科學把握派駐監督模式的發展趨勢

焦俊成

派駐監督作為黨和國家監督體系的重要組成部分，是推動國家治理體系和治理能力現代化的重要力量。黨的十九大以來，黨中央在深入推進全面從嚴治黨過程中，通過深化紀檢監察體制改革和派駐機構改革，使派駐監督模式發生了許多新的、重大變化。總結提煉這些發展變化，對于科學把握派駐監督模式未來發展趨勢，具有非常重要的理論和實踐指導意義。

重新思考和審視派駐監督模式的科學內涵

綜合派駐監督模式實施十年來，取得的成效非常顯著，全國各地涌現出大量實踐創新。在具體工作實踐中，也遇到了一些亟待克服的困難和問題。我們應綜合分析研判這些問題和不足，秉持科學開放的思想和態度，重新思考和審視派駐監督模式的科學內涵。

派駐監督與其它黨內監督的根本區別，就體現在“派駐”所蘊含的內在邏輯和基本特征。“派”的本質含義，主要體現在派駐機構權力來源、從哪兒產生、對誰負責的問題；“駐”的本質含義，主要體現在實現派駐機構有效監督的目的和方法。“駐”更多體現的是監督形式，而不是監督結果。我們應更多關注監督結果而不僅僅是監督形式，如果“駐”的形式達不到所期待監督的效果，就要設法改進這種形式和方式。

派駐監督是否從有形全覆蓋做到了有效全覆蓋，是否體現了“派的權威和駐的優勢”，主要指標就是看監督效果，而不能只看是否在綜合監督單位辦公等“駐”的形式。對綜合派駐監督模式，應采取系統化思維，從監督結果反推和論證派駐形式，看是否適合當前各地實際工作需要，從而探索和創新出更多能夠適應新時代全面從嚴治黨形勢發展變化和要求的派駐監督模式。我們只有從大量基層實踐創新中，總結提煉出更能適合當前派駐監督實踐需要、更能體現派駐監督工作特點的派駐監督新模式，派駐監督工作才會迎來高質量發展的新高潮。

科學把握派駐監督模式的發展趨勢

一段時期以來，隨著派駐機構改革的持續深入推進，派駐監督模式也在不斷深化和拓展。各地應結合實際情況，采取因地制宜辦法，積極探索適合本地特點的派駐監督模式，主動把握派駐監督模式的發展變化和趨勢。

由小組制派駐向大組制派駐轉變。按照一些先行先試地區的經驗，一個綜合派駐紀檢監察組人員規模，省級最好在20—30人左右，市級最好在20人左右，縣級應以黨群、行政綜合、科教文衛、工交財貿、農林水牧和政法系統等分類，每組大致也需20人左右。因為派駐機構只有具備一個單位最起碼的人員規模，才能有效開展黨團活動，才能基本實現監督和審查的協作配合、審理與調查的有效分離，才能化解派駐人員獨立作戰、情感交流困難等工作和精神層面問題，才能形成正常的機關辦公氛圍。探索實施大組制，開展集團化作戰，還有利于對每個派駐機構都必須面對的事務性問題實施集約化管理，節省下一些寶貴的人力物力，投身到一線監督執紀工作中。而反觀當前一些地方的省級派駐機構，10人以下派駐組，甚至占3/4左右。派駐黨委辦公廳、政府辦公廳、人大、政協等部門的單派駐組，平均只有4—5人左右。這樣少的人數，除去必須做的日常事務，實際用于監督和辦案力量又打折扣，對日常監督只能是疲于應付，又何談創新突破。因此各地應按照機構數量做“減法”，人員力量做“加法”原則，盡量減少派駐機構個數，提高單個派駐機構人員數量，由單獨派駐盡量向綜合派駐轉變，由小組制派駐向大組制派駐轉變。如新疆維吾爾自治區紀委監委將自治區本級派駐機構由38家調整為27家，綜合派駐20家，單獨派駐7家，在機構減少、編制不增情況下，各派駐機構內設處室普遍增加；西藏自治區紀委監委將原來32家派駐派出機構精簡至20家，人員編制從平均7名增至10名。新組建的駐交通運輸廳紀檢監察組，人員編制增加了75%，下設綜合室、第一、第二、第三紀檢監察室4個內設機構，有效增強了監督力量。

由注重制度規范向注重實踐探索轉變。一些地方黨委、紀委，在加強派駐機構建設過程中，對制度完善和程序規范極其重視，下大力氣制定了各項成套的制度，卻對制度是否符合現實需要，以及制度的進一步修改完善重視不夠，導致實踐反而被制度所束縛。應轉變觀念、解放思想，注重在實踐探索中調整和規范派駐機構設置模式。在廣泛深入調研基礎上，通過開展小范圍工作試點，待確定了試點效果后，再大范圍推廣。

由注重“駐”的形式向注重監督效果轉變。派駐機構為了便于管理，便于開展學習交流，離開駐在部門，集中式“駐”在一起，是派駐機構加強“機關式”辦公的必然選擇。因為派駐機構的綜合派駐特質，相對于其中任何一個綜合監督單位，也并不是天天和他們“駐”在一起，而是輪流進駐、巡回監督、監而不駐等多種方式。對派駐機構辦公地點的要求，建議采取靈活方式，只要基本符合中央派駐改革要求，只要符合實際工作需要，只有能夠產生具體監督效果，就應支持鼓勵。派出紀委機關可以通過精準考核監督成效、規范管理約束監督行為等方式，確保派駐機構依紀依規依法履行監督職責。這應成為各地加強派駐機構建設所要秉持的指導思想。令人可喜的是，當前一些縣級派駐機構不再遵循原來相對固定的綜合派駐監督模式，打破原有制度機制，立足有利于派駐機構監督職能發揮、有利于用好用活派駐機構現有資源、有利于調動派駐干部工作積極性等原則，在綜合派駐模式上進行了具有一定深度和廣度的實踐探索。如四川省甘孜藏族自治州在加強縣級派駐機構改革過程中，在派駐體制機制不變情況下，采取“全集中”“半集中”“統分”三種派駐機構設置模式，將派駐干部不同程度地集中辦公、統一管理、統籌調度，使管理體制和工作統籌都更加順暢，處置問題線索數、立案數、給予黨紀政務處分人數，都較上年同期大幅增長；新疆維吾爾自治區塔城市紀委監委在實施片區協作基礎上，以如何更好地體現監督和辦案為目的，探索實施了更為靈活的“輪駐+協作”派駐模式。

由單打獨斗向協同聯動轉變。派駐機構只有和紀委監委監督檢查室、巡視巡察機構、下級紀委監委等重要監督主體實現協同作戰，才更利于發揮監督效果，這個觀點已成為共識。但在管理體制上小打小鬧的調整，根本起不了預想的作用，只有對派駐管理體制進行大調整，才能打破原來“各自為戰”壁壘，實現監督信息、資源、人員的優化組合、共享共用，才能真正實現系統協同、快捷高效的戰略目標。如浙江省出臺《關于深化浙江省紀委監委派駐機構改革的意見》，明確派駐機構、監督檢查室、審查調查室力量打通使用，由同一位副書記具體分管。不論是派駐機構，還是監督檢查室、審查調查室，只要工作需要，通過分管領導協調，能夠迅速整合力量，變“單兵作戰”為“集團會戰”，合力推進執紀監督或案件查辦工作。該省紀委監委在不增加機構和人員編制情況下，撤并4個派駐紀檢監察組，新增4個監督檢查室，把力量向日常監督傾斜。

由注重橫向監督協作向縱向監督協作轉變。當前，由中央紀委國家監委派駐一些部委的紀檢監察組，充分發揮自身組織優勢，形成以長江流域、黃河流域、住建、環保等按區域或行業劃分的，系統內紀檢監察機構垂直協作監督模式，對于整合條塊資源，聚合系統內紀檢監察監督力量，通過監督促進系統優化治理結構，實現系統性重點問題的快速解決，正發揮著越來越重要的作用。一些派駐中直部門的紀檢監察組，在充分發揮好橫向監督監察職責的同時，借助紀檢監察系統優勢，整合下屬單位紀檢監察力量，實現對整個系統內垂管部門紀檢監察監督，把全面從嚴治黨責任監督檢查向基層推進，使縱向監督檢查職責也在得到逐步落實。如中央紀委國家監委駐中國銀行紀檢監察組，針對中行紀檢系統業務指導和監督檢查不足等問題，會同中行黨委通過對全行紀檢機構開展綜合監督檢查，發現政治監督不及時、發現問題“坐等靠”、線索處置不規范、執紀問責寬松軟等問題，通過集中反饋、點名通報等形式，督促整改，從而將監督檢查力度貫穿到中行基層單位。通過這些縱橫交錯的監督體系，形成了立體交叉的監督網絡，成為充分發揮中國特色社會主義體制組織優勢，實現以監督促進治理效能的一個集中體現。