《治安管理處罰法》修訂的熱點問題

近年來，我國社會治安出現很多新情況，治安管理工作面臨很多新問題，為更好地適應新時代新形勢的需要，修訂《治安管理處罰法》被列入全國人大常委會和國務院2023年度立法工作計劃項目。為了充分了解這次修訂的內容和變化，記者邀請中國政法大學行政法教授趙宏、清華大學刑法學教授勞東燕，深度解析草案條款。

記者：《治安管理處罰法》在我國的法律體系中處于什么樣的位置，和其他法律，尤其是《刑法》的關系是什么？它對于基層執法起到什么作用？我們該如何理解它的重要性？

趙宏：《治安管理處罰法》通常被叫做“小刑法”，法案中一半以上行為和《刑法》中的行為樣態是相同的，只是情節輕重不同。如果你違法了，但不構成犯罪，就可能受到治安管理處罰。所以，它其實是銜接行政責任和刑事責任的一部法案?！吨伟补芾硖幜P法》涉及我們生活的方方面面，處理社會上的各類治安事件，觸犯后可能導致被拘留，所以，它是行政法領域中處罰最重的。

記者：《治安管理處罰法》的前身是《治安管理條例》，1957年第一版通過，1986年修訂過一次，2005年廢止并改為《治安管理處罰法》，2012年修改過一次。它出臺的背景是怎樣的？中間的這幾次修訂主要有什么特點？

趙宏：1957年我國出臺了第一部《治安管理條例》，它其實是承襲民國時期的《違警罰法》，用于處理輕罪，當時我國還沒有《刑法》，該條例的出臺是出于維護社會秩序、打擊階級敵人的考慮，有著特殊的時代背景。1980年代，《治安管理條例》開始逐步法制化，2005年之后正式改名為《治安管理處罰法》，將未構成犯罪的輕度違法行為都納入懲戒范圍，以維護統一的社會秩序。在整個過程中，條款不斷增加，處罰范圍一直在擴大?！吨伟补芾硖幜P法》中的行為，在世界上大部分國家和地區都被列為“輕罪”，大多數國家的一個通例是，執法機關作出處罰，需要經過司法機關的論證。我國的《治安管理處罰法》有其特殊性：公安機關在處理“輕罪”時，具有較大的自由裁量權，不需要經過司法機關篩選、檢驗和制衡，就可以立刻作出拘留決定。

記者：此次修訂主要包括哪些內容，有什么樣的特點？

勞東燕：其實有很多條款都值得我們關注。我梳理了這次修訂的內容后，認為主要有三個變化：第一，加強了與《刑法》的銜接。近年來《刑法》中新增設的犯罪，這次修訂中也在《治安管理處罰法》中出現了，如非法獲取數據與個人信息、傳銷、侮辱英烈、妨害安全駕駛、高空拋物等。第二，處罰有變重的趨勢。罰款金額普遍從500元上升到1000元、3000元，涉及行政拘留的條款增加，拘留天數也有延長。比如第22條，對于已滿14周歲、未滿16周歲的未成年人，增加了“一年內二次以上違反治安管理的，可以執行行政拘留處罰”的規定。再比如，這次增加的第67條，“娛樂場所和印章、舊貨、機動車修理等行業經營者不按規定登記信息”，處罰類型直接就是行政拘留，沒有警告、罰款的選項。第三，放寬了對執法機關的制約。一個是部分新設條款的處罰標準寬泛模糊，主觀色彩較濃，執法者有更多的自由裁量空間。比如，新增第46條，“違反有關規定，在低空飛行無人駕駛航空器”，其中的“有關規定”具體為何，無人機如何與兒童玩耍的飛機玩具區分呢？第59條中，侮辱、謾罵的主觀化色彩較濃。許多條款放寬了警察執法的程序性要求。比如第94條和第103條規定，在緊急情況下，警察可以當場實施強制傳喚或物品扣押，之后再補辦手續。而第106條和第120條規定，可由一名警察單獨執法。第101條中還降低了審批的層級，對場所進行檢查只需“公安機關辦案部門負責人批準”，但在原本的法案中是要求“縣級以上人民政府公安機關開具檢查證明文件”。

與此相對，對行政相對人即公民的權利保障是略有分歧的。比如，根據第117條，只有兩種情形才可啟動聽證——“公安機關作出吊銷許可證、處4000元以上罰款或者采取責令停業整頓措施”，這兩種情形都是財產處罰，行政拘留處罰卻未被納入可啟動聽證程序。這一點分歧較大，一些法律界人士認為，限制人身自由的處罰實質上是比財產處罰更嚴重的。

再比如，第100條收集生物識別信息，有法律界人士認為，基本上是將行政違法行為人當作犯罪分子來對待，賦予公安機關過大的權力。此外，第59條中，將侮辱與謾罵納入妨礙公務執行的行為方式范圍，有法律界人士認為，也可能會出現過度保護執法者、對公民權利作出不合理限制的問題。對于這些分歧，修訂草案公開征求意見結束后，應會有所回應或改變。

（摘自《三聯生活周刊》夏杰藝）