上游護清水 下游給補償
——廣西推動右江、漓江流域實現上下游橫向生態保護補償案例

◎ 銀星宇，覃秋菊，黃思程

一、案例背景

右江是珠江水系西江支流郁江的中游河段，流經百色市和南寧市，右江河段上游屬大王嶺水源林保護區，沿江兩岸及其支流沖積形成的右江平原，有“桂西明珠”的美稱。漓江發源于華南第一峰貓兒山，流經桂林市興安縣等9 個縣區，是珠江的重要水源涵養地。近年來右江、漓江流域內的城鎮化進程加快，流域內的污染源和污染物增加，影響了下游地區的飲用水水質安全。

為解決右江、漓江流域水環境污染及水資源緊缺問題，2020 年，廣西組織百色市、南寧市及桂林市開展推進流域上下游橫向生態補償機制試點相關工作，旨在因地制宜、精準施策，以右江流域為試點開展跨市流域上下游橫向生態補償工作，以漓江流域為試點開展跨縣區流域上下游橫向生態補償工作，建立監管機制，消除黑臭水體，穩定流域水量，增強流域生態系統服務功能，改善沿岸居民的生存環境質量。“上游護清水，下游給補償”的試點工作模式實現了保護生態者得利，環保受益者付費的雙贏。

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二、具體做法

（一）統籌協調，啟動流域生態補償工作

簽訂生態補償協議，設立上級生態保護專項補償資金，建立橫向補償機制。2020 年9 月，廣西發展改革委、財政廳、生態環境廳、水利廳組織南寧市人民政府與百色市人民政府簽訂《右江流域上下游橫向生態補償協議（2020—2022 年）》，組織桂林市人民政府與漓江流域的9 個縣區人民政府簽訂《漓江流域試點縣區流域上下游橫向生態補償協議（2020—2022年）》。協議雙方按照“誰受益、誰補償”“誰污染、誰治理”的原則，建立“成本共擔、效益共享、合作共治、雙向補償”的生態補償機制。根據上下游水質達標情況，按照生態補償協議要求，下游區域對上游區域進行經濟補償。廣西財政廳每年根據生態補償協議及時下達區內重點流域生態保護專項補償資金4 000 萬元，其中，右江流域1 000 萬元，漓江流域3 000 萬元，該資金專項用于流域生態環境保護、治理等工作。

（二）建立跨市流域橫向生態補償機制

1.設立市本級配套資金。除自治區每年給予的1 000 萬元生態保護專項補償資金，右江流域內的南寧市、百色市每年各投入500 萬元作為開展流域生態補償的啟動資金。

2.實行流域上下游橫向生態補償。每月以百色市與南寧市交界斷面作為考核依據，水量、水質考核結果在資金分配中的占比分別為30%、70%，要求水質年均值達Ⅱ類水質標準。2020 年至2022 年的月均水質達到或優于Ⅱ類的占比分別為83.3%、91.7%、91.7%，水量目標值大于159.5 立方米每秒。若年度、月度水質和水量均達標，則上游百色市獲得全部補償資金；若年度目標未完成，則補償資金全部撥給下游南寧市；若月度目標未完成，則根據未達標比例將生態保護專項補償資金撥付給南寧市。根據上一年度的水質、水量考核結果，2020 年、2021 年上游百色市獲得下游南寧市的補償資金共716.67 萬元（2022 年南寧市的補償資金暫未到位）；2020 年至2022 年百色市分別獲得自治區投入的766.67 萬元、950 萬元、1 000 萬元生態保護專項補償資金。

3.推動開展流域治理項目。南寧市的補償資金支持百色市開展了田東縣平馬鎮小龍村西游屯污水治理項目、平果市城龍市場區域污水收集管網項目等5 個項目；自治區2020 年至2022 年度的生態保護專項補償資金支持百色市開展了右江流域水質自動化監測和管控體系建設、蓮塘溝污水管工程、百色市城市建成區入河（湖）排污口排查項目等15 個項目。右江流域上游百色市大力推進流域治理項目，護好右江源頭的同時，能夠獲得下游撥付的補償資金；右江下游南寧市享受流域治理成果的同時，需對上游百色市進行資金補償，在上游百色市與下游南寧市的共同努力下，真正實現了“誰受益、誰補償”“誰污染、誰治理”的“雙向鞭策”。

（三）建立跨縣區流域橫向生態補償機制

1.設立市級及縣級配套資金。除自治區每年給予的3 000 萬元生態保護專項補償資金，桂林市每年投入300 萬元、漓江流域內9 個縣區每年各投入300 萬元作為各縣區開展流域生態補償的啟動資金。結合各縣區交界斷面的月均水量保證程度、水質考核指標年均值是否達到Ⅱ類水質標準且全年Ⅱ類以上水質的占比是否達到82%的考核結果，自治區對達標縣區給予資金補償，專項用于流域內的水污染防治、生態環境保護治理工作。截至2022 年10 月，根據上一年度的考核結果，漓江流域桂林市9個縣區年度水質、水量均達標，按照生態補償協議規定，興安縣、靈川縣、陽朔縣、平樂縣、雁山區5 個縣區各獲得自治區生態保護專項補償資金1 200 萬元，疊彩區等4 個城區各獲得生態保護專項補償資金750 萬元。

2.推動開展流域治理項目。各縣區將獲得的自治區生態保護專項補償資金用于開展廣西漓江流域上游興安縣新文村段生態修復工程、興安縣溶江鎮漓江流域上游富江村委故家村環境綜合整治工程、興安縣華江瑤族鄉漓江流域上游洞上村環境綜合整治等生態保護補償項目76 個，進一步強化流域生態安全保障。

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（四）加強監管，揮好“考核”指揮棒

2020 年至2022 年，廣西發展改革委每年會同廣西財政廳、生態環境廳、水利廳對右江、漓江流域上下游生態保護補償試點工作的資金使用、配套資金到位、補償方式、補償標準、項目實施等情況開展綜合監測考核。廣西發展改革委根據全年水質、水量考核結果對下一年的補償資金進行重新分配，制定試點補償資金分配方案，明確右江流域南寧市、百色市和漓江流域桂林市9 個縣區的生態保護專項補償資金的分配額度。廣西生態環境廳、水利廳則積極配合做好相關資金分配工作，完善右江、漓江流域斷面水量、水質國家重點監控點位布局和自動監測網絡體系建設。

三、主要成效

（一）右江流域治理效果成效顯著

2022 年右江流域雁江考核斷面水質年均值為Ⅱ類，月均水質達到或優于Ⅱ類的占比為91.7%，流域水量考核全部達標。2020 年至2022 年，削減化學需氧量8 063.56 噸/年、氨氮390.02 噸/年、總磷110.935 噸/年以及總氮521.41 噸/年，跨市開展流域生態補償工作促使右江流域生態環境持續向好。右江流域上游百色市獲得了充足的資金保障，支持了水量監測能力建設、水環境監管與預警能力建設、飲用水安全保障等9 類項目的開展，對受損、服務功能下降的右江流域生態環境進行了有效的治理與修復。

（二）漓江流域生態環境持續改善

2020 年以來，漓江流域9 個縣區考核斷面水質年均值達到Ⅱ類水標準，主要考核指標為pH（6～9）、高錳酸鹽指數（小于或等于4 毫克每升）、氨氮（小于或等于0.5 毫克每升）、總磷（小于或等于0.1 毫克每升）、溶解氧（大于或等于6 毫克每升）。桂林市地表水水質達標率和集中式飲用水水源達標率均為100%，地表水劣V 類水體斷面、建成區黑臭水體全部消除，漓江干流國控斷面水質長期穩定達到國家考核要求，水環境質量排在全國前列。跨縣區開展流域生態補償工作促使漓江流域生態環境持續向好，生態脆弱狀況逐步改善。

（三）流域上下游橫向生態補償模式得到創新

廣西在流域上下游綜合整治中，以右江、漓江流域為試點分別探索開展了上下游橫向生態補償模式，并取得了顯著成效。

“雙方鞭策”的橫向生態補償模式充分調動了上下游的積極性。“上游護清水，下游給補償”的試點工作模式將流域生態保護成效由“無形資產”轉為“有價資源”，全流域上下游橫向生態補償成效顯著，實現了保護生態者得利，環保受益者付費的新模式。

“以獎代補”實現了流域治理項目的可持續開展。這一模式激勵了市縣撥出配套資金開展流域治理項目，自治區再根據各縣區交界斷面的水質、水量考核結果給予各市縣資金補償，專項補償資金繼續用于開展流域治理項目。自治區專項補償資金以“以獎代補”的上下游橫向生態補償模式促進了流域治理修復項目的可持續開展，促使生態環境持續向好發展。