行政執法權下放的實踐困境與法治化完善

戴淑芬

行政執法體制改革是黨和國家實施全面依法治國戰略的必然要求，是保障社會公共秩序和人民群眾基本權利的重要措施。《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》指出：“穩步將基層管理迫切需要且能有效承接的行政執法事項下放給基層，堅持依法下放、試點先行，堅持權隨事轉、編隨事轉、錢隨事轉，確保放得下、接得住、管得好、有監督。”行政執法權下放主要解決的是行政執法力量不足與行政執法需求過大之間的矛盾問題。下放行政執法權就是為了擴充基層行政機關的執法資源，強化其執法能力，應對執法事項過多而現有的執法權力不足的問題。在這種背景下，2021年新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》第二十四條規定了行政處罰權下放的程序。但是，該條也存在能否作為行政執法權下放的法律依據，以及實踐中行政執法權下放是否會帶來權力濫用的風險等問題，對行政執法權下放有必要進行理論反思與制度化構造，防止權力下放帶來基層行政法治難題。

一、行政執法權下放的實踐樣態與合法化困境

（一）行政執法權下放的實踐樣態

1．下放事項的廣泛性

目前，已經有諸多省份和地區積極推動行政執法權下放的制度改革，增強鄉鎮、街道等基層行政機關的執法權和執法能力。例如：山西省下放行政執法權的事項包括自然資源、生態環境、交通運輸、水利、住房和城鄉建設、農業、文化市場、應急管理、林草、消防救援、衛生健康等方面的行政執法職權。根據《安徽省人民政府關于賦予鄉鎮街道部分縣級審批執法權限的決定》，省政府下放的行政執法權包括行政處罰的有427項，行政強制的有6項，涉及領域包括民政、農業農村、城管等19個。由此可見，在行政執法權下放的實踐改革方案中，行政執法權下放的事項非常廣泛。

2．行政執法權下放的方向主要是委托和授權兩種

與委托相比，授權法治化要求更高，需要法律、法規和規章的上位法依據；委托相對束縛更少，只要是具有公共事務管理職能的組織都可以成為被委托主體。因此，在行政執法權下放改革過程中，授權主要是省級層面的改革方式；委托則主要集中在設區的市、縣級政府層面。例如：江蘇省蘇州市姑蘇區綜合行政執法局發布文件將行政執法權委托給街道。此外，在授權和委托這兩種方式之外，還有其他的下放方式，如執法力量的下沉。執法力量下沉主要是將執法資源、執法人員派駐到基層，使縣級執法機關與鄉鎮、街道等主體進行聯合執法、派駐執法，以強化基層執法的能力。

3．下放主體和承接主體的廣泛性

一般而言，下放主體是具有行政執法權的主體。但是，在實踐中除了執法主體單一下放行政執法權以外，還有由省級人民政府統一下放或社區的市或者縣級人民政府統一下放的做法。行政執法權承接主體主要包括鄉鎮人民政府、街道辦事處，區縣管委會、區縣的職能部門等。由此可見，行政執法權下放并非僅指縣級執法機關將其執法權下放給鄉鎮或者街道辦事處，其外延更為廣泛。

（二）行政執法權下放的困境

1．行政執法權下放的法律依據不足

目前，行政執法權下放的依據主要是《行政處罰法》第二十四條，對該條能否成為行政執法權下移的法律依據理論上存在較大爭議。例如：在《行政處罰法》修訂之前，有學者就指出執法權下放到鄉鎮、街道面臨法律依據不足的問題，因此認為《行政處罰法》第二十四條能夠回應行政執法權改革需求。還有學者認為，盡管《行政處罰法》第二十四條賦予了省級相關單位可以將行政執法權下放給鄉鎮人民政府和街道辦事處，但是《行政處罰法》第二十三條又存在“縣級人民政府”過窄的問題，為此建議對該條進行修訂。但是，也有學者認為《行政處罰法》作為行為法難以起到行政執法權下放的依據作用，必須通過修訂《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方人民政府組織法》）予以擴充。

2．行政執法權下放主體的不確定

《行政處罰法》第二十四條僅規定“省、自治區、直轄市”有權決定行政執法權下放。一方面，該條并沒有明確是由具體哪一主體來決定，即是由省級人民政府還是省級人大及其常委會；另一方面，在實踐中，除了“省、自治區、直轄市”以外，還包括縣級和設區的市人民政府及其主管部門。根據《地方人民政府組織法》第八十六條規定，鄉鎮人民政府、街道辦事處只能履行法律、法規和規章設定的職權。由此可見，無論是《行政處罰法》還是《地方人民政府組織法》，都沒有授權縣級人民政府以及政府職能部門下放行政執法權。即使下放也只能采取委托的方式而不得采用授權的方式，但是顯然實踐中的改革措施并不符合該項要求。

3．行政執法權下放的方式有待統一

各地政府及其職能部門在下放行政執法權的過程中所采用的方式并不統一，有的地方采取“授權”的方式，有的地方采取“委托”的方式，還有的地方采取“授權+委托”的方式。下放方式不統一盡管能夠在一定程度上滿足地方、不同部門的實踐需求，但是下放方式不統一畢竟與法治要求不相符。這是因為靈活的下放方式是提升基層治理效能的體現，但是治理效能也必須符合程序化的要求。

4．行政執法權下放的監督力度不足

《行政處罰法》第二十四條盡管要求承接主體要加強法治建設，規范執法行為，下放主體要起到監督和指導作用。但是，在實踐中，承接主體執法能力不足，執法資源欠缺導致執法出現合法性危機，而下放主體往往“一放了之”，缺乏強有力的監督措施。從依法行政原則的角度來看，強化行政執法權下放的合法性控制是行政執法體制改革的重要內容。

三、行政執法權下放的法治化完善

（一）適時修訂相關法律增強行政執法權下放依據

職權法定是行政機關依法行政的基本要求，行政機關擁有某項行政職權一般有兩種方式。一是組織法的一般性規定，如《人民政府組織法》對各級人民政府的職權的規定；二是單行管理法對行政機關的單獨授予，如《著作權法》第五十三條賦予了“著作權主管部門”對違法行為進行行政處罰的權力。目前，我國對鄉鎮人民政府和街道辦事處并沒有明確的行政執法權的職權規定。盡管《地方人民政府組織法》第七十六條第二項和第七項規定鄉鎮人民政府執行生態環境保護、財政、公安等行政工作以及上級人民政府交辦的事項，但是依然難以根據該條款推導出鄉鎮人民政府具有行政執法資格。有學者認為，該法規定的“上級人民政府交辦的事項”足以成為鄉鎮人民政府取得行政執法權的依據。但這種觀點值得商榷。其一，上級人民政府交辦的事項一般具有“個案效應”。換言之，上級人民政府僅就個別事項進行交辦，但是在行政執法權下放的實踐中，下放事項具有“一攬子”特征，即并非就單個事項進行交辦。其二，實踐中將行政執法權下放的主體并不限于“上級人民政府”，還包括“上級人民政府的職能部門”。由此可見，對行政執法權下放的法律依據尚需補強。為此，有學者建議在《地方人民政府組織法》修訂過程中增加“法律、法規規定的行政執法權”作為籠統的規范依據。還有學者認為，對行政執法權的依據來源應當通過參照《行政處罰法》第二十四條來修訂《行政許可法》和《行政強制法》。

（二）規范行政執法權下放的主體

行政執法權下放的主體在實踐中并不統一，不僅包括省級相關主體還包括社區的市及其職能部門，嚴重降低了行政執法權下放的法治理性。目前，在法律、法規尚未明確的情況下，行政執法下放的主體一般只能限定在《行政處罰法》第二十四條的規范語義之中，而對于其他行政執法權的下放只能采取“委托+修法”的方式進一步完善。具體而言，有兩方面內容。一是對行政處罰權下放來說，有權決定下放的主體只能是省級人民政府和省級人民代表大會及其委員會。《行政處罰法》第二十四條并沒有明確省級哪一主體有權下放行政處罰權，但是作為地方權力機關省級人民代表大會及其常委會自然有權決定。二是對行政許可和行政強制等其他行政執法權，在相關法律規范闕如的情況下，可以采取“委托”的方式進行下放。

（三）明確行政執法權下放的基本方式

1．根據執法權措施的不同進行合理配置

對那些拘留、吊銷營業許可證等對相對人權益損害較大的行政處罰、涉及公民人身自由的強制措施以及涉及社會重大公共利益的行政許可采取委托的下放方式；而對一般的如警告、罰款的行政處罰和不嚴重損害公民人身自由的強制措施和一般的許可事項采取授權的行為進行下放。這種下放的益處在于權力的下放與事項的重要程度進行合理配置，防止基層鄉鎮人民政府和街道辦事處行使過大的權力。

2．根據行使行政執法權的條件進行合理配置

《行政處罰法》第二十四條規定了行政處罰權下放至“能夠有效承接的鄉鎮人民政府、街道辦事處”，針對該條，提出了要求。一方面，“能夠有效承接”行政處罰權是承接主體的要件之一；另一方面也可構成行政處罰權下放方式的規范條件，對條件好、行政處罰資源較多的可以采取授權的方式進行下放，而對條件一般、行政處罰資源并不充裕的，可以采取委托的下放方式。行政強制和行政許可亦可參照適用。這種下放方式的便利性在于能夠使下放方式與各個承接主體的實際情況相符合，畢竟授權具有更強的自主性，其對法治資源的要求也更高。

（四）加強對行政執法權下放的法律監督

行政執法權下放是對權力和職責的重新配置，而“有權必有責，用權受監督”則是行政法的基本原則。因此，在行政執法權下放的過程中要加強法治化監督，以防止行政執法權下放而帶來的權力濫用風險。法律監督包括行政機關內部自我監督和外部有效監督兩個方面，因此，行政執法權下放的監督應當從幾個方面入手。一是完善行政機關系統內的自我評估、自我審查制度。《行政處罰法》第二十四條規定了地方人民政府及其部門的執法監督職能和評議、考核制度，但是目前該制度尚未落實。為此，建議由省級人民政府通過制定規章的方式將評議、考核的流程、標準和法律責任進行細化，尤其是對于那些濫用執法權的行為進行處分和懲戒。二是要完善公民參與行政執法權下放的全過程，尤其是對哪些事項應當下放、哪些事項通過何種方式進行下放，下放主體要積極聽取社會公眾的意見，并向社會公眾說明理由。此外，還要暢通社會公眾的監督渠道，公眾參評某一事項或某一承接主體行使行政執法權，對未獲得社會公眾滿意的執法事項或承接主體予以取消。