數(shù)字經(jīng)濟下的社會保險體系：機遇、挑戰(zhàn)與改革

封 進

一、引言

數(shù)字經(jīng)濟在傳統(tǒng)生產(chǎn)要素中加入大數(shù)據(jù)和數(shù)字信息作為關(guān)鍵生產(chǎn)要素，是一種以人工智能等數(shù)字技術(shù)與一系列新業(yè)態(tài)和新管理模式為表現(xiàn)形式的經(jīng)濟活動。與傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和工業(yè)經(jīng)濟相比，數(shù)字經(jīng)濟具有巨大的效率優(yōu)勢，可大幅降低生產(chǎn)和管理中的搜尋成本、交易成本、監(jiān)督成本等，其發(fā)展表現(xiàn)出推進快速、輻射廣泛、變革深刻等特征，是重塑現(xiàn)代社會競爭格局的關(guān)鍵力量。①Avi Goldfarb, Catherine Tucker, ＂Digital Economics,＂ Journal of Economic Literature, 2019, 57(1).作為一個發(fā)展中國家，中國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展表現(xiàn)出超常速度，數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模已從2016 年的22.6 萬億元，增至2021 年的45.5 萬億元。②中國信息通信研究院：《中國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展報告（2022 年）》，中國信息通信研究院網(wǎng)站：http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/202207/P020220729609949023295.pdf，2022 年。2020 年中國數(shù)字經(jīng)濟核心產(chǎn)業(yè)增加值占GDP 比重達到7.8%，“十四五”時期，我國數(shù)字經(jīng)濟將轉(zhuǎn)向深化應(yīng)用、規(guī)范發(fā)展、普惠共享的新階段，預(yù)計數(shù)字經(jīng)濟核心產(chǎn)業(yè)增加值占GDP 比重會增加到10%。③《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的通知》，中國政府網(wǎng)：https://www.gov.cn/zhengce/content/2022-01/12/content_5667817.htm，2022 年1 月12 日。基于數(shù)字經(jīng)濟的快速發(fā)展，中共中央、國務(wù)院于2023 年2 月印發(fā)了《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》，提出“夯實數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)據(jù)資源體系‘兩大基礎(chǔ)’，推進數(shù)字技術(shù)與經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)‘五位一體’深度融合”的戰(zhàn)略目標。

數(shù)字經(jīng)濟帶來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)模式、社會治理方式深刻變化，對社會保險（以下簡稱“社保”）體系產(chǎn)生前所未有的輻射和影響。一方面，數(shù)字化帶來的產(chǎn)業(yè)和就業(yè)變化影響到社保體系的發(fā)展規(guī)模，同時新一代信息技術(shù)提升了監(jiān)管和風(fēng)險管控能力，為構(gòu)建高質(zhì)量社保體系提供了時代機遇；另一方面數(shù)字化轉(zhuǎn)型也為社保體系的制度設(shè)計提出了新要求。在此背景下，本文首先綜述數(shù)字經(jīng)濟對經(jīng)濟增長和社會治理的影響，其次指出數(shù)字經(jīng)濟給社保體系帶來的主要機遇和挑戰(zhàn)，最后提出數(shù)字經(jīng)濟下健全我國社保體系的政策建議。

二、數(shù)字經(jīng)濟對經(jīng)濟增長和社會治理的影響

（一）數(shù)字經(jīng)濟與經(jīng)濟增長

數(shù)字經(jīng)濟可以通過改善資源配置效率、加入新投入要素和提升全要素生產(chǎn)率等路徑促進經(jīng)濟增長。一是互聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù)所帶來的規(guī)模效應(yīng)，既增加了可投入要素的數(shù)量，又可更為精準地將生產(chǎn)要素在不同部門進行分配，提升要素使用效率，繼而更好地保證經(jīng)濟發(fā)展中要素投入的充裕性與持續(xù)性。以資金這一生產(chǎn)要素為例，數(shù)字經(jīng)濟下，金融機構(gòu)以及互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)利用數(shù)字技術(shù)開展各種新的金融模式，與傳統(tǒng)金融相比，對小企業(yè)和個人業(yè)務(wù)成本大為下降，使得他們資金可得性提升。由此不僅可優(yōu)化資金配置效率，而且還減少了信息不對稱程度，有助于分散金融風(fēng)險。①郭峰等：《測度中國數(shù)字普惠金融發(fā)展：指數(shù)編制與空間特征》，《經(jīng)濟學(xué)（季刊）》2020 年第4 期；何宗樾等：《數(shù)字金融、數(shù)字鴻溝與多維貧困》，《統(tǒng)計研究》2020 年第10 期。

二是數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展通過加入數(shù)據(jù)這一新的生產(chǎn)要素，改變了經(jīng)濟增長模式。互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)的廣泛應(yīng)用使得數(shù)據(jù)被納入新一代經(jīng)濟核算框架，改變了傳統(tǒng)生產(chǎn)函數(shù)形式。其中，數(shù)據(jù)包括與供給方和需求方相關(guān)的各類大數(shù)據(jù)，這些信息在促進企業(yè)創(chuàng)新、改進生產(chǎn)流程、細化分工等方面有不可替代的影響。同時，互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)促進了數(shù)據(jù)的流通與匹配，提高了信息使用效率與邊際產(chǎn)出，可以增加資本和勞動等其他生產(chǎn)要素的產(chǎn)出效率。例如互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)增加了國際貿(mào)易渠道、降低了貿(mào)易成本，是各國經(jīng)濟增長的新契機，互聯(lián)網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施成為國際競爭力的新維度。②Peter R.Herman, Sarah Oliver, ＂Trade, Policy, and Economic Development in the Digital Economy,＂ Journal of Development Economics, 2023, 164.此外，互聯(lián)網(wǎng)帶來的網(wǎng)絡(luò)外部性、雙邊市場等效應(yīng)會大幅增加用戶規(guī)模，用戶規(guī)模擴大又進一步提升了配置效率，有利于帶來總產(chǎn)出的指數(shù)式增長。

三是云計算、人工智能的使用帶來新的技術(shù)進步，互聯(lián)網(wǎng)的普及革新了商業(yè)模式，二者合力促進了全要素生產(chǎn)率的提高和產(chǎn)品多樣化。③荊文君、孫寶文：《數(shù)字經(jīng)濟促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展：一個理論分析框架》，《經(jīng)濟學(xué)家》2019 年第2 期。互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)不僅帶來了企業(yè)產(chǎn)量上的增加，也使得企業(yè)開始關(guān)注產(chǎn)品的多樣化生產(chǎn)，數(shù)字經(jīng)濟會激發(fā)顧客的產(chǎn)品多樣化需求、滿足創(chuàng)業(yè)者的信息獲取需求、優(yōu)化和加速產(chǎn)品的匹配與交易。④Avi Goldfarb, Catherine Tucker, ＂Digital Economics,＂ Journal of Economic Literature, 2019, 57(1).數(shù)字經(jīng)濟可以依靠在某一種主營業(yè)務(wù)積累起來的用戶，低成本地開展多樣化的業(yè)務(wù)，獲得更多的利潤來源，從而形成范圍經(jīng)濟。而且，數(shù)字經(jīng)濟在提升信息傳輸速度、降低數(shù)據(jù)處理和交易成本、精確配置資源等方面具有獨特優(yōu)勢，有助于完善價格機制，匹配供需，減少企業(yè)因信息不對稱、機會主義、有限理性等造成的搜尋信息成本、議價成本、決策成本等。

（二）數(shù)字經(jīng)濟與社會治理

發(fā)展高效協(xié)同的數(shù)字政務(wù)是數(shù)字中國建設(shè)的重要內(nèi)容。加強社會治理中的數(shù)字化能力建設(shè)，提升數(shù)字化服務(wù)水平是各級政府機構(gòu)面臨的重要任務(wù)之一。數(shù)字經(jīng)濟在服務(wù)業(yè)創(chuàng)新方面的作用同樣體現(xiàn)在公共服務(wù)和社會治理中，數(shù)字經(jīng)濟可提高服務(wù)分工與協(xié)作效率，提高各類平臺的協(xié)同效率，創(chuàng)造新的服務(wù)模式。①江小娟、靳景：《數(shù)字技術(shù)提升經(jīng)濟效率：服務(wù)分工、產(chǎn)業(yè)協(xié)同和數(shù)實孿生》，《管理世界》2022 年第12 期。社會治理數(shù)字化將改變傳統(tǒng)治理中的信息不對稱、速度遲緩、效率低下等問題。技術(shù)效應(yīng)和人力資本效應(yīng)是提升公共服務(wù)效率的兩個重要機制。基于286 個城市面板數(shù)據(jù)的研究發(fā)現(xiàn)，數(shù)字經(jīng)濟能夠提升數(shù)字化治理水平、驅(qū)動科技創(chuàng)新，進而提升公共服務(wù)質(zhì)量。②鮑鵬程、黃秀林：《數(shù)字經(jīng)濟與公共服務(wù)質(zhì)量——來自中國城市的經(jīng)驗證據(jù)》，《北京社會科學(xué)》2023 年第5 期。數(shù)字化技術(shù)可克服傳統(tǒng)組織架構(gòu)帶來的信息不通暢問題，促進各級政府和各部門之間的信息共享、數(shù)據(jù)同步、協(xié)調(diào)各項業(yè)務(wù)之前的銜接。③劉密霞：《數(shù)字化轉(zhuǎn)型推進國家治理現(xiàn)代化研究——以數(shù)字中國建設(shè)為例》，《行政管理改革》2022 年第9 期。大數(shù)據(jù)可改變公共決策模式，促進政府決策科學(xué)化、提高政務(wù)的公開度和透明度，使得政府能夠更好地定制和設(shè)計滿足公眾和企業(yè)需求的服務(wù)。④夏杰長、王鵬飛：《數(shù)字經(jīng)濟賦能公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的作用機制與重點方向》，《江西社會科學(xué)》2021 年第10 期。

從全球看，主要國家在社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型方面有一些典型的特征。⑤參見中國電子學(xué)會、中國數(shù)字經(jīng)濟百人會：《全球社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型趨勢研判（2020）》，2020 年。一是開放政府數(shù)據(jù)，政府、企業(yè)和公眾都可以利用公開數(shù)據(jù)進行決策和監(jiān)督，同時政府制定明確規(guī)則，維護對數(shù)據(jù)的所有權(quán)和主導(dǎo)權(quán)。二是打造平臺型政府，為民眾和企業(yè)提供在線服務(wù)。主要國家在積極推進政府數(shù)字平臺建設(shè)，數(shù)字化平臺具有統(tǒng)一標準，在政府各部門間通用和共享資源。三是提供智能化服務(wù)，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)提升數(shù)字服務(wù)的智能化。例如，利用醫(yī)療健康大數(shù)據(jù)，衛(wèi)生部門提供動態(tài)的個性化健康管理；利用金融大數(shù)據(jù)，金融部門提供養(yǎng)老理財服務(wù)等。四是建立多元決策機制，讓社會公眾廣泛參與公共事務(wù)監(jiān)管和決策。一些國家充分發(fā)揮信息技術(shù)開放共享的天然屬性，向公眾開放數(shù)字政府系統(tǒng)的程序源代碼，由此公眾和企業(yè)可以更為深入?yún)⑴c數(shù)字政府相關(guān)系統(tǒng)的開發(fā)和利用，參與公共事務(wù)治理。

三、數(shù)字經(jīng)濟為社保體系運行提供的新機遇

（一）數(shù)字產(chǎn)業(yè)下的高質(zhì)量就業(yè)提升社保基金籌資水平

數(shù)字經(jīng)濟下新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)、新商業(yè)模式的發(fā)展創(chuàng)造了眾多新崗位和新職業(yè)，能夠顯著促進各類非農(nóng)就業(yè)規(guī)模及就業(yè)質(zhì)量。數(shù)字經(jīng)濟通過促進智能制造的發(fā)展，推動工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)的形成，進而增加對機器人算法工程師和自動化生產(chǎn)線研發(fā)工程師等高技能勞動力的需求，企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型帶來的生產(chǎn)技術(shù)升級會引致對生產(chǎn)一線高技能勞動力的需求。出于重塑企業(yè)的研發(fā)模式、市場模式以及組織管理模式的需要，企業(yè)會增加對科技人員、市場人員、財務(wù)人員等的需求。①肖土盛等：《企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型、人力資本結(jié)構(gòu)調(diào)整與勞動收入份額》，《管理世界》2022 年第12 期。平臺經(jīng)濟的發(fā)展引致了大量基于互聯(lián)網(wǎng)的靈活就業(yè)，這類靈活就業(yè)人員包含了各種技能水平的勞動力，其中一部分群體產(chǎn)生于互聯(lián)網(wǎng)消費帶來的對外賣騎手和快遞員等低技能勞動力的需求。實證結(jié)果表明，城市層面“寬帶中國”政策帶來的消費互聯(lián)網(wǎng)（以數(shù)字金融為代表）和工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)（以自動化和智能化為代表）促進了農(nóng)村勞動力向非農(nóng)就業(yè)崗位轉(zhuǎn)移，平均而言提升了5.6%的非農(nóng)就業(yè)比例。②田鴿、張勛：《數(shù)字經(jīng)濟、非農(nóng)就業(yè)與社會分工》，《管理世界》2022 年第5 期。

在我國人口老齡化、勞動力數(shù)量趨于下降的背景下，提升勞動參與和就業(yè)質(zhì)量，從而增加社保體系參保人數(shù)和基金收入，是社保體系可持續(xù)發(fā)展的必由之路。③封進：《人口老齡化、社會保障及對勞動力市場的影響》，《中國經(jīng)濟問題》2019 年第5 期。我國15—59 歲勞動年齡人口絕對數(shù)量自2012 年開始下降，到2022 年末勞動年齡人口下降至8.76 億。人口老齡化程度相應(yīng)快速增長，2022 年末，我國60 周歲及以上人口有2.80 億人，占總?cè)丝诘?9.80%，65 周歲及以上人口有2.10 億人，占總?cè)丝诘?4.90%。老齡社會中社保待遇領(lǐng)取人數(shù)加速增長，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保職工人數(shù)和退休人員比（職退比）從2012 年的3.09 下降到2022 年的2.69。④該部分數(shù)據(jù)來自于人力資源和社會保障部發(fā)布的相關(guān)年度《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》。職退比的快速下降無疑帶來巨大的基金平衡壓力。與此同時，企業(yè)5 項社會保險總繳費率在全國大部分省份為24%，從國際比較看仍處于較高水平。在減稅降費提升企業(yè)活力大趨勢下，通過增加繳費率提升社保籌資能力難有空間。數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展助力就業(yè)增加和勞動收入份額提升是社保基金更為根本的籌資來源。

（二）數(shù)字化服務(wù)提高社保經(jīng)辦管理水平

數(shù)字化時代為提高社保經(jīng)辦和服務(wù)質(zhì)量及其效率提供了極大便利，數(shù)字化服務(wù)為滿足民眾需求開辟了嶄新的途徑，打破了傳統(tǒng)服務(wù)模式的時空阻隔，可以提供更為多樣化的社保服務(wù)，提升社保服務(wù)資源的普惠化，滿足個性化服務(wù)需求。近年來我國數(shù)字建設(shè)成效顯著，各地廣泛普及了“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)協(xié)同”等管理模式，其中，社保數(shù)字化服務(wù)正成為我國政務(wù)服務(wù)和治理能力現(xiàn)代化的一項重要支撐。2023 年6 月，人力資源社會保障部發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)數(shù)字人社建設(shè)行動實施方案的通知》，提出未來將按照“1532”的整體框架進行布局（圖1）。其主要內(nèi)容包括：在一個總體目標下，打造一體化辦理、精準化服務(wù)、智能化監(jiān)管、科學(xué)化決策、生態(tài)化發(fā)展五類應(yīng)用場景；持續(xù)完善人社一體化信息平臺、人社大數(shù)據(jù)平臺、公共基礎(chǔ)設(shè)施三項能力底座；健全政策標準、安全保障兩個工作支柱。

圖1 數(shù)字人社建設(shè)行動整體框架圖

近年來，我國各地逐步推進數(shù)字化社保服務(wù)發(fā)展，在諸多方面有所突破，主要包括以下內(nèi)容。

1.開發(fā)多功能社保信息系統(tǒng)

信息系統(tǒng)可以分為事務(wù)型、分析型和預(yù)測型三種類型。⑤陳國青等：《數(shù)智賦能：信息系統(tǒng)研究的新躍遷》，《管理世界》2022 年第1 期。在社保領(lǐng)域，事務(wù)型信息系統(tǒng)的發(fā)展最為迅速，使用信息技術(shù)開發(fā)的各類應(yīng)用種類日趨增加，如在線信息查詢、常見社保業(yè)務(wù)辦理和社保基本數(shù)據(jù)搜集等。一個典型的例子是在一些城市已經(jīng)開始實施 “全險合一”的社保經(jīng)辦管理服務(wù)。在養(yǎng)老保險方面，取消了領(lǐng)取養(yǎng)老保險待遇的資格集中認證，推行人臉識別認證、大數(shù)據(jù)比對認證。同時將企業(yè)年金和職業(yè)年金參保情況加入到基本養(yǎng)老保險參保人信息中，使得參保人養(yǎng)老金數(shù)據(jù)信息更加完整，且有助于精準擴大參保覆蓋面。在工傷保險方面，對工傷認定、勞動能力鑒定、工傷待遇申領(lǐng)等實施同步辦理。針對數(shù)字經(jīng)濟中的就業(yè)形式多樣性、就業(yè)地點不確定性、就業(yè)時間靈活性等特征，多功能信息系統(tǒng)可打破空間和時間的限制，參保個人和企業(yè)在進行各項業(yè)務(wù)時，可以采取在平臺隨時申請方式，隨時隨地辦理身份認證、信息登記、繳費或待遇申請等手續(xù)，節(jié)約了時間成本、交通成本等大量辦理業(yè)務(wù)的成本。

2.完善跨地區(qū)業(yè)務(wù)系統(tǒng)功能

我國社會保險統(tǒng)籌層次雖然不斷提升，但以統(tǒng)收統(tǒng)支標準看，很多地區(qū)基金尚未實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，由此社保跨地區(qū)業(yè)務(wù)的順利辦理對于促進勞動力流動具有十分重要的影響。例如，2016 年，人社部對我國職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)作出明確規(guī)定，對轉(zhuǎn)出地社會保險經(jīng)辦機構(gòu)和轉(zhuǎn)入地社會保險經(jīng)辦機構(gòu)各自的責(zé)任及具體辦理手續(xù)等有詳細說明。在沒有數(shù)字化服務(wù)時，參保人要理解這些說明有難度，交通成本也不可忽視，因而導(dǎo)致手續(xù)辦理時間長，其結(jié)果是損害了參保人權(quán)益，甚至阻礙勞動力跨地區(qū)流動。數(shù)字化社保推出后，通過國家社會保險公共服務(wù)平臺、“掌上12333”APP 或“支付寶”APP，辦理流程變得清晰可循，可真正將政策落到實處。再如，工傷保險經(jīng)常出現(xiàn)投保地和事故發(fā)生及處理地不一致的情況，涉及跨省工傷費用結(jié)算，數(shù)字化平臺大為縮短了費用結(jié)算周期，可以跨省聯(lián)網(wǎng)直接結(jié)算，更好保障勞動者權(quán)益。

3.實現(xiàn)跨平臺共享服務(wù)資源

當前社保卡已經(jīng)整合了持卡人的諸多信息，在很多平臺可以通用，可使持卡人享受跨平臺服務(wù)資源。全國社保卡“一卡通”應(yīng)用目錄清單已達160 項，涵蓋了就醫(yī)購藥、就業(yè)服務(wù)、政務(wù)服務(wù)、惠民惠農(nóng)補貼資金發(fā)放、交通出行、文化旅游、養(yǎng)老服務(wù)、殘疾人服務(wù)、助學(xué)金發(fā)放等應(yīng)用領(lǐng)域。到2022 年初，社保卡功能領(lǐng)域已經(jīng)開通了95 項，不同城市進度不一，16 個省份的138 個地市已實現(xiàn)電子社保卡就醫(yī)購藥，31 個省份的部分地市通過社保卡銀行賬戶發(fā)放惠民惠農(nóng)補貼資金，19 個省份的部分地市已實現(xiàn)憑社保卡乘坐城市公共交通。未來，人社部門還將進一步提升掌上12333、電子社保卡移動端的智能化服務(wù)能力，并將實現(xiàn)個人社保信息和稅務(wù)信息、金融和財產(chǎn)信息共享，為參保人在進行不同業(yè)務(wù)活動時提供更多便利。

（三）智能化監(jiān)控增強社保基金風(fēng)險應(yīng)對能力

由于社會保險基金運行面臨較多信息不對稱問題，基金運行中的違規(guī)違法現(xiàn)象屢禁不止，對基金監(jiān)管提出很高要求。在傳統(tǒng)監(jiān)管方式下，業(yè)務(wù)操作過程中信息更新滯后、審核不嚴，參保人違規(guī)套取社保基金現(xiàn)象嚴重。例如，在養(yǎng)老保險中，對待遇領(lǐng)取人資格審核不及時，領(lǐng)取人去世或判刑后仍在繼續(xù)發(fā)放養(yǎng)老金的現(xiàn)象時有發(fā)生。在失業(yè)保險中，近年來我國強化了對參保企業(yè)的技能培訓(xùn)補貼和失業(yè)保險繳費穩(wěn)崗返還政策。一些企業(yè)為達到獲得補貼和失業(yè)保險費返還的資格而偽造資料，社保經(jīng)辦部門難以及時獲得企業(yè)培訓(xùn)、雇傭和解雇勞動力等信息，監(jiān)管難度很大。在工傷保險中，對于某些行業(yè)實行按項目投保，通常可以不提供具體參保人的名單，加之工傷保險中的現(xiàn)金支付吸引力較大，容易出現(xiàn)資料不全或偽造參保人資料的情況，騙取工傷保險待遇。甚至還有經(jīng)辦機構(gòu)內(nèi)部人員利用職務(wù)之便，冒用參保人名義獲取養(yǎng)老金、死亡喪葬撫恤金的行為。行政監(jiān)督以內(nèi)部自查為主，缺乏獨立性，內(nèi)部會計制度和風(fēng)險管理制度存在漏洞。

基于大數(shù)據(jù)技術(shù)，建立常態(tài)化疑點數(shù)據(jù)篩查核查機制，對于及時識別騙保行為無疑有重要作用。人社部已明確指出要“依托生產(chǎn)庫數(shù)據(jù)，全面加強社保基金非現(xiàn)場監(jiān)督。深化社保待遇支付和工傷保險就醫(yī)結(jié)算費用支出合規(guī)性智能監(jiān)控。持續(xù)提升養(yǎng)老保障基金投資運營信息化監(jiān)管能力。”當前各地都已建有信息系統(tǒng)，主要是事后監(jiān)督。未來需要進一步加強對于異常數(shù)據(jù)的風(fēng)險預(yù)警功能，采用智能化手段實施信息記錄、信息比對、風(fēng)險預(yù)警等監(jiān)管功能，改變利用信息系統(tǒng)抽查高風(fēng)險業(yè)務(wù)、再以人工判斷是否異常的方式。在數(shù)字人社行動框架的五類應(yīng)用場景中“智能化監(jiān)管”是重點之一（圖1）。

（四）數(shù)字技術(shù)加快多層次社保體系建設(shè)

在人口老齡化壓力下，我國社會保險基金支出持續(xù)增加。就養(yǎng)老保險看，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險占GDP 的比重由2005 年的2.16%上漲到2020 年的5.06%，但與此同時基本養(yǎng)老金對社會平均工資的替代率卻一直下降，從2005 年的50.83%下降到2021 年的40.18%。在經(jīng)濟增長放緩、財政補貼力度下降、企業(yè)負擔沉重等多重因素作用下，通過提升基本養(yǎng)老保險繳費水平增加養(yǎng)老金待遇并不現(xiàn)實，發(fā)展多層次社保體系，為老年生活提供補充保障是很多國家的做法。我國于2021 年12 月17 日召開的中央全面深化改革委員會第二十三次會議審議通過《關(guān)于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》，標志著第三層次養(yǎng)老保險進入實質(zhì)性發(fā)展階段。

從全球養(yǎng)老金融成熟市場的經(jīng)驗來看，民眾對金融產(chǎn)品的認知度，以及基于金融知識的投資能力是第三層次養(yǎng)老保險發(fā)展的重要前提條件。長期以來，我國民眾缺乏養(yǎng)老金融教育，對于各類養(yǎng)老金融知識有迫切需求。根據(jù)《中國養(yǎng)老財富儲備調(diào)查報告（2023）》的調(diào)查結(jié)果（表1），有58%的受訪者關(guān)心國家養(yǎng)老金政策，希望了解長護險、健康險、養(yǎng)老社區(qū)等方面知識的人占到42%，31%的人關(guān)心養(yǎng)老金融的特點和購買渠道，且在已經(jīng)退休和未退休人員中這一比例相差不大。由此可見，提供民眾所需要的養(yǎng)老金融知識十分必要，數(shù)字化時代為金融教育提供了更為有效的平臺。銀行、保險等金融機構(gòu)意識到通過互聯(lián)網(wǎng)平臺提供投資咨詢服務(wù)和金融知識宣傳是服務(wù)客戶的重要方面。金融部門致力于完善平臺服務(wù)質(zhì)量，降低個人養(yǎng)老金購買、投資、轉(zhuǎn)賬、贖回的復(fù)雜性，并提升平臺的智能化程度，可以針對客戶的歷史數(shù)據(jù)推薦個性化產(chǎn)品和服務(wù)。

表1 受訪者關(guān)心的養(yǎng)老金融知識（%）

數(shù)字經(jīng)濟時代下互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展也為第三層次養(yǎng)老金產(chǎn)品推廣提供了新模式。數(shù)字金融提升了金融服務(wù)的可得性和便捷性，使金融服務(wù)更加平民化、公平化。①郭峰等：《測度中國數(shù)字普惠金融發(fā)展：指數(shù)編制與空間特征》，《經(jīng)濟學(xué)（季刊）》2020 年第4 期。研究發(fā)現(xiàn)數(shù)字金融的發(fā)展有助于分散和規(guī)避金融風(fēng)險，優(yōu)化資產(chǎn)配置效率。②何宗樾等：《數(shù)字金融、數(shù)字鴻溝與多維貧困》，《統(tǒng)計研究》2020 年第10 期。隨著越來越多中老年群體使用支付寶等互聯(lián)網(wǎng)金融平臺，他們對金融產(chǎn)品的認知度也將日益增加。互聯(lián)網(wǎng)金融一方面提供了大量可選擇的金融產(chǎn)品類型，豐富了人們的選擇集，便利了資金在不同金融產(chǎn)品之間的轉(zhuǎn)換；另一方面使得各金融產(chǎn)品的信息變得更加透明可得，多家養(yǎng)老保險公司還在網(wǎng)上提供個性化的養(yǎng)老需求測算、養(yǎng)老規(guī)劃建議、養(yǎng)老賬戶管理、養(yǎng)老產(chǎn)品推薦等服務(wù)。這有助于形成金融產(chǎn)品之間良性競爭格局，惠及廣大民眾。

四、數(shù)字經(jīng)濟給社保體系帶來的挑戰(zhàn)

整體而言，數(shù)字經(jīng)濟促進了經(jīng)濟增長，但不同類型勞動力從中獲益模式和程度有很大差異。更多勞動力會進入非正規(guī)就業(yè)模式，更嚴峻的問題是就業(yè)和收入穩(wěn)定性可能會降低。

（一）靈活就業(yè)對社保制度安排提出新要求

數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)造的就業(yè)中有很大一部分屬于靈活就業(yè)，國務(wù)院發(fā)布的《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》已提出鼓勵靈活就業(yè)的方式，即“鼓勵個人利用社交軟件、知識分享、音視頻網(wǎng)站等新型平臺就業(yè)創(chuàng)業(yè)，促進靈活就業(yè)。”靈活就業(yè)有多種類型，如平臺就業(yè)、零工經(jīng)濟、共享經(jīng)濟等，主要特征包括職業(yè)進入寬松、無勞動合同、無固定工作場所和固定工作時間、勞動者對報酬缺乏談判能力等。①封進：《勞動關(guān)系變化、勞動者需求與社會保險制度改革》，《社會保障評論》2022 年第5 期。數(shù)字經(jīng)濟下的新型就業(yè)形態(tài)和傳統(tǒng)上以雇傭為基礎(chǔ)的社保安排之間存在沖突，勞動者由于缺乏正式勞動關(guān)系而難以參加到完整的社保體系中。靈活就業(yè)的特征使得勞動者和雇主之間缺乏有效溝通途徑，勞動者社保訴求得不到諸如工會或其他勞動保護組織的支持。近年來，探討對靈活就業(yè)者的社保安排是政策層十分重視的制度改革。

我國人社部等八部門于2021 年7 月共同印發(fā)《維護新就業(yè)形態(tài)勞動者勞動保障權(quán)益的指導(dǎo)意見》，將靈活就業(yè)勞動者分為三種：一是符合確立勞動關(guān)系情形的，雙方應(yīng)當訂立勞動合同；二是不完全符合確立勞動關(guān)系情形的，雙方應(yīng)訂立書面協(xié)議，合理確定企業(yè)與勞動者的權(quán)利義務(wù)；三是個人依托平臺自主開展經(jīng)營活動、從事自由職業(yè)的，按照民法調(diào)整雙方權(quán)利義務(wù)。雖然在政策上明確了不同身份勞動者的社保安排，但如何確定勞動者身份的問題并未解決。由于靈活就業(yè)勞動者難以形成有效的談判能力，不得不被迫接受雇主給出的身份安排，很難成為符合確立勞動力關(guān)系的勞動者，絕大多數(shù)屬于第二和第三類情況。此時就需要有相應(yīng)的社保制度改革，以保障新型就業(yè)模式下勞動者可獲得基本的社會保障。

（二）資本替代勞動對社保基金籌資形成壓力

數(shù)字經(jīng)濟下人工智能的發(fā)展極大提升了生產(chǎn)效率，將人類從繁瑣沉悶的工作中解放出來，但同時也產(chǎn)生了越來越多的擔憂，即未來人工智能將替代人類勞動，導(dǎo)致勞動者收入下降。最近的一項研究預(yù)測了生成式人工智能和大型語言模型（Large Language Models, LLMs）的新技術(shù)應(yīng)用對于勞動力市場的影響，其采用了一種創(chuàng)新性評級方法，用來評估ChatGPT 模型在不同行業(yè)的工作任務(wù)中的暴露度。研究發(fā)現(xiàn)，大約80%的美國勞動力可能會因為ChatGPT 的應(yīng)用而受到影響，而約19%的工作可能會有至少50%的工作任務(wù)受到影響。②Tyna Eloundou, et al., GPTs are GPTs: An Early Look at the Labor Market Impact Potential of Large Language Models,https://arxiv.org/pdf/2303.10130.pdf, 2023.

不過，在過去幾十年自動化不斷發(fā)展的同時，我們觀察到新工作不斷出現(xiàn)，理論預(yù)計的機器完全替代勞動力的觀點與現(xiàn)實有很大距離。對美國1960 年到1998 年間就業(yè)結(jié)構(gòu)的考察發(fā)現(xiàn)，1970 年之后勞動力市場對程式化工作的需求雖然下降，但對非程式化工作的需求在增加。這種現(xiàn)象在英國、加拿大等國也同樣出現(xiàn)，即中等技能崗位減少，對高技能和低技能勞動力的需求在增加，被稱為極化效應(yīng)。對我國的一些實證研究同樣發(fā)現(xiàn)了人工智能對就業(yè)的替代效應(yīng)，而且也存在上述極化效應(yīng)。對不同類型勞動者而言，影響的主要是本科和專科學(xué)歷員工群體，體現(xiàn)出極化效應(yīng)；對不同行業(yè)而言，替代效應(yīng)主要發(fā)生在市場集中度高的行業(yè)、外部融資依賴度高的行業(yè)和非國有企業(yè)中。

但仍不可回避的是，隨著人工智能發(fā)展，社保籌資面臨的挑戰(zhàn)將日益嚴峻，主要有兩個層面的影響。一是資本回報的份額增長會高于勞動份額增長，為此以勞動者工資收入為籌資基數(shù)的傳統(tǒng)社保體系的制度基石將被動搖。二是不同技能勞動者之間的收入差距擴大，低技能且從事程式化任務(wù)的勞動者失業(yè)率增加、工資下降，需要有更多的收入再分配政策，政府如何能籌措到足夠財政收入、如何保持產(chǎn)出增長等是政策層需要面對的挑戰(zhàn)。

此外，值得重視的是，財政對社保體系的補貼力度容易受到數(shù)字經(jīng)濟下財政收入增長的限制。傳統(tǒng)征收體系對于數(shù)字經(jīng)濟下大量提供靈活就業(yè)的小企業(yè)、個體工商戶、個人缺乏征管渠道，導(dǎo)致偷稅漏稅現(xiàn)象增加。①Maya Bacache-Beauvallet, Francis Bloch, ＂Special Issue on Taxation in the Digital Economy,＂ Journal of Public Economics Theory, 2018, 20(1).目前對于“平臺經(jīng)濟”“虛擬經(jīng)濟”等隱蔽型經(jīng)濟業(yè)務(wù)的稅收征管是各國稅收體系均面臨的挑戰(zhàn)。

五、數(shù)字經(jīng)濟下健全我國社保體系的政策建議

上述分析表明，數(shù)字經(jīng)濟為我國社保制度在社會治理中更好發(fā)揮作用提供了諸多機遇，但需要完善相關(guān)制度設(shè)計和各類風(fēng)險管控，以充分利用這些機遇；同時數(shù)字經(jīng)濟下就業(yè)模式也對社保體系安排提出新的要求。為此，本文提出如下政策建議。

（一）充分利用數(shù)字技術(shù)，提升社保服務(wù)數(shù)字化智能化水平

在數(shù)字經(jīng)濟下，突破時間和空間限制，獲得多樣化、個性化、便利性的服務(wù)是參保人和參保企業(yè)最為迫切的需求。社保業(yè)務(wù)內(nèi)容繁多，利用數(shù)字技術(shù)提升服務(wù)水平有巨大潛力。例如，在目前事務(wù)型信息系統(tǒng)基礎(chǔ)上，未來需要發(fā)展分析型信息系統(tǒng)和預(yù)測型信息系統(tǒng)，增加參保人對社保體系的理解，有助于社保管理部門決策科學(xué)化。分析型信息系統(tǒng)可根據(jù)需要提供多維度數(shù)據(jù)分析，如政府部門可通過分析獲得參保人結(jié)構(gòu)、覆蓋面擴大等變化趨勢的信息；參保人可通過歷史數(shù)據(jù)回顧繳費增長情況、查看個人賬戶余額變化和收益信息等。預(yù)測型信息系統(tǒng)需要能進行統(tǒng)計推斷和智能預(yù)測，例如預(yù)測基金收支平衡、個人養(yǎng)老待遇等，這對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和模型有較高要求。預(yù)測型系統(tǒng)提供的信息無疑對參保人規(guī)劃生命周期儲蓄、開展養(yǎng)老金融業(yè)務(wù)有巨大幫助。

我國第三層次養(yǎng)老金試點政策雖然給予了和國際慣例類似的稅收優(yōu)惠等措施，但發(fā)展依然緩慢。利用互聯(lián)網(wǎng)加大宣傳，促進民眾對該類產(chǎn)品特性和管理模式的了解是一個有待挖掘的解決方案。調(diào)查顯示，民眾了解和選擇養(yǎng)老金融產(chǎn)品的途徑中，通過保險公司、銀行、基金證券公司線下專業(yè)人士介紹仍然是目前的主要方式，線下途徑受眾面明顯受制于時間和空間范圍，難以大幅度推廣。①參見中國保險資產(chǎn)管理業(yè)協(xié)會：《中國養(yǎng)老財富儲備調(diào)查報告（2023）》，2023 年。通過第三方互聯(lián)網(wǎng)平臺開辟專屬養(yǎng)老金融產(chǎn)品渠道是值得進一步推廣的方法，同時將第三方平臺與數(shù)字人社信息系統(tǒng)鏈接，共享有關(guān)養(yǎng)老保險方面的政府政策、辦事流程等。

再如，數(shù)字經(jīng)濟下就業(yè)形式靈活性和不確定性都會大幅提升，社保信息系統(tǒng)對于提升就業(yè)水平和勞動力市場匹配效率有不可忽視的作用。現(xiàn)有數(shù)字技術(shù)已經(jīng)可以實現(xiàn)將分布于不同空間中的服務(wù)在時間上同步，通過提供一組共享技術(shù)和支持算法的網(wǎng)絡(luò)空間，連接廣泛用戶群。②江小娟、靳景：《數(shù)字技術(shù)提升經(jīng)濟效率：服務(wù)分工、產(chǎn)業(yè)協(xié)同和數(shù)實孿生》，《管理世界》2022 年第12 期。不同地區(qū)的勞動力市場供需信息由此可以廣泛共享，并通過智能化計算為勞動者提供可選擇的崗位信息，做到更為精準的匹配。而且，數(shù)字化為各類群體提供了公平機會，減少了信息方面的尋租機會，所有人都可以借助于信息平臺在海量資源中發(fā)現(xiàn)最合適自己的機會。平臺也可以有充分的信息，對使用者進行信用評級，控制欺詐行為。

數(shù)字技術(shù)最突出的能力是提升對社保體系的智能監(jiān)控水平。人社部已經(jīng)明確要求，“建立相關(guān)領(lǐng)域的案件庫和案例庫，形成專家知識圖譜，基于大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)，輔助支持工傷認定、勞動能力鑒定、勞動爭議辦案。利用5G、視頻、區(qū)塊鏈等技術(shù)，輔助遠程實現(xiàn)工傷事故調(diào)查、勞動能力鑒定。”未來加強不同部門之間的信息共享和信息更新也是大勢所趨，尤其對于養(yǎng)老保險而言，需要獲取的信息時間跨度可長達幾十年，包括參保人的繳費歷史、工資、跨地區(qū)轉(zhuǎn)移、死亡或判刑等信息，需要人社部門、民政部門、公安部門、稅務(wù)部門及金融部門有信息共享機制。

（二）增加高質(zhì)量社保數(shù)據(jù)供給，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)在社保體系健康運行中的作用

高質(zhì)量社保數(shù)據(jù)包括參保人和不同政府部門的信息。對參保人而言，我國社保制度處于不斷改革完善時期，各種改革頻繁出臺，且專業(yè)性強、細節(jié)較多，參保人要理解政策內(nèi)容有很大障礙，由此不利于增加參保人對制度的信任，因而需要對政策有專業(yè)化和個性化的解讀，讓參保人可以在平臺上獲取政策對自身利益影響程度和影響因素的信息。例如，每年養(yǎng)老金待遇上調(diào)是民眾十分關(guān)心的問題，但這類政策十分復(fù)雜、地區(qū)差異很大，需要將這類非結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)用通俗的方式加以表現(xiàn)，使得參保人可以清楚了解待遇上調(diào)的標準和個體差異的來源。

對政府而言，高質(zhì)量參保、繳費和領(lǐng)取等數(shù)據(jù)對于動態(tài)監(jiān)測制度運行情況，實時監(jiān)管基金收入和支出情況，及時發(fā)現(xiàn)漏洞，無疑有著不可替代的作用。因而需要改變目前數(shù)據(jù)質(zhì)量不佳、部門間存在信息壁壘、數(shù)據(jù)分析能力薄弱等現(xiàn)狀，加強對數(shù)據(jù)的采集、清理、分類、標注，提升數(shù)據(jù)挖掘分析能力，并需要逐步在不同部門間共享數(shù)據(jù)信息，實現(xiàn)互通互操作，形成完整貫通的數(shù)據(jù)鏈。按照《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》的要求，要“推動公共數(shù)據(jù)匯聚利用，建設(shè)公共衛(wèi)生、科技、教育等重要領(lǐng)域國家數(shù)據(jù)資源庫。釋放商業(yè)數(shù)據(jù)價值潛能”。社保部門應(yīng)在一定范圍通過數(shù)據(jù)開放、特許開發(fā)、授權(quán)應(yīng)用等方式，鼓勵更多社會力量，如科研院所參與數(shù)據(jù)分析和開發(fā)。

（三）完善信息保護措施，防范數(shù)字化風(fēng)險

政務(wù)數(shù)據(jù)標準化與服務(wù)標準化及數(shù)據(jù)歸屬權(quán)的法律空白，被認為是導(dǎo)致我國政務(wù)數(shù)據(jù)共享開放進展緩慢的原因。①參見中國電子學(xué)會、中國數(shù)字經(jīng)濟百人會：《全球社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型趨勢研判（2020）》，2020 年。數(shù)字平臺提升了效率，但同時也伴隨著信息化帶來的風(fēng)險。數(shù)字化平臺需要安全的存儲、傳輸和處理環(huán)境，面臨信息泄露、數(shù)據(jù)丟失、黑客攻擊、病毒感染等問題，因而各類信息所有權(quán)、主導(dǎo)權(quán)、安全性面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。在政府服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型中，我國和其他主要國家通常需要用戶重復(fù)提交個人身份，并構(gòu)建了身份識別系統(tǒng)。服務(wù)機構(gòu)運行這一系統(tǒng)，能夠?qū)蚕淼慕y(tǒng)一身份數(shù)據(jù)進行訪問和更新賬戶，例如支付寶平臺的身份認證可以和用戶的社保、醫(yī)保及銀行賬戶相聯(lián)系。通用的數(shù)字身份服務(wù)體系提供了極大的便利，但也面臨著個人信息泄露的風(fēng)險，包括個人提供的身份信息、指紋和人臉等生物特征數(shù)據(jù)、電子簽名數(shù)據(jù)等。為此在政策框架上，我國已明確強調(diào)，要強化數(shù)字安全風(fēng)險綜合研判，引導(dǎo)平臺在法律合規(guī)、數(shù)據(jù)管理、新技術(shù)應(yīng)用等領(lǐng)域完善自律機制，防范數(shù)字技術(shù)應(yīng)用風(fēng)險。未來急需加強對新興技術(shù)的標準體系研究，制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，以制約技術(shù)可能帶來的社會風(fēng)險和倫理沖突。

（四）深化社會保障制度改革及相關(guān)稅制改革

最后也是最為根本的是要持續(xù)進行社保制度改革，與時俱進。數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展將擴大資本和勞動之間、不同技能勞動者之間的收入差距，個人對社會保障的需求更為迫切。社會保險可以通過政府強制性征收社保繳費，在工作與不工作的人之間再分配，這一再分配還可以提高工作時的均衡工資，從而激勵勞動生產(chǎn)率較高的人繼續(xù)工作，提高勞動份額，降低資本份額。

未來需要完善與工作不相關(guān)的保障，嘗試建立非繳費型層次，整合目前的職保（包括職工養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險）和居保（包括城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險），形成由非繳費型的基礎(chǔ)層次、強制性的第一層次、企業(yè)自愿參加的第二層次和個人自愿參加的第三層次構(gòu)成的多層次模式。其中非繳費型層次為全體國民提供同等的基礎(chǔ)保障，保障待遇與社會平均工資掛鉤，要高于目前居保的水平，改變當前居保和職保在待遇上差距過大的狀況，具體水平根據(jù)財政能力確定。其資金主要來源于財政收入，也可用第一層次的繳費補充，由此將基本保障和就業(yè)身份脫鉤，同時可實現(xiàn)高收入向低收入群體的再分配。在多層次社會保障制度建設(shè)中，對于如何充分保障靈活就業(yè)勞動者的權(quán)益還有待更多考慮。目前在第三層次養(yǎng)老保險試點中，購買個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險產(chǎn)品需要以參加基本養(yǎng)老保險為前提，如此對靈活就業(yè)勞動者參保構(gòu)成障礙的規(guī)定需要加以改進。

進一步可考慮改革稅收制度，在資本和勞動之間進行收入再分配。在智能化時代，資本可獲得更多回報，社會中資本所有者和工薪階層之間的收入差距更為突出，由此需要在資本和勞動之間進行再分配，此時財政收入中需要增加來自資本的稅收。一般情況下，各國對資本的稅率均不高，且不會征收累進稅，而對勞動收入通常是征收累進稅。隨著勞動份額下降，資本份額增加，需要對現(xiàn)有的針對資本的稅制進行改革。另外的稅源包括，增加對供給量相對固定的生產(chǎn)要素的稅收，如土地；增加對具有負外部性的產(chǎn)品生產(chǎn)征稅，如環(huán)境稅或污染稅。