國土變更調查現狀及對策分析

文／何靜 深圳市規劃和自然資源調查測繪中心 廣東深圳 518000

引言：

土地利用可能涉及農業用地轉變為城市建設用地、耕地轉變為林地或其他土地利用類型，國土變更調查是對變化過程進行監測和評估的重要手段。近年來，隨著經濟發展和人口增長的加速，大規模的城市化進程、工業化發展以及農業現代化的推進，都導致了大量土地利用狀況的改變，這種改變對環境、生態系統以及社會經濟發展產生了深遠的影響[1]。然而，國土變更調查在實踐中面臨著一系列的問題和挑戰，如數據質量不穩定、調查方法不統一、技術手段滯后以及法律政策的不完善等因素制約了調查的準確性和可靠性。因此，有必要對國土變更調查的現狀進行深入分析，并提出相應的對策與建議，以推動國土變更調查工作的改進和提高。

1.國土變更調查概述

1.1 國土變更類型

國土變更是指土地利用和土地覆蓋的改變，涉及多種類型的變更，表1 提供了一些常見的國土變更類型及其描述，這些國土變更類型在不同地區和不同時期可能存在差異，取決于當地的經濟發展、社會需求和政策導向等因素。了解和分析這些國土變更類型對于制定合適的調查方法和對策具有重要意義。

表1 國土變更類型

1.2 國土變更調查重要性

國土變更調查是對土地利用狀況變化進行系統監測和評估的重要手段，對于科學合理地規劃和管理國土資源具有重要的指導作用。首先，國土變更調查可以提供全面、準確的土地利用信息，可以及時獲取土地利用變化的數據，了解土地利用類型的變化趨勢和空間分布，為國土規劃、土地管理和資源保護提供科學依據。其次，國土變更調查有助于評估土地資源的可持續利用和保護狀況。（如圖1所示）土地是人類生存和發展的重要基礎，合理利用和保護土地資源對于經濟、社會和環境的可持續發展至關重要[2]。通過國土變更調查，可以評估土地利用的合理性和可持續性，發現存在的問題和隱患，為土地資源的科學管理和保護提供依據。

圖1 土地利用變化和空間分布示意圖

2.國土變更調查現狀

2.1 法律法規與政策支持

國土變更調查涉及國家土地資源利用管理的重要環節，其進行必須在法律法規和政策的指導下進行。在我國，國土變更調查的法律法規體系已逐步完善，為調查工作提供了明確的依據和規范。《土地調查條例》（2008 年2月7 日國務院令第518 號公布），明確土地調查的目的，是全面查清土地資源和利用狀況，掌握真實準確地土地基礎數據，為科學規劃、合理利用、有效保護土地資源，實施最嚴格的耕地保護制度，加強和改善宏觀調控提供依據，促進經濟社會全面協調可持續發展。其中第二章規定國家根據國民經濟和社會發展需要，每10 年進行一次全國土地調查，根據土地管理工作的需要，每年進行土地變更調查。《土地調查條例實施辦法》（2009 年6 月17 日國土資源部第45 號令公布），明確土地調查是指對土地的地類、位置、面積、分布等自然屬性和土地權屬等社會屬性及其變化情況，以及永久基本農田狀況進行的調查、監測、統計、分析的活動。

2.2 國土變更調查機構與人力資源

國土變更調查的有效實施需要建立和發展專門的機構，并確保擁有充足的人力資源支持。國土變更調查機構的設置和人力資源的合理配置對于確保調查工作的高效性和可靠性至關重要[3]。國土變更調查機構應該成立并獲得政府的支持和承認，并在法律框架下運作，與相關部門和機構建立緊密的合作關系，有助于整合國土變更調查的職責和權責，提升調查工作的協調性和統一性。為了保證國土變更調查的順利進行，調查機構需要擁有一支高素質的專業團隊，由具有土地利用、地理信息系統、測量和規劃等相關領域專業知識的專業人員組成熟悉國土變更調查的法律法規、調查方法和數據處理技術，并具備良好的溝通和協作能力。此外，培養和吸引更多的專業人才也是至關重要的，以確保國土變更調查工作的可持續發展。

2.3 國土變更調查數據的采集與管理

國土變更調查數據的采集與管理是確保調查結果準確、可靠的重要環節。在進行國土變更調查時，有效的數據采集與科學的數據管理方法對于提高調查的質量和效率至關重要。在采集數據時，應綜合運用現代技術手段，如全球定位系統（GPS）、遙感技術、無人機航拍等，以獲取空間位置信息和影像數據。此外，還需充分利用各級政府部門和相關機構的數據資源，收集與國土變更相關的土地利用、地籍、地質地貌等數據，以建立全面、精確的調查數據集。在進行數據管理時，應建立完善的數據管理系統，并確保數據的安全性、一致性和可追溯性。該系統應包括數據的歸檔、分類、整理和存儲等功能，以便于數據的檢索和分析。同時，為防止數據的丟失或篡改，還應采用數據備份和權限管理等措施，確保數據的完整性和可靠性。此外，為了更好地管理國土變更調查數據，應推廣數據標準化和共享機制。制定統一的數據采集標準和數據格式，有利于不同地區、不同機構之間的數據互通與比對。同時，建立數據共享平臺，促進政府部門、科研機構和企業之間的數據共享與合作，提高數據的綜合利用價值。

3.對策與建議

3.1 提升國土變更調查的技術手段

3.1.1 加強遙感技術在國土變更調查中的應用

遙感技術是利用航空或衛星傳感器獲取地球表面的信息，并對其進行分析和解譯的一種方法。通過遙感技術，可以獲取大范圍、多時相的土地利用和覆蓋信息，為國土變更調查提供全面、準確的數據支持。通過航空或衛星遙感影像，可以快速獲取廣闊區域的土地利用和覆蓋信息，對不同時期的土地利用類型進行對比分析，使得研究人員能夠全面了解土地利用變化的趨勢、速度和規模，為國土變更調查提供全局視角[4]。通過獲取多個時間點的遙感影像，并利用影像解譯和變化檢測技術，可以識別出不同時期的土地利用類型和變更情況，為研究人員提供了豐富的歷史數據，可以揭示土地利用類型的演變過程和影響因素，有助于制定合理的國土管理和規劃策略。此外，遙感技術還能夠獲取細致的土地特征信息。通過遙感影像的高分辨率，可以獲取土地利用類型的空間分布、邊界及其變化情況。這些細致的信息對于識別和分析不同類型的國土變更非常重要，例如城市擴張、農地轉用和生態保護區的變更等。遙感技術可以提供定量化的數據支持，為國土變更調查提供精確的信息基礎。

3.1.2 推動GIS 技術在國土變更調查中的發展

地理信息系統（GIS）是一種將地理空間數據與屬性數據相結合的技術工具，可以有效地收集、存儲、管理和分析各種類型的地理信息。在國土變更調查中，GIS 技術的應用可以提供準確、高效的空間數據處理和分析能力，從而支持決策者制定科學的土地利用規劃和管理策略。GIS 可以用于國土變更數據的采集與管理，通過數字化的地圖數據、遙感影像以及其他相關數據源，可以建立完整的國土變更數據庫，這些數據包括土地利用類型、變更時間、變更原因等信息，為后續的分析和決策提供基礎。GIS技術還可以進行空間分析與決策支持，利用GIS工具，可以對國土變更的空間分布、變化趨勢進行定量分析和模擬預測。通過空間疊加、緩沖區分析、路徑分析等方法，可以評估國土變更對生態環境、資源利用和社會經濟發展的影響，為決策提供科學依據。此外，GIS 還能夠進行土地利用規劃和管理的空間優化。通過多指標評價、多目標決策等方法，結合GIS 的空間分析功能，可以制定出最優的土地利用方案。這些方案可以考慮生態保護、經濟效益、社會可持續性等多方面因素，實現土地資源的合理配置和可持續利用。

3.1.3 推進數據挖掘技術在國土變更調查中的應用

數據挖掘技術是通過從大量數據中發現隱藏模式、關聯規則和趨勢的方法，可以有效地幫助解決國土變更調查中的問題和挑戰。在國土變更調查中，收集到的數據通常來自多個不同的來源，存在著數據質量不一致和缺失的問題，通過數據挖掘技術，可以對數據進行清洗和預處理，去除異常值、填補缺失數據，并提高數據的準確性和完整性[5]。數據挖掘技術可以發現國土變更數據中的模式和關聯規則，通過分析大量的國土變更數據，可以利用數據挖掘技術挖掘出不同土地類型之間的轉換規律、土地變更的驅動因素以及土地利用變化的趨勢等信息。這些模式和規則的發現可以為國土規劃和決策提供科學依據，促進土地資源的合理配置和利用。此外，數據挖掘技術還可以應用于國土變更數據的分類和預測，通過建立適當的模型和算法，可以對未來的國土變更進行預測和模擬，可以幫助政府和決策者在國土變更過程中做出更明智的決策。

3.2 完善國土變更調查的法律與政策保障

3.2.1 完善國土規劃法律法規

當前，國土規劃法律法規在涉及國土變更調查的范疇、調查流程和數據管理等方面存在一些不完善之處。因此，需要通過完善法律法規來解決以下問題。首先，國土規劃法律法規需要明確國土變更調查的范疇和標準。國土變更調查的范圍廣泛，涉及到不同類型的土地利用變更，如城市建設用地、農田轉為非農用地等。因此，國土規劃法律法規應明確各類變更的定義、分類和標準，以便對不同類型的變更進行準確的調查和監測。其次，國土規劃法律法規需要規定國土變更調查的流程和程序。目前，國土變更調查的流程和程序缺乏統一性和規范性，導致不同地區和部門在調查過程中存在差異和混亂。通過明確調查的步驟、數據采集方法和質量控制要求，可以確保調查工作的科學性和可比性，提高數據的可信度和準確性。此外，國土規劃法律法規還應加強對國土變更數據的管理和共享[6]。國土變更調查涉及大量的空間數據和屬性數據，這些數據的管理和共享對于有效實施調查和決策至關重要。國土規劃法律法規應規定數據的采集、存儲、更新和共享機制，促進各相關部門之間的數據交流和合作，避免數據孤島和信息壁壘。

3.2.2 加強國土變更監管政策制定與執行

國土變更監管政策的不完善和執行不力，成為制約國土變更調查有效性的主要因素之一。為了加強國土變更監管政策的制定，需要建立健全的法律法規體系，明確國土變更的管理責任和權限，相關政府部門應加強協調合作，形成跨部門、跨行業的國土變更監管機制，確保政策的科學性、合理性和可執行性。同時，政府部門應加強對國土變更活動的監督和檢查，建立健全的執法機制和處罰制度，對違法行為進行嚴肅處理。此外，加強對相關行業從業人員的培訓和教育，提高他們的法律意識和職業道德，增強執行力和監管效果[7]。此外，政府還應加強對國土變更調查數據的監管和管理，確保數據的真實性、準確性和完整性，建立信息共享機制，促進各部門之間的數據互通，提高數據的利用效率和分析能力，為國土變更監管決策提供科學依據。

3.3 提高國土變更調查的數據質量

3.3.1 強數據采集與整理的規范化管理

數據采集是國土變更調查的基礎，直接影響著后續數據分析和決策的準確性和可靠性。因此，需要制定明確的數據采集標準和規范，確保數據采集的一致性和準確性，包括確定需要采集的數據類型、要求采集的空間范圍和時間間隔等。同時，應建立數據采集人員的培訓和指導機制，確保他們了解采集標準，并按照標準進行數據采集工作。可以采用先進的數據采集技術和工具，提高數據采集的效率和質量。例如，利用全球定位系統（GPS）和地理信息系統（GIS）等技術，可以實現對地理位置信息的精確定位和記錄。此外，還可以利用移動設備和應用程序，實現現場數據采集和實時數據上傳，減少數據傳輸和錄入過程中的錯誤和延遲。

3.3.2 推動數據質量控制與驗證機制的建立

在當前國土變更調查中，數據質量的不穩定性是一個普遍存在的問題，對調查結果的準確性和可靠性產生負面影響。因此，應加強數據采集與整理的規范化管理，建立統一的數據采集標準和流程，確保數據的準確性和一致性。培訓調查人員，提高其數據采集技能和規范操作意識[8]。同時，建立數據整理和清洗的標準操作流程，對采集的數據進行質量審核和核實，排除錯誤和異常數據。此外，還應建立數據質量監測與反饋機制，定期進行數據質量監測和評估，及時發現和解決數據質量問題。同時，建立用戶反饋渠道，接受用戶對數據質量的反饋和建議，不斷改進和完善數據質量控制機制。

結語：

國土變更調查是對國家或地區范圍內，土地利用類型和覆蓋變化進行監測和評估的重要手段。然而，目前國土變更調查面臨著數據質量、技術手段和法律政策等方面的問題和挑戰。為應對這些挑戰，需要加強遙感技術、地理信息系統和數據挖掘技術在國土變更調查中的應用，以提升調查的準確性和效率。同時，完善國土規劃法律法規，并加強國土變更監管政策的制定和執行，有助于提供法律和政策保障。通過這些對策與建議的實施，可以推動國土變更調查工作的改進和提高，為土地利用和保護的可持續發展提供支持。