后《華盛頓協議》時代我國高等工程教育質量治理探究：內涵詮釋、環境剖析與戰略構想

李 明

（北京外國語大學 國際教育學院，北京 100089）

以評估或認證來促進高等工程教育質量提升已經成為國際經驗。工程教育專業認證制度成為很多國家工程教育質量提升的基本機制，全球工程教育專業認證正彰顯“成果導向、國際聯結、持續改善、產學合作”的趨勢［1］。在黨中央和國務院的引領及工程教育理論界和行業企業界的推動下，我國建立了以工程教育專業認證為主的工程教育質量保障機制，對工程科技人才培養產生了重要影響。2016 年，中國科協代表我國在國際工程聯盟大會（The International Engineering Alliance Meetings， IEAM）中通過轉正申請，成為《華盛頓協議》（以下簡稱《協議》）的正式成員?！秴f議》是全球規模最大的專門從事高等工程資格認證或認可的多邊協議框架，旨在協調各相關機構共促職業工程師的跨國流動。加入《協議》是推進我國工程師資格國際互認的重要基礎和關鍵行動［2］。然而，成為《協議》的正式成員僅僅是融入國際工程教育共同體的開端。后《協議》時代，我國必須積極應對融入國際工程教育規則的挑戰，緊密結合國家戰略發展的規劃，系統謀劃工程教育質量保障的策略。在此背景下，本研究嘗試引入治理理論，提出高等工程教育質量治理的理念，詮釋高等工程教育質量治理的內涵；借鑒SWOT 分析法，剖析我國高等工程教育質量治理潛在的優勢與劣勢及面臨的機遇與挑戰；探索構建我國高等工程教育質量治理的戰略構想，以及具有中國特色的高等工程教育質量保障模式，希冀在全球工程教育質量保障的語境下提供“中國方案”。

一、高等工程教育質量治理的內涵詮釋

隨著全球化時代工程科技人才跨國合作與交流日益更加頻繁，高等工程教育質量的提升正面臨多重困境和訴求。高等工程教育改革與發展的實踐呼吁學術界及時進行理論創新。超越對高等工程教育質量保障的傳統認知和路徑依賴，在剖析質量、治理等概念的基礎上，嘗試提出和詮釋高等工程教育質量治理的理念正當其時。

（一） 理念溯源

由于人們的世界觀、價值觀的不同，給出質量的普適性定義實屬不易。根據愛德華·賽里斯（Edward Sallis）的教育系統因素分析論，“質量”可以簡單理解為對所有利益相關者的訴求如何滿足或超越的看法和認識［3］。由于高等工程教育系統的復雜性，界定工程教育的質量更具挑戰性，人們需要處理各類現實問題：如何看待學生和雇主、如何認識非技術性課程的地位、如何看待課堂中技術的使用、如何形成工程質量的整體認識、如何認識教育的預期壽命等。自20 世紀80 年代以來，“質量”的概念多運用于行業和高校的研究，卻鮮有對工程教育質量本身的基本界定。為更好地理解“質量”的概念，1992 年12 月，在美國華盛頓舉行的一次研討會上，“工程教育的使命”被界定為：依托智力、技能和知識的發展，使得畢業生能夠通過大量令人滿意的工程職業作為21世紀全球經濟中的創造者、政策制定者和領導者，為社會做出貢獻。高質量的工程教育要求通過系統而綜合地評估和優化工程教育制度、實踐和文化來促進工程教育質量持續改進，為提升學生、雇主和社會滿意度進行重大變革與創新［4］。在我國，“工程教育質量”作為一個術語正式為學界和工業界所熟知，始于章仰勛1986 年譯介自美國田納西大學化學工程系教授約翰·W·普拉多斯（John W. Prados）的文章“美國工程教育質量鑒定”［5］。此后，圍繞工程教育質量開展的研究開始出現，并成為重要的研究議題。然而，學術界關于工程教育質量的界定遠未達成共識。相較而言，治理的概念由來已久，長期以來與統治（government）一詞交叉使用，應用于與國家相關的公共事務的管理與政治活動中［6］。20 世紀80 年代以來，治理在學術界開始流行，并作為學術名詞在國際關系的著作中出現。治理理論的主要創始人詹姆斯·N·羅西瑙（James N. Rosenau）將治理定義為“一系列活動領域的管理機制”［7］。現代意義上的治理強調治理主體的多樣性，強調組織中所有或部分成員共同分享決策權。全球治理委員會（the Commission on Global Governance）則將治理界定為“各種公共的或私人的機構通過制度設計管理其共同事務的諸多方式的總和”［8］。治理是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程。根據質量的豐富內涵以及工程教育共同體對質量的一般認知，高等工程教育質量保障可以融入治理的視角，尋求由保障向治理的邏輯轉向。

（二） 核心內涵

簡而言之，高等工程教育質量治理就是多元主體協同共治高等工程教育質量的過程。高等工程教育質量的復雜性決定了高等工程教育質量治理必然具有豐富的理論內涵和實踐內涵。

在理論方面，高等工程教育質量治理的核心內涵可以從全球、國家、高校等不同主體的維度進行詮釋。全球層面的高等工程教育質量治理是國際組織、主權國家、高校、行業產業界、社會力量等多元主體，以國際權威高等工程資格認證框架體系為紐帶，遵循協調性、前瞻性、持續性和互惠性原則，共研國際標準、制度規范、運行規則和管理機制，協同共治高等工程教育質量、實現各類職業工程師跨國認可和流動的復雜過程。國家層面的高等工程教育質量治理是政府、高校、行業產業界、社會力量等多元主體，以工程教育專業認證組織為主導，以高校為主體，協同參與本國高等工程教育質量保障的過程。高校層面的高等工程教育質量治理是以內部質量保障體系為依托，以專業質量保障為核心，學生、教師、教育管理者、用人單位、行業企業、政府協同參與高等工程教育質量保障的過程。后《協議》時代，我國開展高等工程教育質量治理強化主權國家的話語和角色，因而聚焦于國家層面的高等工程教育質量治理。就其本質而言，開展高等工程教育質量治理乃是一種政府行為，逾越了認證機構的組織行為，也逾越了認證專業的院校行為。

在實踐方面，高等工程教育質量治理具有深刻的時代內涵。我國開展高等工程教育質量治理是貫徹黨的二十大精神、響應國家戰略部署、回應行業產業需求、加強工程教育治理、提高工程教育質量、培養工程科技人才的重要抉擇。一方面，開展高等工程教育質量治理是建設工程教育治理體系的迫切訴求。當今正處于百年未有之大變局加速演進、大國之間戰略博弈全面加劇的關鍵時期。因此，我國亟需深刻理解高等工程教育承擔的政治責任和歷史使命，構建中國特色的工程教育治理體系。在建設工程教育治理體系過程中，健全工程教育質量評價制度是重要議題之一。工程教育質量治理是工程教育治理體系的重要組成部分，也是建設工程教育治理體系的迫切訴求。另一方面，開展高等工程教育質量治理也是培養國際工程科技人才的現實需要。伴隨著全球化進程的深入演進，具有國際化能力的工程科技人才成為生產要素中的核心稀缺資源［9］。在我國正式成為《協議》會員國后，國際化人才發展戰略成為未來高等工程教育發展的必選戰略。黨的二十大報告指出，要努力培養造就更多卓越工程師［10］。培養大批卓越工程師尤其是具有國際競爭力的高端工程科技人才，是我國深入實施人才強國戰略的必然選擇。

二、我國高等工程教育質量治理的環境剖析

SWOT分析法是戰略管理理論中的經典工具，被廣泛應用于政府、企業戰略制定、競爭對手分析等領域。開展高等工程教育質量治理可以借鑒SWOT 分析法，系統剖析我國高等工程教育質量治理潛在的優勢與劣勢及面臨的機遇與挑戰。

（一） 競爭優勢

我國高等工程教育改革發展取得世人矚目的成就，有力支撐了制造業的發展，推動我國由制造大國向制造強國邁進。從歷史的角度來看，我國開展高等工程教育質量治理具有體系、法律和制度的競爭優勢。第一，不斷完善的高等教育質量保障體系。長期以來，我國的高等教育質量保障是一種自上而下的政府行為，政府指令性較強。自2011 年以來，我國教育部先后發布相關政策文件，促使我國建立起以學校自評為基礎，以院校評估、專業認證及評估、國際評估和教學基本狀態數據常態監測為主要內容的“五位一體”教學評估制度［11］，建立起由政府、高校、專業機構和社會多元評價相結合的高等教育質量保障體系。第二，不斷健全的高等教育質量保障法制。改革開放以后，我國開始制定并頒布與高等教育相關的法律。然而，我國尚未構建與社會主義市場經濟相適應的高等教育質量保障的法規體系。1998年，《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）頒布，明確了高等教育評估的法律地位，為我國的高等教育評估制度提供了法律保障。2015年 5月，教育部發布《關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》，著重提出“切實把推進教育管辦評分離各項任務落到實處”。至此，我國的高等教育評估制度化基本完成［12］。2015年12月，《高等教育法》進行了修訂，拓展了高等教育質量保障主體的外延，明確了高等學校在教育質量保障進程中的主體性地位，并凸顯了第三方專業機構對于高等教育質量保障的重要價值。第三，有序推進的工程教育專業認證制度。我國工程教育專業認證通過多年努力，已經取得較大進展［13］。我國高校在專業認證機制的引領下，積極開展工程教育質量保障實踐探索，持續改進工程專業教育質量。除了自發參與國內工程教育專業認證外，也積極嘗試參與美國ABET［14］，德國ACQUIN 和ASIIN［15］等國外認證機構的認證，并通過了認證機構的認證，為國內高校推動工程教育改革提供經驗和示范。

（二） 競爭劣勢

在《協議》成員國中，美國、澳大利亞、加拿大等國家的工程教育經歷了從最初側重工程技術教育到注重工程科學能力培養，再到強化通識教育的過程，最終在20 世紀90 年代以來開始著力回歸工程。工程教育在這些國家中有良好的歷史底蘊，形成了濃郁的工程教育氛圍。相較而言，我國的工程教育認證體系起步相對較晚。我國的工程教育專業教育評估工作最早始于20世紀90年代，直到2013 年，我國才組建成立了獨立法人社團組織——中國工程教育認證協會（CEEAA），由教育部主管和負責組織實施工程教育認證工作［16］。我國高等工程教育認證體系化起步晚，開展高等工程教育治理的能力先天不足。此外，我國高等工程教育認證還存在國際化水平低、科學化程度低的劣勢。第一，高等工程教育認證國際化水平低。全球化發展浪潮驅動各國積極與世界各國開展教育交流，很多國家為共享教育資源和得到國際認可，開始重視工程教育國際化，積極參與到全球工程教育交流對話，積極參加世界主要工程教育認證體系。目前我國僅加入了《協議》，它所對應的僅僅是本科層面的工程教育。在高等職業教育層面，由于時機尚未成熟，我國高職層面的工程技術教育認證未加入國際協議。第二，高等工程教育認證科學化程度低。我國政府過度干預專業認證工作在很大程度上影響了專業認證組織效能的發揮，認證專家隊伍在數量、結構和質量等方面的建設也相對滯后，大部分專業的專業認證未能與工程師注冊制度實現有效銜接［17］。此外，我國工程教育專業認證目前還面臨如何確保持續的質量改進、實施科學的質量評價、開展有效的質量管理、保障充分的群體參與等困境［18］。

（三） 發展機遇

面對新工業革命的沖擊，全球工程教育亟需持續不斷地深化改革。從國際和國內兩個大局發展趨勢來看，我國開展高等工程教育質量治理迎來重要契機。第一，高等工程教育邁入快速發展的新時代。在新工業革命的浪潮下，各國積極投入到新一輪工業革命的變革中。發達國家的工程教育改革與創新舉措為我國工程教育發展提供鏡鑒，如美國于2012 年頒布“國家制造創新網絡”戰略計劃［19］、德國于2013 年推出“工業4.0”戰略、日本于2013 年發布《世界最先端IT 國家創造宣言》等［20］。對此，我國近年來，尤其是2013年以來也陸續出臺工程教育改革與創新戰略，啟動“卓越工程師教育培養計劃”“新工科”“中國制造2025”等重大工程教育改革舉措。第二，高等工程教育展現國際化的新愿景。我國高等工程教育和國際理念同頻共振，高等工程教育國際化具有廣闊的發展機遇［9］。

（四） 核心挑戰

工程教育專業認證制度的建立和實施對我國高等工程教育產生了的潛在影響。然而，由于我國工程教育正處在前所未有的歷史變革中，很多工作不可能一蹴而就［14］，開展高等工程教育質量治理依然面臨諸多挑戰，甚至是危機。第一，整合國際規則規范的挑戰。我國加入《協議》意味著中國必須遵循國際規則，并建立與之相符的制度性規范。然而，我國現行的高等工程教育與《協議》還存在諸多認識上和實踐上的反差，對中國高等工程教育的國際接軌提出了挑戰，如何有效應對成為融入國際環境的關鍵［21］。第二，面臨周期資格審查的挑戰。根據國際聯盟大會會議的相關決議，我國在2022年后將再接受《協議》的定期檢查，大會于2023年年會上進行投票。根據相關安排，我國需認真準備此次檢查，以此次檢查為契機，進一步完善工程認證體系。對所有簽署國來說，定期資格審查帶來的是巨大的壓力和挑戰，而不是嚴重的威脅。然而，對于像我國這樣的新簽署國來說，資格審查實際上對合法性地位帶來了威脅。此外，近年來，越來越多的亞洲國家申請加入《協議》，包括作為臨時簽署國的孟加拉國、菲律賓、緬甸、泰國和沙特阿拉伯，以及作為正式簽署國巴基斯坦和印度尼西亞，這些國家都給我國帶來了潛在競爭壓力。根據德國ASIIN和日本JABEE［22］的經驗和教訓，沒有長期的戰略眼光和使命，認證機構將面臨生存危機。認證機構必須通過塑造強烈的危機感，堅持認證的基本理念，并采取科學和實際的改革措施，對工程教育課程認證進行積極改革。

根據以上對我國高等工程教育質量管理的SWOT 分析，我們可以初步形成四種類型的戰略（圖1），即機會優勢戰略（OS 戰略）、機會劣勢戰略（OW 戰略）、威脅優勢戰略（TS 戰略）和威脅劣勢戰略（TW 戰略）。OS戰略旨在利用優勢來利用機會。例如，我國應減少政府直接干預，探索市場運作模式，加強內部質量保證，完善核心機制建設。OW戰略旨在通過機會克服弱點。例如，我國應加強產業與高等院校的有效互動，發揮產業的獨特功能；通過高等工程教育的國際化，提升高等工程教育認證的國際水平。TS 戰略旨在利用優勢避免威脅。例如，我國應反思認證理念，整合特色認證文化，完善運行機制，實現標準動態調整，優化組織結構，提高認證人員素質。TW 戰略旨在最小化弱點并避免威脅。例如，我國應通過《協議》提供的平臺參與全球工程教育治理，擴大工程教育的全球影響力，創新工程教育認證體系，通過整合《協議》的規則和規范，內化國際實質等效的本質。

圖1 我國高等工程教育質量治理的SWOT分析

三、我國高等工程教育質量治理的戰略構想

后《協議》時代，我國亟需以工程教育質量治理的核心內涵為邏輯源點，在充分剖析我國高等工程教育質量治理環境要素的基礎上，建構高等工程教育質量治理的邏輯框架，即明晰化的治理目標、多元化的治理主體、具體化的治理客體、精細化的治理路徑，為我國深度參與全球高等工程教育治理的戰略選擇提供啟示。

（一） 治理目標

我國的高等工程教育質量治理應以育人為根本，以標準和文化為方向。首先踐行立德樹人使命。就其本質而言，高等教育是系統性和復雜性的育人活動，具有以下有別于工商業活動的本質特征。高等教育的主要“產品”是教育服務，其服務的對象始終是具有自主性的“人”，其提供的教育服務最終生產的“產品”也是“人”。其次，高等教育的育人過程具有不可重復性與再現性。再次，高等教育的質量標準具有一定的不確定性和多樣性的特征。最后，高等教育具有區別于工商業文化的學術文化。我國開展高等工程教育質量治理應秉持高等教育的育人初心，落實立德樹人根本任務，建立“以學生為中心”的育人理念，探索工程教育規律。第二，創生工程質量標準。面對新工業革命的機遇和挑戰，我國要認清認證標準的時代性和區域性，兼顧國際標準和國家標準的邏輯關系。一方面，在推進工程教育治理體系和治理能力現代化的背景下，我國要面向工業界、面向世界、面向未來打造工程教育新質量、新標準［25］。另一方面，我國要落實聯合國2030 年可持續發展目標（UNSDG）和國際工程聯盟發布的2021 版《畢業生素質和職業能力要求》（Graduate Attributes and Professional Competencies， GAPC）［24］，參照我國認證標準以及《協議》要求，設置合理的培養目標和明確的產出要求。第三，塑造工程質量文化。證據文化的缺失是評價教育質量的公正性和客觀性的缺失，是面對公眾問責的主動性的缺失，是改進教育質量的持續性的缺失，更是教育管理與決策的科學性的缺失。我國要以參與工程專業認證為契機，將治理視野聚焦在貫穿于高校工程教育實踐始終的質量文化的塑造上，讓“追求卓越”成為高校的一種文化［18］。

（二） 治理主體

在人類命運共同體的宏觀背景下，高等工程教育質量治理是推進工程教育治理體系和治理能力現代化的必然選擇?；诶嫦嚓P者參與的工程教育質量治理既是工程教育質量保障的重要前提，也是必由之路。在組織機構層面，高等工程教育質量治理要求我們構建政府、高校、工業界和行業協會等群體的溝通協作機制，集思廣益、群策群力，推動我國特色專業認證制度模式的形成。對于高校而言，要注重塑造主體性文化，形成質量保障合力。高校各級領導和管理者、相關院系、廣大教師和學生要協同工作，共同致力于工程教育質量的保障［18］。

（三） 治理客體

將質量保障措施應用于高等工程教育，需要以系統的觀點界定“產品”和利益相關者。工程教育系統非常復雜，從中小學教育到研究生教育，不同階段工程教育的目標和重點不同。工程教育大體涉及基礎工程教育、高等工程教育、繼續工程教育三個階段。本研究所關注的工程教育主要針對高等工程教育。第二，就廣義而言，質量保障具有豐富的內涵，涉及多樣化的維度和層次。例如，依據質量保障的對象可以劃分為教學質量保障、科研質量保障、社會服務質量保障，或者組織管理質量保障、學生服務質量保障、資源利用質量保障、學術質量保障。其中，學術質量保障按照層次又可以劃分為院系質量保障、專業質量保障、課程質量保障；教師教學質量保障、學生學習質量保障；課堂質量保障。倘若圍繞高等工程教育質量開展面面俱到的研究，既是極具挑戰性的，也是非理性的。不難發現，專業層面的質量是最能夠體現高等工程教育質量的維度，能夠作為高等工程教育質量改進的核心和重點。本研究將高等工程教育質量治理的客體定位于狹義上的高等工程教育質量，也就是專業層面的工程教育質量。

（四） 治理路徑

伴隨著中國工程教育專業認證工作的縱深發展，我國亟需緊密結合國家戰略發展規劃，超越盎格魯·薩克遜模式，基于戰略視野系統謀劃中國工程教育質量保障的路徑與對策，探索具有中國特色的高等工程教育質量保障模式。第一，深度參與全球治理，擴大工程教育影響。我國應繼續深度參與《協議》組織管理規則制定和各項議題表決，積極參與工程教育全球治理，深入推進我國的工程教育認證工作，提升我國工程教育的全球影響力。第二，創新認證制度體系，內化實質等效本質。我國正式加入《協議》后，必須積極建立與國際接軌的互認標準，并確保專業認證制度始終處在適時的調試與革新之中［21］；在保持《協議》認證標準和操作程序設計要求前提下，構建富有彈性的認證制度體系以滿足不同學校和專業的不同需求。第三，反思組織認證哲學，融入特色認證文化。我國應轉變對發達國家認證制度的模仿和追趕思路，深入剖析國際組織認證哲學，蓄力打造中國特色認證文化［23］。要站在內化持續改進認證的哲學高度，推進工程教育質量革命縱深發展；與國家需要緊密結合，考慮國家和地方經濟社會發展需要；強調包容和創新，在標準適用上給新興、交叉和邊緣專業預留空間，及時吸納實踐檢驗的創新結果進入認證標準。第四，減少政府直接干預，探索市場運作模式。我國的工程教育專業認證尚處于探索階段，工程教育認證制度是基于國家主義的強制性制度變遷。我國要注重打破路徑依賴，在成熟階段逐步減少政府對認證的直接干預，探索構建獨立的市場化認證機構，推進治理體系和治理能力現代化［23］。第五，加強產學有效互動，發揮業界獨特功能。工程教育認證應是教育界和產業界有效互動的開放式過程，要進一步促進行業企業等多元利益主體有效參與［23］。第六，完善組織運行機制，實現標準動態調整。我國工程教育認證組織要完善底層探索和頂層設計雙向聯通機制，形成高效、科學、穩定的運行機制，實現認證標準動態調整。注重權力下放，賦予專業類認證委員會更多標準修訂權。完善和落實內部規章制度，為行業社團有效參與優化環境。設置專門認證標準修訂部門和人員，為優化調整認證標準提供強有力的智力支撐。第七，優化組織人員結構，提升認證人員素養。專業認證工作的有效實施需要一支數量可觀、結構合理、素養較高、經驗豐富的評估專家隊伍作為后盾。我國應適當增加認證專家的數量，以滿足高校日益增長的認證需求；優化人員結構，吸納更多具有行業背景的人員參與認證，提高來自工業界和行業協會等一線專家的比例，從用戶的角度評價工程教育的質量［17］；加強對認證專家隊伍的職業素養培訓。此外，在認證組織架構上，可成立行業咨詢理事會，以便收集產業界對認證標準的意見。第八，加強內部質量保障，完善核心機制建設。工程教育專業認證是引領工程教育質量保障的外部動力。內部質量保障機制則是根據工程教育專業認證機制的調整而進行相應變革的［18］。高校應深入貫徹持續質量改進理念，科學構建工程教育質量保障的技術機制，深化“基于產出導向”的理念推進高校工程教育課程與教學改革，塑造“基于事實和數據”的證據文化和“不斷追求卓越”的質量文化。同時，高校應系統構建工程教育質量保障的管理機制，健全工程教育質量保障的組織，制定工程教育質量保障的政策，完善工程教育質量保障的制度基礎；逐步完善工程教育質量保障的權力機制，推進“以學為主”的教學模式改革，形成工程教育質量保障的合力。

四、結語

后《協議》時代，我國高等工程教育質量保障的環境復雜，機遇與挑戰并存。我國高等工程教育改革與發展亟需超越傳統認知和路徑依賴，積極應對融入國際工程教育規則的挑戰，適時融入多學科的理論視角，系統謀劃工程教育質量保障的方略。高等工程教育理論界與實踐界，既要注重探究高等工程教育質量治理的理論源點，也要考慮高等工程教育質量政策的時代意蘊；既要尊重我國高等工程教育大國的現實情況，也要關照全球高等工程教育改革的總體趨向。未來，我國的高等工程教育質量必將走向靈活、多元的治理，走向科學、有效的治理，走向理性、和諧的治理。唯此，我國才能早日實現由高等工程教育大國走向高等工程教育強國的夢想。