運營前置視域下的城市更新實施路徑探究

文／黃上上 中鐵一局集團城市投資運營管理有限公司 陜西西安 710054

引言：

隨著技術(shù)的進步，我國的綜合實力顯著增強，城市化水平位居世界前列。但依據(jù)當(dāng)下我國城市發(fā)展現(xiàn)狀，增量擴增向存量更新的轉(zhuǎn)變趨勢明顯，為適應(yīng)新時代下的發(fā)展要求，城市應(yīng)摒棄原先的粗放型發(fā)展路徑，注重精細(xì)化運營，保持運營前置，形成全新的運營體系。城市更新中運營前置為新概念，在我國并未有相對成熟的理論和實踐經(jīng)驗。由于這一總體情況，運營前置下城市更新中還存在諸多問題，未來的工作中相關(guān)人員需持續(xù)開展理論與實踐探究，以提高運營前置下城市更新水平。

1.城市更新實施現(xiàn)狀與困境

1.1 現(xiàn)狀

社會經(jīng)濟發(fā)展的過程中，我國的城市更新內(nèi)涵有明顯變化，在最初的城市發(fā)展中并無“城市更新”這一概念，也就未開展大量的城市更新探索，更沒有出臺大量的政策文件和法律規(guī)范。結(jié)合我國城市發(fā)展的總體趨勢，城市更新包含以下階段：

（1）政府主導(dǎo)的一元治理（1949～1989 年），這一階段新中國剛剛成立，發(fā)展緩慢，城市的環(huán)境差、衛(wèi)生差、基礎(chǔ)設(shè)施不完善，此時的城市更新中關(guān)鍵是為了改善城市面貌[1]。

（2）政企合作的二元治理（1990～2009 年），此階段城市發(fā)展異常快，由政府與企業(yè)相互合作，共同為城市發(fā)展獻言獻策，以改造原先城市中的街區(qū)、廠區(qū)等。

（3）多方參與的多元治理（2010 年至今），強調(diào)人性化原則，以實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)。

2021 年3 月，政府工作報告中明確提出了新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，要求各城市都應(yīng)立足自身實際情況，著力探索自身的城市更新新路徑，形成新的行動方案。隨后在此基礎(chǔ)上，“十四五”規(guī)劃、2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要中都指出城市需改變原先的路徑及方式，轉(zhuǎn)變發(fā)展方向，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理工作，大力推進城市更新行動，不僅要優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，更需提高整體品質(zhì)，試行多方治理新模式。北京、上海、廣州、深圳為我國的特大城市，這些城市的經(jīng)濟實力強，率先響應(yīng)國家號召試行多方治理，形成了具有地域特色的模式，如北京的多規(guī)合一、存量更新，上海的政府主導(dǎo)、多方協(xié)同模式，都十分具有代表意義。許多城市開始學(xué)習(xí)這些城市的經(jīng)驗，以形成具有各自特色的城市更新模式。

1.2 困境

1.2.1 資金平衡困難

目前城市更新中陸續(xù)展開了一系列的嘗試，結(jié)合許多城市的更新經(jīng)驗，面臨著資金方面的問題，表現(xiàn)為資金平衡難度較大。一些城市在更新方面將資產(chǎn)與投入放在了關(guān)鍵地位，推行不確定性營業(yè)模式，包含了物質(zhì)空間更新改造、產(chǎn)權(quán)主體利益補償，這些都需要有足夠的資金保障，如政府無法提供足夠的資金，這些工作將無法正常開展。從理論角度來分析，更新改造后的房屋增值收入應(yīng)歸于投資者，比如在老舊小區(qū)的更新與改造方面，在經(jīng)由一系列改造后的房屋增值收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了其改造成本，但一些老舊小區(qū)在改造中對政府資金的依賴性過高，此模式下地方政府面臨較大的財政壓力，大部分社會資本也不配合政府部門參與到其中，無法調(diào)動其他主體參與城市更新項目的積極性[2]。經(jīng)由大量的研究，城市更新行動實施項目的資金平衡難度較高，這是當(dāng)前及未來需著力關(guān)注的問題。

1.2.2 群眾需求有變化

從城市更新概念提出到如今，我國在國家會議和政府報告中多次提出了關(guān)于城市更新的工作安排。以黨的十九大報告為例，其中詳細(xì)闡明了當(dāng)前我國的社會環(huán)境，指出我國社會的主要矛盾發(fā)生了變化，在早期人民群眾對美好生活的需求集中在基礎(chǔ)物質(zhì)需求上，而在經(jīng)濟發(fā)展的過程中，人民群眾的基礎(chǔ)物質(zhì)需求得以滿足，在當(dāng)下有更高的追求，表現(xiàn)為服務(wù)品質(zhì)需求上，需著力從生態(tài)環(huán)境、文化特色、社會治理等方面加以改進。正是因為群眾需求的這一變化，在運營前置下的城市更新路徑也應(yīng)同步調(diào)整。依據(jù)目前許多城市的發(fā)展情況，有很多大部分城市的更新項目主要在上下水改造、立面維修等基礎(chǔ)類改造上，并未立足城市人民的基本需求，增大在公共服務(wù)設(shè)施中的投入，為人們提供更多的休閑娛樂場所、設(shè)置更多充電樁設(shè)施等。

1.2.3 街區(qū)業(yè)態(tài)活力不足

從新中國成立到如今，我國的城市更新經(jīng)歷了漫長的探索。依據(jù)傳統(tǒng)的城市更新改造情況，受限于觀念、技術(shù)、資金等條件，開發(fā)實施主體主要傾向于拆改重建，而這些拆除與改造、重建具有盲目性，前期并未安排專業(yè)人員進入社區(qū)等展開調(diào)研，真正了解民眾意愿，正是因為忽略了功能需求方面的準(zhǔn)確預(yù)估，導(dǎo)致這些拆改重建難以提高城市的整體品質(zhì)，在后續(xù)城市發(fā)展的過程中，還需繼續(xù)拆改重建，周而復(fù)始，耗時耗力。因此，城市更新中街區(qū)業(yè)態(tài)活力不足的問題相對突出，主要是因為城市更新活動中未考慮現(xiàn)有空間與居民活動之間的關(guān)系，主體在實施更新項目時未做好前期定位、確定目標(biāo)群體，或者直接照搬其他城市的街區(qū)業(yè)態(tài)建設(shè)方式，未考慮自身的實際情況，都阻礙了城市的現(xiàn)代化步伐。為符合運營前置要求，城市更新中還有漫長的道路要走。

1.2.4 居民參與度較低

城市更新的受益主體為居民，這決定了在城市更新中無論采用何種路徑和改造項目，均應(yīng)該充分考慮居民的切實需求，以居民需求為前提實施有針對性的更新，并鼓勵居民參與到其中，使每個居民獻言獻策，形成可行化建議，當(dāng)主體聽取居民意見進行更新改造時，也就能提高城市的服務(wù)水平、整體品質(zhì)。結(jié)合當(dāng)下城市更新現(xiàn)狀，許多城市深受傳統(tǒng)理念的影響，在一系列的更新行動中始終堅持市場導(dǎo)向，追求經(jīng)濟效益的最大化，再加上在日常的工作中缺乏專業(yè)化宣傳，很多居民并未參與到項目中，一些城市更新項目在投入使用后無法與居民需求相一致，還需重拆重建，造成了資源的浪費。

2.城市運營在城市更新實踐中的意義

城市更新中運營具有重要的意義。無論何種規(guī)模、發(fā)展水平的城市，其更新的目的都是要從開發(fā)思維向產(chǎn)業(yè)運營思維轉(zhuǎn)變，不再簡單局限在原先的空間改造、修復(fù)與重塑上，還需進一步延伸內(nèi)容，拓展到產(chǎn)業(yè)協(xié)同、金融生態(tài)、城市服務(wù)、資產(chǎn)運營等諸多方面，以通過運營來調(diào)動城市的發(fā)展活力、激發(fā)發(fā)展?jié)摿Γ龠M城市轉(zhuǎn)型。由于每個城市都有其發(fā)展特點，城市更新中需考慮這一特殊性，密切關(guān)注地方政策、產(chǎn)業(yè)布局、城市空間、資源、資本、服務(wù)等，了解政府、用戶等各主體的切實需求，協(xié)調(diào)這些主體之間的關(guān)系。因此，城市運營的核心就是將資產(chǎn)轉(zhuǎn)向資本，利用更新資產(chǎn)、改造場景、運營內(nèi)容等為城市創(chuàng)造更大的效益。但在此過程中有較大的融資需求，各城市可依據(jù)自身情況，合理采用REITs、類REITs、CMBS、資產(chǎn)收并購等融資方式，確定最佳的資產(chǎn)退出路徑，力求實現(xiàn)資本化目標(biāo)，用城市運營帶動城市建設(shè)與更新，促進城市在當(dāng)下及未來的穩(wěn)定發(fā)展[3]。城市運營指的是融入市場化運作方式，整合內(nèi)外部的諸多資源，提供公共產(chǎn)品及服務(wù)，以增加城市的物質(zhì)財富、提高精神內(nèi)涵，凸顯城市的綜合實力。

城市運營具有以下重要意義：有利于深入整合與挖掘現(xiàn)有資源，從多個角度盤活存量、引進增量，實現(xiàn)資源的合理調(diào)配，發(fā)揮資源優(yōu)勢，用資源創(chuàng)造價值，帶動城市自我滾動、自我積累與自我增值；為自然資源與人文資源的融合創(chuàng)造理想條件，活化城市存量空間，促進城市資產(chǎn)的增值；充分從需求著手，帶動產(chǎn)業(yè)升級，助力城市現(xiàn)代化。

3.運營前置視角下城市更新實施路徑

3.1 精準(zhǔn)回應(yīng)人本需求，保證項目實施成效

運營前置為城市更新的關(guān)鍵方向，為達到這一目標(biāo)，城市更新中需充分從人本需求著手，開發(fā)更多實用性項目。運營團隊作為城市更新的重要參與方，其在實際的工作中必須提前介入到規(guī)劃與設(shè)計階段，特別應(yīng)參與到項目策劃與功能定位方面。專業(yè)的規(guī)劃人員應(yīng)提前與項目主體對接，了解用戶的真實需求，摒棄原先自上而下的規(guī)劃模式。在具體的項目規(guī)劃中需全面滲透人本理念，由專人走進社區(qū)民眾，開展一系列的社會調(diào)查、市場研判等，了解公眾的切實需求，掌握地區(qū)人群特征、消費趨勢等，以前期調(diào)研的這些信息為基準(zhǔn)定位項目功能，更有針對性地制定項目方案。

以北京城市更新的“海淀區(qū)一刻鐘便民生活圈在學(xué)院路地區(qū)的更新實踐”項目為研究對象，該項目為清華同衡規(guī)劃設(shè)計研究院承擔(dān)，屬于復(fù)雜主體更新項目。在尚未實施專業(yè)化改造之前，該區(qū)域為政府的“四不管”區(qū)域，與此同時，學(xué)院路為高知人群集中區(qū)域，因為人們的文化水平較高，在實際的生活、學(xué)習(xí)中有各個方面的需求。為增強更新項目的實用性，使項目能滿足人們的切實需求，規(guī)劃前期組建了專業(yè)化團隊，該團隊安排專業(yè)人員進入了現(xiàn)場進行一系列調(diào)查與分析，不僅與民眾深入交流，也親身了解了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況等，最后編制了《街區(qū)更新戰(zhàn)略規(guī)劃》手冊，并考慮了年度行動計劃形成了項目庫，前置考慮實施計劃。在具體的項目實施中考慮到當(dāng)下的城市發(fā)展，最終選用了多主體參與的項目模式，參與方主要為政府、單位、社會、居民，這些主體各有各的追求，項目團隊內(nèi)的相關(guān)人員提前與這些不同主體對接，了解了主體的諸多訴求，最終確定了需提供的服務(wù)功能，并分析了現(xiàn)有的空間條件下實現(xiàn)這些功能的路徑與方法。

3.2 激發(fā)主體參與動力，實現(xiàn)規(guī)劃持續(xù)運維

因為運營前置下強調(diào)治理思路和思維的轉(zhuǎn)變，從治理思維的角度著手，城市更新應(yīng)打破原有的工作路徑，從全流程項目運營的方向著手構(gòu)建科學(xué)其合理的更新邏輯。而在此過程中傳統(tǒng)的空間規(guī)劃僅僅為其中的一個部分，能推動項目的順利實施。為此，更新規(guī)劃不能單純從空間著手，而應(yīng)該將空間設(shè)計作為一個有效方式，更重要的是要實現(xiàn)空間更新，以促進城市空間的合理利用，創(chuàng)造更大的價值，滿足居民、市場主體等對城市空間規(guī)劃、利用等的要求，在潛移默化中構(gòu)建完善且可持續(xù)的運營組織架構(gòu)、公平的利益分配機制，激發(fā)市場主體、社區(qū)居民等參與城市更新項目的主動性與積極性[4]。只有如此，即使政府單位所投入的資金和資源相對有限，在運營前置的條件下通過精準(zhǔn)改善與居民、市場主體自身利益相關(guān)的核心空間問題，能以少量的財政資金激活社會資本的活力，使更多主體參與到城市的更新、治理與改造中，帶動城市的現(xiàn)代化發(fā)展。如以某城市的街區(qū)更新項目為例，在項目實施中引入了全維度更新運營理念，該項目不僅升級了地區(qū)的環(huán)境品質(zhì)、產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，也促進了該區(qū)域內(nèi)更多企業(yè)參與治理，形成了多主體共同治理和參與的新局面。

3.3 建立全生命周期管理體系

城市更新的復(fù)雜性高，不僅涉及了更多的資源、主體，也包含了諸多類型的更新項目，為促進各項更新任務(wù)的高效開展，在現(xiàn)階段的條件下多主體應(yīng)加強溝通與協(xié)調(diào)，共同形成全生命周期管理體系，在該體系中清晰規(guī)定在城市更新項目不同階段的任務(wù)、工作方法、管理路徑等，為實際的項目提供管理保障。實際上，城市更新為從結(jié)構(gòu)性維度實施的城市治理行動實踐過程，其在實施中的主體多、資源多、要求高，需消耗漫長的時間且后期運營存在諸多的不確定性，利用前置運營推行精細(xì)化、全面化管理十分重要。在規(guī)劃設(shè)計、開發(fā)建設(shè)、招商引資、運營調(diào)整等方面都需從系統(tǒng)性角度考慮問題，從頂層建立全生命周期管理體系，立足市場需求，確保規(guī)劃設(shè)計的可行性、合理性。

3.4 五位一體，同步協(xié)作

城市更新不僅僅是城市空間的重新布局與利用，也是城市生態(tài)改造的體現(xiàn)，旨在強調(diào)城市發(fā)展中協(xié)調(diào)人、產(chǎn)業(yè)與自然之間的關(guān)系，以促進生態(tài)文明建設(shè)。原先的城市更新中，所實施的很多項目都將更多精力集中在了物質(zhì)空間的改造方面，并未過多關(guān)注產(chǎn)業(yè)自身的發(fā)展邏輯及具體需求，也沒有處理好空間與功能要素之間的關(guān)系，導(dǎo)致項目實施后雖對城市有一定作用，但其卻無法與功能使用需求完全匹配，建成后產(chǎn)業(yè)空間利用率長期偏低。面對這一情況，運營前置視角下的城市更新應(yīng)不斷探索新的發(fā)展路徑、實施策略，保持策劃、規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)與運營的五位一體化，形成閉環(huán)管理機制，保持不同主體之間的協(xié)作性，增強不同環(huán)節(jié)的銜接性。城市更新項目實施中，應(yīng)鼓勵運營團隊積極參與到規(guī)劃設(shè)計階段的工作中，前置產(chǎn)業(yè)招商和主營業(yè)務(wù)招商，確保后續(xù)進入的功能業(yè)態(tài)可與項目所在區(qū)域的環(huán)境、歷史文化等高度契合。在規(guī)劃設(shè)計階段，參與方需與運營團隊密切溝通，不僅需考慮當(dāng)下的問題，也需分析項目建成后的運營方面，在現(xiàn)有前提下挖掘資源要素。

3.5 充分挖掘資源潛力，重塑地區(qū)價值活力

運營團隊提前參與到規(guī)劃設(shè)計階段的工作后，運營人員與規(guī)劃設(shè)計人員之間能就城市更新項目展開一系列分析與討論，了解廣義存量資源，深入挖掘地區(qū)內(nèi)的自然資源、建筑設(shè)施、歷史人文等資源的開發(fā)價值，并考慮未來的市場趨勢和發(fā)展方向，展開一系列預(yù)測，將這些分析、預(yù)測結(jié)果作為更新功能業(yè)態(tài)、實施更新路徑的關(guān)鍵前提[5]。前置運營下的城市更新實施路徑中，深入挖掘資源潛力為關(guān)鍵策略，具體的工作中可注意以下方面：

3.5.1 歷史文化類更新

以“文里·松陽”項目為例，該項目于2021 年獲得了聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）亞太遺產(chǎn)獎項，該項目由北京同衡思成公司以設(shè)計施工總承包加運營的方式完成，屬區(qū)域內(nèi)的代表性歷史文化更新項目。結(jié)合此項目的具體情況，該項目所處地區(qū)的歷史文化底蘊深厚，修建有文廟和城隍廟，每年廟會的規(guī)模大、持續(xù)時間長，體現(xiàn)了人們的精神追求。為在城市更新中保留這一資源，項目前期相關(guān)人員分析了設(shè)計—施工—招商運營這一路徑的弊端，最終選定了運營咨詢、匹配規(guī)劃設(shè)計的新路徑，該實施路徑下運營團隊提前介入，前置了產(chǎn)業(yè)招商與主營招商，可確保后續(xù)的功能業(yè)態(tài)完全能符合項目所在地的具體情況。入駐主體明確保障了后續(xù)規(guī)劃設(shè)計方案、工程施工能真正體現(xiàn)使用需求，而后期不再需要反復(fù)修改。設(shè)計人員通過前置運營咨詢，可從運營角度優(yōu)化其設(shè)計方案，如設(shè)計人員進入現(xiàn)場展開一系列實地調(diào)研，了解當(dāng)?shù)氐臍v史文化資源，綜合評估項目所在地的歷史文化資源類型、價值、背景等，并實施分級保護，與招商相結(jié)合，明確這些歷史建筑在未來的功能，在此前提下實施專業(yè)化設(shè)計與改造，這種運營前置的方式能提高設(shè)計合理性、科學(xué)性，不僅保留了傳統(tǒng)的歷史空間，也塑造了新的業(yè)態(tài)，更新改造效果相對理想。

3.5.2 商業(yè)服務(wù)類更新

運營前置下的城市更新實施路徑需要從多個方面來實施，商業(yè)服務(wù)類的更新僅僅為其中的一個方面，但確實重點內(nèi)容，也具有較大的改造難度。如以西單更新場為例，其體現(xiàn)了北京減量發(fā)展的一大趨勢，在前期的規(guī)劃設(shè)計中有關(guān)人員需思考如何激發(fā)當(dāng)?shù)氐幕盍Γ源龠M資源充足、價值再生。西單更新場項目中，因為面臨建設(shè)減量化的較大壓力，通過鼓勵運營團隊參與到其中，能改變地區(qū)發(fā)展格局。在響應(yīng)北京市減量化發(fā)展總體思路的條件下，項目的建設(shè)量相對受限，必須用精細(xì)化思想合理利用有限的空間資源，為此，項目中采用了單一運營團隊動態(tài)跟蹤模式，前期運營團隊需鎖定目標(biāo)人群，精確定位，掌握西單在潮流行業(yè)、文化藝術(shù)體驗等方面的特殊地位，以消費者需求為著眼點完成定向招商任務(wù)，并合理匹配入駐商戶客群特點、品位需求，確定整體風(fēng)格，不僅要促進不同類型店鋪之間的合理搭配，更需要適當(dāng)在原有基礎(chǔ)上調(diào)整業(yè)態(tài)，助力環(huán)境空間設(shè)計等工作。

結(jié)語：

運營前置下的城市更新不同于傳統(tǒng)的城市更新路徑，現(xiàn)階段各城市在更新過程中需充分意識到運營前置的重要性、必要性，立足自身情況逐步解決更新中的難點，形成切實可行的城市更新實施路徑、管理體系。未來相關(guān)人員還需持續(xù)研究運營前置下城市更新的相關(guān)理論，并展開一系列探索，保持理論與實踐的高度結(jié)合。