風景名勝區重大項目（如引江補漢工程）選址論證工作。下一步，湖北省林業局將進一步增強服務意識，強化責任擔當，依法及時做好涉自然保護地重大項目的行政審批等保障服務工作，支持全省經濟社會持續健康發展。三是轉變工作作風，主動擔當作為。為深入開展學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想主題教育，落實省委關于開展不擔當不作為突出問題專項整治有關部署，推動黨員干部實干擔當促進發展，湖北省林業局黨組決定，從 2023 年 7 月至年底，在全局開展不擔當不作為突出問題專項整治，印發了《關于開展不擔當不作為突出問題專項整治的工作方案》（鄂林黨〔2023〕73 號），通過全面自查和重點排查相結合，典型問題查處和以案促改促治相結合，一體推進“查、改、治”，促進廣大黨員干部擔當作為、干事創業，為推動林業高質量發展，助推加快建設全國構建新發展格局先行區提供堅強作風保障。