變革與調(diào)適：新西蘭的“太平洋重置”政策

【內(nèi)容摘要】??在氣候變化和地緣政治博弈加劇的背景下，太平洋島國逐漸從默默無聞的邊緣地帶走向國際關(guān)注的熱點地區(qū)。同時，在太平洋島國戰(zhàn)略自主性提升和地區(qū)治理脆弱性增加的沖擊下，新西蘭的地區(qū)影響力有所弱化。2018年3月，新西蘭工黨聯(lián)合政府提出以友誼、理解、互惠、集體雄心、可持續(xù)性為五大原則的“太平洋重置”政策，旨在建立穩(wěn)定、繁榮和韌性的太平洋，恢復區(qū)域領(lǐng)導者和合作伙伴的角色。為落實“太平洋重置”政策，新西蘭工黨聯(lián)合政府從阿德恩到希普金斯不斷加強政治與外交聯(lián)系，增加軍事與安全投入，拓展經(jīng)濟與人文影響，深化氣候與其他社會治理，以期重塑其在太平洋地區(qū)的軟硬實力。當然，新西蘭仍需解決雙向利益統(tǒng)一問題，保持長期戰(zhàn)略穩(wěn)定，避免地緣政治博弈，這樣才能減少對“太平洋重置”政策有效性的沖擊。對于中新關(guān)系而言，如何避免落入地緣政治博弈陷阱，借助落實太平洋島國《藍色太平洋2050戰(zhàn)略》的契機，在相互尊重和互利共贏的基礎(chǔ)上，以務實態(tài)度通過雙邊和多邊平臺建立合作機制，仍需雙方排除外界干擾，推進雙邊關(guān)系的發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】??新西蘭??“太平洋重置”政策??太平洋島國??中新關(guān)系

【作者簡介】??唐杰，華東師范大學政治與國際關(guān)系學院博士研究生（上海??郵編：200062）

【中圖分類號】?D815??????????????【文獻標識碼】?A

【文章編號】?1006-1568-（2023）06-0135-20

【DOI編號】?10.13851/j.cnki.gjzw.202306008

在氣候變化和地緣競爭加劇的背景下，曾經(jīng)默默無聞的太平洋島國地區(qū)如今逐漸成為備受國際關(guān)注的熱點地區(qū)。?新西蘭作為影響太平洋地區(qū)的“傳統(tǒng)勢力”，其影響力已遠超國家實力。?受到戰(zhàn)略環(huán)境改變的沖擊，新西蘭積極謀求對外戰(zhàn)略調(diào)整。2017年新西蘭大選后，以工黨領(lǐng)銜的新政府開始重新調(diào)整太平洋政策。2018年2月，時任總理辛達·阿德恩（Jacinda?Ardern）就外交政策發(fā)表講話，為新政府的太平洋地區(qū)政策定調(diào)。2018年3月，時任外長溫斯頓·彼得斯（Winston?Peters）首次系統(tǒng)闡述了以理解、友誼、互惠、集體雄心、可持續(xù)性為五大原則的“太平洋重置”政策，希望與太平洋島國重置雙邊關(guān)系，即從援助和受援關(guān)系轉(zhuǎn)向“真誠與成熟的”戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。?2020年新西蘭大選后，“太平洋重置”政策仍然是第二屆阿德恩政府的核心外交政策目標，成為應對太平洋地區(qū)不斷升級的地緣政治競爭的主要抓手。2023年1月，新任工黨領(lǐng)袖克里斯·希普金斯（Chris?Hipkins）接替阿德恩擔任新西蘭總理，仍延續(xù)前任政府的“太平洋重置”政策。

太平洋地區(qū)與新西蘭在地理、歷史、人口和文化等領(lǐng)域有著千絲萬縷的聯(lián)系。對于新西蘭而言，除了身份認同聯(lián)系外，太平洋地區(qū)也是其國家安全的依托、周邊環(huán)境的根基和國際影響力的首要舞臺。雖然新西蘭將大量援助投入該地區(qū)，但各國的激烈競爭削弱了其太平洋政策的預期效果。當前，盡管新西蘭與中國已建立了有別于其他西方國家的全面戰(zhàn)略友好關(guān)系，?但以經(jīng)濟利益為紐帶的中新關(guān)系仍有很多脆弱性、敏感性和不確定性。“太平洋重置”政策出臺及落實背后不難看出影射中國的戰(zhàn)略焦慮和政策安排。?解讀新西蘭“太平洋重置”政策的背景、政策路徑和現(xiàn)實困境，為我們把握其外交政策走向，發(fā)展中新兩國健康穩(wěn)定的雙邊關(guān)系具有重要現(xiàn)實意義。

一、戰(zhàn)略環(huán)境變革：審視“太平洋重置”政策的時代背景

太平洋地區(qū)作為新西蘭的戰(zhàn)略后院，長期以來是新西蘭外交政策的重點區(qū)域。但粗放經(jīng)營的新西蘭太平洋外交政策面臨內(nèi)外戰(zhàn)略環(huán)境變革時，作為地區(qū)大國曾經(jīng)擁有的影響力逐漸被蠶食，直接威脅到新西蘭的“太平洋身份”、國家安全和共同繁榮的地區(qū)發(fā)展愿景。從2017年的阿德恩總理到2023年的希普金斯總理，新西蘭工黨聯(lián)合政府一直將“太平洋重置”政策作為對外政策的核心戰(zhàn)略。新西蘭“太平洋重置”政策的啟動和堅持根植于國內(nèi)外戰(zhàn)略環(huán)境的深刻變化，從而推動新西蘭政府采用新思維來調(diào)整與太平洋島國的相處之道。

（一）國內(nèi)政治格局轉(zhuǎn)變，工黨領(lǐng)導的聯(lián)合政府重新審視太平洋政策

第一，重視太平洋外交政策是工黨聯(lián)合政府的戰(zhàn)略共識。從戰(zhàn)略定位來看，太平洋國家身份是新西蘭國家認同的重要支柱。正如2018年《太平洋的新西蘭》（New?Zealand?in?the?Pacific）政府文件所強調(diào)的那樣，“新西蘭是一個波利尼西亞國家。在歷史、文化、政治和人口與所有太平洋國家相連，尤其與庫克群島、紐埃、薩摩亞和湯加聯(lián)系更為緊密，這就是新西蘭外交政策環(huán)境的深刻意義所在。”?太平洋地區(qū)是新西蘭工黨聯(lián)合政府外交戰(zhàn)略必須優(yōu)先考慮的地區(qū)。從戰(zhàn)略現(xiàn)實來看，新西蘭在太平洋地區(qū)逐漸式微的現(xiàn)實影響力和渴望占據(jù)主導地位的外交理想形成鮮明對比。因此，扭轉(zhuǎn)頹勢、強化地區(qū)領(lǐng)導力和拓展地區(qū)影響力是新西蘭工黨聯(lián)合政府的必然戰(zhàn)略選擇。從戰(zhàn)略決策者來看，作為新西蘭第一黨（New?Zealand?First?Party）黨魁并曾擔任外交部長的彼得斯對新西蘭內(nèi)外政策有重要影響力。早在擔任海倫·克拉克（Helen?Clark）政府外交部長期間，彼得斯就非常重視對太平洋島國的發(fā)展承諾，加之目睹國家黨執(zhí)政時期對太平洋島國援助數(shù)額裹足不前且影響力日益下降的趨勢，他積極促成重新調(diào)整對太平洋島國政策。

第二，太平洋族裔在新西蘭政治舞臺上扮演著重要角色，是一支影響新西蘭政治進程的重要力量。太平洋族裔人口約為38萬，占新西蘭總?cè)丝诘?%，預計2025年太平洋族裔人口將增至44—48萬，2038年將增至53—65萬。?當前，太平洋族裔是新西蘭國內(nèi)僅次于歐洲人、毛利人和亞洲人的第四大族裔。30多萬太平洋族裔人口生活在奧克蘭市，這里也被稱為波利尼西亞人的世界之都。?在政治參與過程中，一些太平洋族裔精英已經(jīng)成為新西蘭黨派的重要人物。自2017年工黨執(zhí)政以來，太平洋族裔是工黨內(nèi)閣成員的重要組成力量。

（二）太平洋島國傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全交織，威脅新西蘭國家安全

在傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，由于資源分配、種族差異和政治派別等原因，政治不穩(wěn)定和軍事騷亂等問題多發(fā)，影響太平洋島國的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。目前，太平洋島國只有巴布亞新幾內(nèi)亞、斐濟和湯加三國擁有屬于自己的軍事力量，其他島國只有民事警察維護社會治安。一旦出現(xiàn)政局不穩(wěn)和社會騷亂事件，太平洋島國有限的安全力量無法維持其社會秩序穩(wěn)定。作為域內(nèi)傳統(tǒng)勢力國家，新西蘭往往聯(lián)合澳大利亞等國，通過部署警察和軍事力量控制事態(tài)惡性發(fā)展，防止安全風險外溢影響地區(qū)穩(wěn)定。

在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，跨國犯罪、氣候變化、自然災害、邊境管理、網(wǎng)絡安全等多種非傳統(tǒng)安全因素疊加，并呈螺旋式上升態(tài)勢，考驗太平洋島國的社會治理能力。從社會安全角度看，汪詩明認為，海洋通道的獨特性使其容易成為跨國犯罪的溫床。因此國際犯罪團伙往往容易盯上這些偏遠且缺乏資源的太平洋島國。?以金融領(lǐng)域為例，由于松散的金融監(jiān)管等原因，少數(shù)太平洋島國成為避稅、洗錢等非法金融活動的集散地。從自然災害視角看，太平洋島國地震、火山爆發(fā)以及海嘯等自然災害頻發(fā)，而且臺風過境導致的大風洪澇更是威脅島國的常見自然災害。當前，氣候變化是太平洋地區(qū)面臨的最大威脅。2018年，新西蘭國防部發(fā)布的《氣候危機：國防準備和責任》（The?Climate?Crisis：?Defence?Readiness?and?Responsibilities）報告指出，“氣候變化的影響將需要更多的人道主義援助和救災，穩(wěn)定行動以及搜救任務。新西蘭國防軍可能面臨更頻繁的行動承諾，這將使資源捉襟見肘，或降低對其他要求的準備程度。氣候變化與安全的聯(lián)系雖不直接但顯而易見。”?根據(jù)《2021年世界風險報告》（World?Risk?Report?2021），全球受氣候變化和災害影響最高風險的20個國家中有6個屬于太平洋島國。

在傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全等復雜因素影響下，太平洋地區(qū)的安全形勢必然會產(chǎn)生外溢效應，首當其沖的就是新西蘭等域內(nèi)國家。顯然，抵御傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全風險，提高太平洋島國的社會治理能力，是新西蘭構(gòu)建國家安全戰(zhàn)略環(huán)境勢必需要解決的優(yōu)先事項。因此，新西蘭在《國防戰(zhàn)略計劃2019—2025》（NZDF?Strategic?Plan?2019-2025）中將太平洋地區(qū)與新西蘭本土視為同等重要的位置，并表示將進一步加強太平洋島國和新西蘭之間的安全聯(lián)系。?2021年，新西蘭在太平洋地區(qū)的戰(zhàn)略利益被列為13個國家安全和情報優(yōu)先事項之一。

（三）地緣政治格局變動，島國影響力和離心力削弱新外交政策效力

當前，隨著國際關(guān)系民主化和世界格局多極化，以及新地區(qū)主義理念催生太平洋島國追求更加自信和獨立的內(nèi)政外交政策。正如彼得斯所稱，“太平洋島國領(lǐng)導人對新西蘭的認知正在改變，這反映了后殖民時代的新一代太平洋島國領(lǐng)導人在地區(qū)和國際上正變得更加自信、獨立和堅定。他們也對迎合外部合作伙伴表現(xiàn)得更加坦然。”?在太平洋外交范式轉(zhuǎn)變的背景下，太平洋島國在地區(qū)和全球?qū)用鎿碛懈蟮恼巫孕拧?/p>

第一，不容小覷的聯(lián)合國投票權(quán)。目前，太平洋島國有14個，雖然其總?cè)丝趦H占世界總?cè)丝诘?.5%，但在聯(lián)合國大會卻掌握著7.25%的票數(shù)。?正如太平洋島國發(fā)展論壇首任秘書長弗朗索瓦·馬特爾（Francois?Martel）所言，“太平洋島國雖然小，但放在一起就能發(fā)出很強的聲音。”

第二，日漸活躍的國際政治力量。目前，氣候變化、海洋治理和可持續(xù)發(fā)展是太平洋地區(qū)在全球治理中最為關(guān)注的三大問題。以氣候變化為例，20世紀90年代，為應對氣候變化的現(xiàn)實威脅，扭轉(zhuǎn)氣候談判過程中的弱勢地位，太平洋島國與世界其他沿海低地島嶼國家成立小島嶼國家聯(lián)盟（Alliance?of?Small?Island?States），通過抱團取暖，南南合作，在聯(lián)合國氣候變化框架公約的談判中積極發(fā)聲，加強了彼此在全球氣候治理中的聲音。另外，由太平洋島國組成的太平洋小島嶼發(fā)展中國家集團利用77國集團、不結(jié)盟運動等發(fā)展中國家外交網(wǎng)絡，提高其國際話語權(quán)。2023年1月，薩摩亞獲任小島嶼國家聯(lián)盟的主席國。

第三，發(fā)展迅速的地區(qū)主義機制。隨著新地區(qū)主義意識不斷覺醒，太平洋島國渴望擺脫地區(qū)傳統(tǒng)大國束縛，爭取在政治、經(jīng)濟、外交和國防等領(lǐng)域擁有更多自主權(quán)，積極建立太平洋島國主導的新的地區(qū)機制。例如，太平洋島國發(fā)展論壇（PIDF）的成立，《瑙魯協(xié)定》締約國（PNA）的機制化，美拉尼西亞先鋒集團（MSG）的組織化，《太平洋區(qū)域主義框架》（FPR）的實施以及太平洋島國論壇（PIF）的全面改革等，共同構(gòu)成了以太平洋島國為主體的太平洋地區(qū)主義的新發(fā)展。?當前，以地區(qū)認同新敘事、地區(qū)治理倡議和地區(qū)新安全觀等作為多重內(nèi)涵的“藍色太平洋”成為太平洋島國應對地緣政治新環(huán)境的主動觀念構(gòu)建。

（四）域內(nèi)外大國不斷參與地區(qū)事務，制約了新西蘭的地區(qū)影響力

“印太”戰(zhàn)略背景下，域內(nèi)外國家紛紛推出針對太平洋地區(qū)的戰(zhàn)略，如澳大利亞的太平洋強化計劃（Pacific?Step-Up）、日本的自由開放“印太”戰(zhàn)略、印度尼西亞的太平洋提升計劃（Pacific?Elevation）和英國的太平洋升級戰(zhàn)略（Pacific?Uplift?Strategy）等，其中以美國和中國為代表的大國參與地區(qū)事務治理，吸引了太平洋島國的關(guān)注，從某種程度上掩蓋了新西蘭作為傳統(tǒng)勢力國家的光環(huán)效應。

美國方面，出于“印太”戰(zhàn)略布局和遏制中國影響力的需要，重新關(guān)注太平洋地區(qū)，不斷增加經(jīng)濟和外交資源投入力度。?2022年9月底，美國主辦了首次太平洋島國峰會，并簽署《美國—太平洋伙伴關(guān)系宣言》（Declaration?on?U.S.-Pacific?Partnership），承諾共同應對氣候變化、海洋安全等挑戰(zhàn)。另外，拜登政府還主動構(gòu)建“印太”經(jīng)濟框架和藍色太平洋伙伴關(guān)系等多邊平臺，協(xié)調(diào)盟友和合作伙伴參與太平洋地區(qū)事務，試圖掌控太平洋地區(qū)戰(zhàn)略主動權(quán)。雖然新西蘭表示歡迎美國增加在太平洋地區(qū)的參與，但其更多是以參與者角色被動卷入美國太平洋地區(qū)戰(zhàn)略布局之中。

中國方面，太平洋地區(qū)不是中國的所謂勢力范圍，也不是地緣博弈的競技場，而是國際合作的大舞臺。“21世紀海上絲綢之路”南向延伸至太平洋島國以來，雙方經(jīng)貿(mào)合作不斷深化。?隨著中國不斷深度參與太平洋地區(qū)事務，雙方構(gòu)建了相互尊重、共同發(fā)展的全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，推動中國—太平洋島國命運共同體建設。中國積極對接太平洋島國《藍色太平洋2050戰(zhàn)略》，打造了應急儲備庫、減貧與發(fā)展合作中心、應對氣候變化合作中心、防災減災合作中心、農(nóng)業(yè)合作示范中心和菌草技術(shù)示范中心等六大平臺，重視太平洋島國優(yōu)先發(fā)展事項，造福所有太平洋島國人民。中國的發(fā)展援助為太平洋島國的可持續(xù)發(fā)展提供了另一種替代戰(zhàn)略選擇，削弱了西方國家發(fā)展援助的影響力。2023年斐濟新任總理西蒂維尼·拉布卡（Sitiveni?Rabuka）在當選后第一周接受ABC記者采訪時表態(tài)譴責澳大利亞和美國等西方國家的“殖民”心態(tài)，贊揚中國將自己“視為公正的發(fā)展伙伴”。?盡管新西蘭重視中國發(fā)展帶來的機遇并奉行對華友好政策，但囿于政治制度、價值觀等差異，其對中國在太平洋地區(qū)的深度參與一直持消極態(tài)度。

相比擁有更多資源的大國，作為小國的新西蘭如何利用有限資源重塑軟硬實力，保持傳統(tǒng)“地區(qū)大國”影響力，這是擺在工黨聯(lián)合政府面前的現(xiàn)實外交政策議題。

二、積極重塑新西蘭在太平洋地區(qū)的軟硬實力

進入21世紀以來，新西蘭雖然將絕大部分對外援助資金投向太平洋地區(qū)，但是官方發(fā)展援助總額以及其與國民總收入比率（ODA/GNI）?都出現(xiàn)下降趨勢。“太平洋重置”政策不僅是一種身份重塑，嘗試重新定位新西蘭和太平洋島國彼此身份與相互關(guān)系，而且也是一種政治宣傳，即在地緣競爭日趨激烈的當下，向國內(nèi)民眾說明太平洋島國的重要性，希望國民支持政府在太平洋地區(qū)投入更多資源。“太平洋重置”政策的本質(zhì)是新西蘭試圖強化在這一地區(qū)的傳統(tǒng)影響力，主導地區(qū)事務。在落實“太平洋重置”政策過程中，新西蘭政府積極在政治與外交、軍事與安全、經(jīng)濟與文化、氣候與其他地區(qū)治理等領(lǐng)域謀篇布局，試圖重塑在太平洋地區(qū)的軟硬實力。

（一）加強政治與外交聯(lián)系

高層互訪是雙邊關(guān)系的晴雨表。新西蘭加強與太平洋島國的政治與外交互動，有利于增進彼此情感溝通和相互了解，進而為推進“太平洋重置”政策做好政治鋪墊。

第一，開展首腦外交，加強高層頻繁互動。自2018年宣布“太平洋重置”政策以來，新西蘭總理、外交部長和相關(guān)政府高層先后訪問太平洋島國或積極參加地區(qū)會議，逐漸形成定期會晤機制，就雙邊和地區(qū)問題進行交流，謀求構(gòu)建更加成熟的政治關(guān)系。?2023年希普金斯擔任總理后，也多次利用雙邊和多邊平臺不斷加強與太平洋島國首腦互動。娜奈婭·馬胡塔（Nanaia?Mahuta）外長多次訪問斐濟、瓦努阿圖等國。同時，新西蘭也接待了眾多太平洋島國的領(lǐng)導人和部長的來訪。

第二，調(diào)整外事安排，改善外交關(guān)系。在外交機構(gòu)上，作為“太平洋重置”政策的一部分，新西蘭新設14個外交崗位，用以處理太平洋地區(qū)的發(fā)展政策和其他相關(guān)問題。?同時，新西蘭定期更換駐島國外交人員，強化和推進多領(lǐng)域合作。例如，2023年6月，新西蘭任命駐圖瓦盧高級專員，承諾將繼續(xù)在氣候變化、公共衛(wèi)生、經(jīng)濟發(fā)展、漁業(yè)和教育方面加大投入力度。

第三，整合國內(nèi)資源，確保內(nèi)政外交緊密銜接。外交是國內(nèi)政治的延續(xù)，整合好國內(nèi)資源才能更好地為外交政策服務。一是保持各部門次級戰(zhàn)略與國家總體戰(zhàn)略一致。“太平洋重置”政策作為新西蘭外交總體戰(zhàn)略，國內(nèi)各部門需要調(diào)整政策以保持與國家戰(zhàn)略精神相一致。因此，工黨聯(lián)合政府積極協(xié)調(diào)各政府機構(gòu)，支持對太平洋問題的跨政府承諾。二是確保國內(nèi)太平洋族裔政策與太平洋外交政策相銜接。在太平洋島國問題上，新西蘭內(nèi)政與外交界限越來越模糊，外交政策越來越聚焦國內(nèi)民眾，尤其是新西蘭太平洋族裔。新西蘭奧克蘭市專門成立新的團隊來接觸新西蘭太平洋族裔社區(qū)，解決各方面問題。首先，加強信息溝通。據(jù)統(tǒng)計，庫克群島和紐埃在新西蘭的居住人口分別占其總?cè)丝诘?0%、94%。?顯然，一些居住在新西蘭的島國人口大于島國本身人口。因此，加強新西蘭太平洋族裔社區(qū)與島國信息溝通，成為傳遞新西蘭外交價值觀的特殊渠道。其次，進行外交政策實驗。通過在新西蘭太平洋族裔社區(qū)先行出臺一些政策，評估其潛在的對外政策影響，然后考慮是否以外交政策的形式再推及太平洋島國。再次，在新西蘭太平洋族裔社區(qū)招募更加專業(yè)、合適的外交人才。這些人具有熟悉太平洋島國語言、文化傳統(tǒng)和利益訴求等優(yōu)勢，便于新西蘭更加有效地執(zhí)行外交政策。

（二）強化軍事與安全投入

“太平洋重置”政策推出后，新西蘭在軍事安全領(lǐng)域積極布局，強化地區(qū)軍事存在，重塑地區(qū)硬實力，增強對太平洋島國的軍事安全投射能力。

第一，積極構(gòu)建自身地區(qū)安全架構(gòu)，增強應對地區(qū)環(huán)境變化的安全能力。在安全戰(zhàn)略方面，2018年，新西蘭發(fā)布的《戰(zhàn)略防御政策聲明》闡述了其國防戰(zhàn)略政策，確定了新西蘭國防軍的作用、優(yōu)先事項和原則，進一步將太平洋地區(qū)確定為國防發(fā)展方向。?2019年發(fā)布的《推進太平洋伙伴關(guān)系》和《國防能力計劃》均明確指出，需要在防務與安全領(lǐng)域推進和落實“太平洋重置”政策。?在安全結(jié)構(gòu)方面，在太平洋地緣政治日益復雜的背景下，加強防務關(guān)系和安全能力韌性建設以及積極參與支持區(qū)域安全架構(gòu)變得越來越重要。新西蘭積極利用以太平洋島國論壇為核心的地區(qū)安全組織架構(gòu)，推進在區(qū)域防務、海上安全、漁業(yè)管理、跨國犯罪、災害協(xié)調(diào)、警務合作等多邊領(lǐng)域的安全合作。在安全概念方面，為應對地緣政治變化，構(gòu)建和平、和諧、安全、包容和繁榮的藍色太平洋，新西蘭支持擴大地區(qū)安全認知范疇，積極推動各種地區(qū)安全協(xié)議的簽署，明確對島國擴大安全關(guān)切的支持。例如，2018年9月，第49屆太平洋島國論壇通過《博伊宣言》（Boe?Declaration），明確擴大安全范圍，強調(diào)聚焦在氣候安全、人類安全和人道主義援助、環(huán)境和資源安全、跨國犯罪、網(wǎng)絡安全等領(lǐng)域。?在安全能力方面，新西蘭進一步加大國防資金投入，更新軍事裝備，優(yōu)化人員配置，以滿足應對未來緊急突發(fā)軍事安全的需要。為此，新西蘭在《國防能力計劃》制定了一系列加強防御裝備力量的投資計劃。

第二，加強與巴新、斐濟等太平洋島國的軍事安全合作，提高新西蘭的影響力。新西蘭與太平洋島國在相關(guān)領(lǐng)域開展合作，一方面可以增強島國的安全保障能力，另一方面也可以提高島國對新西蘭的安全依賴。與此同時，新西蘭積極與太平洋島國構(gòu)建以共同價值觀和文化傳統(tǒng)為基礎(chǔ)的太平洋伙伴關(guān)系模式，以期成為島國可靠、值得信賴的長期合作伙伴。2022年3月，新西蘭與斐濟簽署《杜瓦塔伙伴關(guān)系》（Duavata?Partnership），明確了未來指導雙邊關(guān)系的價值觀、優(yōu)先事項和原則，雙方將幫助太平洋地區(qū)在氣候變化、安全和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展等領(lǐng)域提升韌性。?2023年6月，新西蘭和斐濟在蘇瓦簽署《部隊地位協(xié)定》（Status?of?Forces?Agreement），為兩國軍隊在彼此領(lǐng)土內(nèi)開展更密切合作提供了法律框架，強化雙邊防務關(guān)系。

第三，深化與澳、美等傳統(tǒng)盟友的軍事安全合作，提升新西蘭應對地區(qū)安全局勢變化的能力。新西蘭和澳大利亞兩國繼續(xù)保持傳統(tǒng)軍事合作方式，進一步加強太平洋方向的戰(zhàn)略對接，成立太平洋快速反應部隊來共同應對地區(qū)局勢。自2010年《惠靈頓宣言》和2012年《華盛頓宣言》以來，新西蘭和美國不斷深化彼此在傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的防務合作。在“印太”戰(zhàn)略持續(xù)推進的背景下，美國積極介入太平洋地區(qū)，美新軍事交流持續(xù)升溫，關(guān)鍵目標是遏制中國在該地區(qū)不斷上升的地緣影響力。2022年5月，美國和新西蘭發(fā)布聯(lián)合聲明，強調(diào)兩國將加強安全和防務領(lǐng)域合作，提高部隊的互操作性，實現(xiàn)對太平洋防務的堅定和持續(xù)的承諾。?同時，除了借助五眼聯(lián)盟開展安全合作外，新西蘭也希望利用美日澳印四方安全對話（QUAD）、美英澳三邊安全伙伴（AUKUS）和藍色太平洋伙伴關(guān)系（美國主導）等多邊機制，對太平洋地區(qū)的合作、安全和穩(wěn)定發(fā)揮影響。

（三）拓展經(jīng)濟與人文影響

在經(jīng)濟領(lǐng)域，為增強太平洋地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展韌性，新西蘭提供大量發(fā)展援助資金，強化與該地區(qū)的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系。從發(fā)展援助來看，自2003年以來，新西蘭60%的發(fā)展援助資金投向太平洋地區(qū)。“太平洋重置”政策提出后，新西蘭通過援助的方式與太平洋島國在政府治理、透明度、開放媒體、增強國內(nèi)凝聚力和提高應對能力等方面加強互動。新西蘭政府在四年為一周期的對外援助預算基礎(chǔ)上增加7.14億新元額外資金，對外援助預算總額由原來占國民收入總值的0.23%提高至0.28%。新西蘭表示，將繼續(xù)增加援助預算，加大支持力度，實現(xiàn)對外援助目標。?后疫情時代，新西蘭持續(xù)支持島國盡快從疫情的困境中恢復發(fā)展。?在其他具體援助項目上，新西蘭在農(nóng)業(yè)、能源、疫苗、旅游等領(lǐng)域加大支持力度。2020年，新西蘭支持馬紹爾群島、密克羅尼西亞聯(lián)邦和帕勞建設三個太陽能發(fā)電廠，幫助減少二氧化碳排放，增加能源供應。從經(jīng)貿(mào)關(guān)系來看，新西蘭積極促成《太平洋緊密經(jīng)濟關(guān)系強化協(xié)定》（PACER?Plus），同時還制定了《勞工流動協(xié)議》和《執(zhí)行發(fā)展和經(jīng)濟合作協(xié)議》等配套政策，為太平洋島國工人通過認可季節(jié)雇傭計劃（RSE）在新西蘭工作賺取外匯收入提供便利。此外，新西蘭還強調(diào)發(fā)展基礎(chǔ)設施和信息通信技術(shù)項目，推出新的災害韌性計劃，支持漁業(yè)部門發(fā)展等。另外，新西蘭也注意利用多邊機制，借助其他國家力量推進太平洋地區(qū)發(fā)展韌性建設。如2018年11月，美日澳新四國簽署協(xié)定，將共同資助巴布亞新幾內(nèi)亞電力網(wǎng)絡和太平洋地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)通信建設等。

在人文領(lǐng)域，新西蘭太平洋島國人力事務部（Ministry?of?Pacific?Peoples）是處理太平洋事務的專屬機構(gòu)，旨在為太平洋族裔社區(qū)服務并積極推廣“太平洋發(fā)展愿景”。該部在2018年發(fā)布的一份報告中確立了實現(xiàn)“太平洋發(fā)展愿景”的四個目標，分別為強化太平洋族裔語言、文化和身份，繁榮太平洋族裔社區(qū)，保障太平洋族裔人民健康，培養(yǎng)自信、朝氣和韌性的太平洋族裔青年人。?為此，新西蘭支持太平洋島國在英國倫敦皇家藝術(shù)學院舉辦展覽，向世界展示豐富多彩的太平洋文化和當前面臨的各種挑戰(zhàn)，進而提升太平洋島國形象。為了糾正新西蘭歷史上針對太平洋族裔所犯下的種族歧視錯誤，2021年8月，阿德恩總理代表新西蘭政府就20世紀70年代向非法移民采取的“黎明突襲”（Dawn?Raids）行動正式道歉，并承諾為太平洋島國學生提供資助，支持太平洋島國藝術(shù)家和歷史學家對“黎明突襲”行動進行全面客觀的記錄。

（四）深化氣候變化和其他社會治理

眾所周知，氣候變化是太平洋島國面臨的最大威脅。區(qū)別于澳大利亞備受詬病的氣候政策，長期以來，新西蘭將氣候變化視為國際參與的優(yōu)先重點領(lǐng)域。因此，新西蘭積極應對氣候變化的態(tài)度與政策有利于塑造其在太平洋地區(qū)的軟實力。為增強太平洋地區(qū)應對氣候變化的韌性，新西蘭支持島國應對氣候變化的能力構(gòu)建。在氣候政策方面，新西蘭制定《2019—2022年新西蘭太平洋與發(fā)展氣候行動計劃》，支持太平洋島國在應對氣候變化的領(lǐng)導角色、韌性建設和分享機制等方面積極作為。?在氣候融資方面，一方面，新西蘭承諾增加氣候融資，建立各種基金和融資渠道，支持島國應對氣候變化資金需求。2018年，新西蘭承諾在四年內(nèi)提供3億新元，推進相關(guān)基礎(chǔ)設施和減災工程，以及太平洋島國應對災害的準備工作，防止氣候變化導致的外來生物入侵。?2023年5月，外交部長馬胡塔表示，新西蘭將在2022—2025年期間以贈款方式提供13億新元的氣候融資，其中至少50%用于太平洋地區(qū)。?同時，新西蘭還成立了氣候應急基金、太平洋賦能基金、太平洋韌性伙伴計劃、綠色投資基金和主權(quán)綠色債券等融資渠道。另一方面，新西蘭積極幫助太平洋島國爭取多邊氣候融資。在氣候影響方面，新西蘭協(xié)助太平洋島國提升在國際氣候治理中的話語權(quán)，支持太平洋島國論壇等地區(qū)組織在應對氣候變化中發(fā)揮核心作用。在氣候移民方面，新西蘭啟動太平洋進入類別（PAC）項目和薩摩亞額度居留簽證（SQRV）項目，制定持續(xù)的氣候難民簽證計劃，每年給薩摩亞、斐濟、湯加、圖瓦盧和基里巴斯的氣候難民發(fā)放一定數(shù)量的永久居民簽證。

在其他社會治理方面，新西蘭在教育培訓、衛(wèi)生健康、防災減災、性別平等、政府治理等領(lǐng)域積極為太平洋地區(qū)提供支持。在教育培訓方面，提供獎學金和遠程教育，為太平洋島國經(jīng)濟社會發(fā)展培養(yǎng)所需人才。在衛(wèi)生健康方面，推出一系列健康項目。新西蘭和波利尼西亞地區(qū)的太平洋島國開展健康對話，實施“健康走廊”計劃。在減災防災方面，為減緩自然災害對太平洋島國的沖擊，新西蘭也積極投入各種資源，幫助脆弱的太平洋島國免受自然災害的不利影響。例如，2022年1月，湯加遭遇地震海嘯后，新西蘭派遣艦艇和軍機緊急馳援，提供救援物資。在災后重建方面，新西蘭又捐資用于改善湯加貧困家庭的供水和衛(wèi)生條件。在政府治理方面，為提升政府治理能力，新西蘭計劃建立新的政策框架，增加治理投資，協(xié)助太平洋島國完善選舉進程和司法治理等。?為提高政策執(zhí)行和社會治理的有效性，新西蘭重視利用非政府組織。相較政府組織，非政府組織熟悉當?shù)厥聞眨懈訌V泛的熟人聯(lián)系網(wǎng)絡，具有較強的政策執(zhí)行靈活空間，便于更加高效地推進合作項目。新西蘭大力贊助與私營部門、學術(shù)界、公民社會等非政府組織在有關(guān)領(lǐng)域的密切合作。

三、超越傳統(tǒng)思維：“太平洋重置”政策面臨的挑戰(zhàn)

“太平洋重置”作為一項新的區(qū)域外交戰(zhàn)略，是新西蘭在太平洋地區(qū)外交政策的最大調(diào)整，旨在恢復其作為區(qū)域領(lǐng)導者和合作伙伴的角色。?然而，太平洋地區(qū)問題不是一朝一夕能夠解決的，其“太平洋重置”政策也需要做好長期準備。如何拋棄新殖民主義者心態(tài)，放棄追求“短、平、快”的效果，處理好利益雙邊統(tǒng)一、長期戰(zhàn)略穩(wěn)定、地緣政治博弈三大問題，直接關(guān)系到“太平洋重置”政策的實施成效。否則，“太平洋重置”政策只能是新瓶裝舊酒，繼續(xù)沿著西方發(fā)展援助失敗的“太平洋悖論”重蹈覆轍而已。

（一）應改變單向利益訴求，追求雙向利益統(tǒng)一

在“太平洋重置”政策發(fā)布前，新西蘭委托由巴布亞新幾內(nèi)亞前總理陳仲民（Julius?Chan）領(lǐng)導的名人團（Eminent?Persons?Group）深入太平洋島國了解需求，為新政策出臺做前期準備工作。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“太平洋國家人民最重視的價值是文化和傳統(tǒng)習俗，而不是安全和經(jīng)濟繁榮。”?然而，在新西蘭公布的“太平洋重置”政策里并沒有將這調(diào)研結(jié)果按政策優(yōu)先順序加以考慮，引發(fā)外界對新西蘭政府是否考慮島國真正關(guān)切的懷疑。另外，2018年時任外長彼得斯在羅伊研究所的講話也有自相矛盾的地方。一方面，彼得斯強調(diào)尊重島國根據(jù)獨立自主原則處理國際關(guān)系的愿望；另一方面，他又強調(diào)新西蘭對人權(quán)、法治、透明、民主等傳統(tǒng)價值觀的重視。?可見，新西蘭仍沒有改變基于價值觀外交而干涉他國內(nèi)政的本質(zhì)。

由于歷史的殖民關(guān)系、現(xiàn)實的經(jīng)濟依賴、未來的風險挑戰(zhàn)等原因，有些獨立太平洋島國雖有主權(quán)之名，但無自治之實，歷屆新西蘭政府很難以平等姿態(tài)把太平洋島國當作真正的合作伙伴。曾經(jīng)的“捐助—受捐”關(guān)系模式仍然是新殖民主義的體現(xiàn)。如今隨著地緣政治變革，太平洋島國在地區(qū)和全球的影響力日漸增強之際，新西蘭要以太平洋國家身份發(fā)展與太平洋島國的成熟伙伴關(guān)系，就必須用太平洋方式理解和尊重島國，將新西蘭國家利益與太平洋島國利益統(tǒng)一起來，而不僅只是空談價值觀外交，口惠而實不至。

（二）應超越政黨競爭模式，確保長期戰(zhàn)略的穩(wěn)定性

長期以來，由于受到對外援助理念調(diào)整和政黨制度輪替等的影響，新西蘭對外發(fā)展援助政策體制一直處于變動狀態(tài)。從援助理念看，自20世紀40年代后期以來，國際發(fā)展援助理念關(guān)注點從經(jīng)濟增長、社會發(fā)展、民主善治，演進到可持續(xù)發(fā)展。新西蘭作為經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會（OECD?ODA）成員國之一，援助理念也幾經(jīng)變更，發(fā)展援助成為制定和推行對外政策的工具。從外援機構(gòu)看，2002年成立新西蘭發(fā)展署（NZAID），2009年調(diào)整為完全隸屬外交部的國際發(fā)展集團（IDG），2016年則變更為太平洋發(fā)展集團（PDG）。受制于政黨執(zhí)政理念不一與政黨博弈，每次政黨輪替都會導致對外援助機構(gòu)的職權(quán)范圍發(fā)生較大變動，沒有一套穩(wěn)定的機制保證人才、資金、權(quán)責的一致性和連貫性，妨礙了對外援助機構(gòu)的專業(yè)化，降低了援助效力。

“太平洋重置”政策出臺后，工黨聯(lián)合政府從援助有效性角度反思之前的政策，認為還需從多方面完善。首先，就援助團隊而言，需要專家型人才充實到援助隊伍中。新西蘭前外交官兼學者邁克爾·波爾斯（Michael?Powles）研究發(fā)現(xiàn)，相比太平洋地區(qū)，新西蘭派駐其他地區(qū)的高級外交人員不僅受過專門訓練，而且具有豐富經(jīng)驗。?其次，就跟蹤評估而言，需要加大對太平洋島國援助的跟蹤和研究，增加對評估與學術(shù)研究的投入。再次，就合作對象而言，除了政府間合作外，更需重視非政府組織作用。最后，就運行成本而言，減少因官僚主義而導致的高額援助運營成本，防止援助的碎片化。正如新西蘭前外交部長默里·麥卡利（Murray?McCully）所言，“給地區(qū)官僚主義盛行的非政府組織資金支持，收效甚微……這顯然是很荒唐的。援助不是分發(fā)而是發(fā)展。”?對太平洋島國的援助是系統(tǒng)工程，西方國家援助太平洋島國數(shù)十年，不僅未見明顯成效，反而留下了“太平洋悖論”的惡名。如何跳脫不同執(zhí)政理念下競爭性政治模式對發(fā)展援助政策的沖擊，保證“太平洋重置”政策不被再次重置，需要新西蘭整個戰(zhàn)略層面保持高度一致。

（三）需要弱化地緣政治博弈影響，實現(xiàn)雙邊與多邊框架下的合作共贏

太平洋島國在人力資源上的嚴重匱乏、經(jīng)濟發(fā)展能力上的畸形以及自然資源領(lǐng)域擁有的巨大潛力是競爭性援助產(chǎn)生的前提條件。20世紀90年代以來，太平洋島國逐步發(fā)展起來的“北望”戰(zhàn)略（Look?North?Policy）為競爭性援助提供了土壤。事實上，新、澳等西方國家在提供援助的同時，不斷向太平洋島國強加所謂“好的治理模式”，但這種附加條件的援助越來越不受歡迎。?太平洋島國更加希望接受來自亞洲國家不附加政治條件的援助，這也是“北望”戰(zhàn)略的初衷。

目前，在對太平洋島國的多邊援助中，以澳大利亞和新西蘭為主的《太平洋緊密經(jīng)濟體協(xié)定》（PACER）和《太平洋島國貿(mào)易協(xié)定》（PICTA），以歐盟為主的《非加太地區(qū)國家與歐共體及其成員國伙伴關(guān)系協(xié)定》（Cotonou?Agreement，?簡稱“《科托努協(xié)定》”）是最主要的多邊框架，盡管體現(xiàn)了援助國的協(xié)調(diào)一致，但這種多對多的框架一方面忽視了受援國的不同國情，通過統(tǒng)一協(xié)定作為援助的前提條件；另一方面對援助附加政治、財政領(lǐng)域的改革條件，使得援助過程并不順利。?自“21世紀海上絲綢之路”啟動以來，中國對太平洋島國援助力度的不斷加大引起了很多西方國家的莫名擔憂。一些西方學者撰文將中國對太平洋的援助視為短期行為，認為中國僅憑援助而非價值觀贏得朋友，甚至認為中國的援助意在奪取新、澳等域內(nèi)大國在南太平洋地區(qū)的傳統(tǒng)主導權(quán)。但太平洋島國領(lǐng)導人并不認同西方這套說辭，反而對中國的發(fā)展性援助持歡迎態(tài)度。薩摩亞總理圖伊拉埃帕（Tuilaepa）表示，“相比美國，中國是太平洋國家更好的朋友。在發(fā)展援助的靈活性上，中國填補了澳大利亞和新西蘭留下的空缺。”?太平洋島國論壇前秘書長梅格·泰勒（Dame?Meg?Taylor）同樣認為，“發(fā)展與中國更緊密的關(guān)系是進入中國巨大市場的一個機會，沒有在傳統(tǒng)地區(qū)大國和中國之間存在選邊站的兩難困境問題。”?2022年7月，太平洋島國在第51屆太平洋島國論壇領(lǐng)導人會議上重申“藍色太平洋關(guān)系”，表示不愿選邊站隊，太平洋地區(qū)對所有人都是朋友，對任何人都不是敵人。因此，作為全球小國和地區(qū)大國的新西蘭，如何弱化地緣政治博弈的影響，在雙邊和多邊框架下圍繞藍色太平洋戰(zhàn)略目標開展合作，需要展現(xiàn)其外交智慧。

結(jié)?束?語

在大國競爭日益激烈的太平洋地區(qū)，影響日漸式微的新西蘭不能容忍自己的戰(zhàn)略后院處于逐漸離心離德的失控狀態(tài)。“太平洋重置”政策是新西蘭重塑外交影響力的新戰(zhàn)略，以發(fā)展與太平洋島國成為真誠與成熟的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系為戰(zhàn)略目標，以價值觀和規(guī)則意識為外交理念，并借力澳大利亞等域內(nèi)大國。新西蘭能否實現(xiàn)預期戰(zhàn)略目標還有賴于太平洋島國的認可程度，一是新西蘭改變新殖民主義態(tài)度，以平等方式發(fā)展與太平洋島國的互惠關(guān)系；二是新西蘭為太平洋島國的可持續(xù)發(fā)展提供真正動力。與此同時，以中國為代表的域外力量勢必給太平洋島國一個替代選擇，進而影響新西蘭“太平洋重置”政策的有效性。相比于其他域內(nèi)外大國，新西蘭對中國的認識更加復雜和矛盾。一方面，新西蘭歡迎與中國加強經(jīng)貿(mào)往來，中國已經(jīng)連續(xù)多年是新西蘭第一大進出口國；另一方面，新西蘭認為中國不會完全遵守“基于規(guī)則的國際秩序”，更不會遵循西方發(fā)展模式，擔憂日漸崛起且自信的中國會不斷擴大在亞太地區(qū)的軍事存在，挑戰(zhàn)以美國為首的地區(qū)和全球霸權(quán)。2023年6月，新西蘭外交部發(fā)布報告《駕馭不斷變化的世界》（Navigating?a?Shifting?World），認為當前國際秩序正在經(jīng)歷三種轉(zhuǎn)變，分別是從規(guī)則到權(quán)力、從經(jīng)濟到安全、從效率到韌性，其中報告進一步認為中國更加自信的外交政策，促使太平洋地區(qū)的地緣政治競爭更加激烈。?當前，在以美國為首的西方組建反華聯(lián)盟圍堵中國之際，如何處理與中國在太平洋地區(qū)的關(guān)系，考驗著新西蘭的外交智慧。

作為國際舞臺上的小國，為實現(xiàn)自身利益最大化，新西蘭深知小國生存之道，即堅守自己獨立外交立場的同時也應不失靈活性，謹防淪為大國的棋子和政治籌碼。長期以來，多邊主義和務實主義一直是新西蘭外交政策的核心支柱。盡管地區(qū)與全球局勢的瞬息萬變讓新西蘭處理外交政策的轉(zhuǎn)圜余地越來越窄，但新西蘭始終以自己的方式小心翼翼地處理著各種紛繁復雜的外交關(guān)系。正如2022年7月阿德恩總理發(fā)表的外交政策講話所宣示的，國際合作、價值觀念和地理位置是新西蘭當前堅持獨立外交政策，處理對外關(guān)系的三大原則。關(guān)于中國，她坦言中國在追求自身利益方面變得更加自信，但兩國仍然有共同的利益可以而且應該合作；關(guān)于太平洋地區(qū)，她認為各國需要的不是增加太平洋地區(qū)的戰(zhàn)略競爭，而是尋找建立合作的領(lǐng)域，承認和尊重太平洋島國的主權(quán)和獨立。?2023年6月，希普金斯總理訪華時表示，新方愿同中方就幫助島國發(fā)展問題保持溝通。綜合而言，在“太平洋重置”政策背景下，強調(diào)外交戰(zhàn)略自主的新西蘭如何避免與中國在太平洋地區(qū)掉入地緣政治博弈陷阱，借助實現(xiàn)藍色太平洋發(fā)展目標的契機，在相互尊重和互惠互利基礎(chǔ)上求同存異，通過雙邊和多邊平臺加強各領(lǐng)域合作，仍需要兩國高層排除外界干擾，共同探索相處之道。

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