新發展階段土地儲備政策的調整與完善策略

文／戴智功 江西省吉安市永豐縣自然資源局 江西吉安 331500

引言：

土地儲備政策自實行以來取得良好成效，但是隨著現代化建設的快速發展，對我國土地資源的消耗也在不斷增加，在新時期發展形勢下，原有的土地儲備政策已經難以滿足時代發展需求。鑒于此，我國的土地儲備政策應該進一步調整優化，促使現行土地儲備政策更加科學、完善，有效提高我國土地儲備水平。

1.土地儲備政策的相關概述

1.1 土地儲備政策的功能

土地儲備是以政府為主體的管理手段，主要目的是促進經濟效益和社會效益的提升。土地儲備政策的職能可以分為經濟職能和公共職能兩種。土地自身的公共性質和土地儲備制度的背景決定其是以促進公共利益為主要目標，公共職能是土地儲備制度的主要職能，通過實現公共物品的職能促進經濟效益的提高。促進市場調控是土地儲備的首要任務，通過調控市場能夠促進其他經濟目標的實現[1]。

1.2 土地儲備制度產生的背景

根據《中華人民共和國城市房地產管理法》第9 條、《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第2 條規定來看，我國收購儲備和出讓的是國有土地使用權（注：集體經營性建設用地目前還是試運行階段，江西吉安市安福縣是試點縣）。我國土地歸國家所有，通過實行土地有償期限使用，形成土地市場。在這種運行模式下，只有國家才是土地的所有者，從國家取得的土地使用權可以在合法的途徑下進行市場流通，即轉讓或者轉租。

在上世紀九十年代中期，土地有償使用制度的逐漸推行讓城市土地成為最具增值潛力的對象，那個階段由于法律法規等制度的不完善，導致城市土地供應量逐漸失控，進而出現炒房價、炒地皮等負面現象，嚴重擾亂房地產市場秩序，對城市規劃和管理帶來較大困難。在這種背景下，城市土地儲備制度開始實行[2]。城市土地儲備制度指的是通過征用、收購、置換等方式將分散的土地使用權集中管理，將城市土地資源集中起來，并且由政府相關部門進行居民安置、城市建設等，有計劃的將土地投入市場。這種做法的主要目的是增強政府對土地的調控能力，促進土地市場的規范運行。

2007 年11 月19 日，國土資源部、財政部、中國人民銀行聯合制定并發布了《儲備辦法》。2008 年1 月3 日，國務院發布了《關于促進節約集約用地的通知》，在該通知的第11 條中提出要完善建設用地儲備制度，這也是我國土地儲備制度基本形成的關鍵時期，并且逐漸進入到調整、完善階段[3]。

2.土地儲備政策中存在的不足

2.1 政府主導作用尚未發揮

政府對土地儲備價值的認識是決定土地儲備政策完善的前提，但是部分政府認為土地儲備主要是經營土地，將經濟利益放在首位，更多關注的是土地的財政價值，尚未認識到土地的公益性價值。這就造成在土地儲備開發項目的規劃中，缺乏對市場的主導，導致土地開發存在較大的隨意性，政府缺乏對土地儲備市場的監督，導致部分行為嚴重擾亂市場秩序，嚴重影響土地資源的整體規劃。

2.2 缺少統籌和協調部門

現階段，我國各級土地儲備中心是以獨立管理的狀態存在，省、市、縣之間很少會有相關業務聯系，導致土地儲備與開發工作在實際開展中缺乏統一的體系制約，沒有完善的統籌機構會導致部門之間溝通較少，不利于工作的開展[4]。各地在實際操作中存在工業園區管委會、城投公司等多個單位或部門為融資或做大做強而手中有地儲備的情況。按照《土地儲備管理辦法》土地儲備是指縣級(含)以上國土資源主管部門為調控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，組織前期開發、儲存以備供應的行為。土地儲備工作統一歸國土資源主管部門管理，土地儲備機構承擔土地儲備的具體實施工作。財政部門負責土地儲備資金及形成資產的監管。但實際中各級儲備機構只是自然資源部門的一個內設機構，受資金、人員等多種因素的制約，沒有執行真正意義上的收儲職能，包括管護及前期開發等。因此，想要將土地儲備的價值充分發揮，需要構建土地儲備機構的協調機制，與此同時，應該加強土地征收、地籍等部門的內部協調機制，將國家土地儲備與開發政策全面貫徹落實。

2.3 缺乏資金保障

由于土地儲備開發的過程中缺乏堅實的資金保障，導致執行力受到限制。我國的土地儲備資金使用方面多部分是以銀行貸款或者是地方財政撥款為主，銀行貸款中國社會資金占據90%以上，銀行帶框的資金回報增加了土地儲備的成本，并且在實際操作中也存在很多不規范的地方，導致經營難度較大。土地儲備以及項目開發都需要制定長期有效的發展計劃，并且需要有專項資金作為支撐，缺乏完善的資金鏈會導致土地儲備以及項目開發工作停留在書面形式，難以落實到實際建設中[5]。

2.4 相關法律制度不完善

土地儲備制度的實現需要有規劃、征收、土地出讓等制度協調配合，只有將土地儲備制度所涉及范圍內的所有法律政策完善，才能促進土地儲備制度的合理性提高，否則難以達到預期目標。目前我國土地儲備的范圍較大，并且存在部分城市尚未編制詳細的城市控制計劃，嚴重影響土地儲備水平。從公益性角度出發，我國對于土地公共性的定義較為寬泛，并且缺乏明確的界限，導致政府難以有效發揮土地儲備的公共職能。在土地征收制度中，雖然建立了保障農民合法權益的相關體系，但是該體系不夠完善，并且集體土地與城鎮國有土地的價值等差異較大，導致農民的利益受到損失。

3.新發展階段土地儲備政策的完善策略

3.1 發揮政府的主導作用，構建新型土地儲備模式

我國的土地儲備與項目開發是一個復雜性較強、內容較為龐雜的系統，需要政府充分發揮主導作用，將市場調控職能和經濟引導的職能充分發揮，為土地儲備與項目開發指引正確方向。政府各個部門之間應該加強合作，將部門的職能和自身的價值充分發揮，根據我國的國土資源實際情況，站在統籌全局、長遠利益的角度制定土地儲備和項目開發計劃，促使土地儲備能夠為新時代經濟建設貢獻力量[6]。在新發展階段，土地儲備和項目開發應該改變傳統發展模式中追求片面經濟利益的觀念，用嚴格的土地政策指導經濟建設。在新時期的發展中，企業是市場發展的主體，政府在發揮主導作用時，應該科學合理引導，切忌用力過猛，應該扮演好引導者、溝通者的角色，充分調動企業的經濟活力，促進企業和政府之間的聯動，促使土地儲備與開發模式更加符合現代化發展理念。

3.2 建立土地儲備協調機制，促進土地儲備項目落實

新時代的土地儲備工作應該建立在部門之間的協調機制基礎上，應該構建完善的土地儲備工作規則和標準，明確土地儲備管理機構以及部門職責，促使各單位之間做好協調，共同促進土地儲備工作的開展[7]。還應該建立土地儲備機構的上下級協調機制，通過加強省、市、縣之間的聯動，用合作協調的方式讓省級土地儲備機構充分發揮業務指導的作用。在此基礎上，還應該建立國土資源的內部協調機制，土地儲備中心應該主動和規劃、征轉、地籍等部門加強溝通，促使部門之間形成相互促進、相互協調的良好局面，共同推進土地儲備工作的開展（如圖1 所示）。最后，土地儲備機構管理隊伍的建設也是重中之重，應該站在促進工作開展的視角加強管理隊伍質量建設，促使管理人員的專業技能能夠滿足土地儲備管理工作的要求，并且具備良好的政治素養，在日常工作中，將廉政、公平、合法等作為準則，打造強有力的管理團隊，促使土地儲備協調工作進行的更加順利。

圖1 土地儲備

3.3 加強土地儲備資金建設，落實土地儲備風險防范

充足的資金供應是土地儲備和項目開發的基礎，只有建設完善的土地儲備和開發資金供應鏈才能促進后期開發工作的順利開展，從而有效實現經濟效益和社會效益的同步發展。在新時期發展階段，所有的項目開展都需要有強大的資金支持，所以，建設土地儲備專項資金是新時期發展的必然趨勢。區域間資金平衡機制是促進土地儲備資金合理供應的有效策略，相關部門通過對專項資金的統籌，可以有效促進內外聯動，促使土地儲備和項目開發的資金鏈更加完善，不但能夠提供堅實的資金基礎，又能提高資金的使用率。區域間的資金平衡機制能夠有效縮短資金的回報周期，提高資金回報率，還能加強區域間的聯系，發揮土地儲備的全局效益[8]。在此基礎上，應該調整土地儲備收益的分配方式，轉變經濟發展結構，煥發經濟增長動力，在實際項目建設中應該節約成本、提高資金的使用率，促土地儲備和項目開發能夠保持收支平衡。

土地儲備項目的開發和實現都需要有完善的風險評估機制和監督管理體系，只有在制度體系的約束下，項目的開發和執行才更有力度，開發活動才能更加規范合理。在土地儲備和項目開發的過程中，應該加強對各部門工作的監督和評估，促使各部門職責充分發揮，在此基礎上，還應該加強對風險評估機制的制定，有效預防降低工作中的安全隱患，促使土地儲備和項目開發工作更加科學、合理。

3.4 完善相關法律體系，重構土地儲備運作模式

我國現階段的土地儲備制度主要是根據《土地管理法》、《房地產管理法》、《關于加強國有土地資產管理》、《土地儲備管理辦法》等制定。對于新時期發展階段的土地儲備政策完善應該嚴格按照相關法律制度進行，為了促使土地儲備政策更加科學、完善，相關法律制度應該首先確保完善、健全，為新時期土地儲備政策奠定良好基礎[9]。在土地儲備政策完善的過程中，需要在法律法規要求的范圍內進行，并且制定長期有效的實施方案，促使我國土地儲備政策向規范化、標準化、全面化、現代化的方向發展。在《土地儲備管理辦法》中明確提出，土地儲備管理機構應該由市、縣人民政府批準成立，其具有獨立的法人資格，并且隸屬于國土資源管理部門，對于本轄區內的所有土地儲備工作進行承擔。對于土地儲備過程中存在的問題，應該做到全面分析、靈活利用，用專業性、規范性的體系去監督和控制人員行為。應該做到具體問題具體分析，并且應對出現的問題進行總結，積極探究合理的優化措施，做好細節控制，促使土地儲備制度全面落實。

為了促使土地儲備政策運行效率更高，需加強土地儲備政策和相關法律制度的銜接。例如在房屋拆遷方面，建議在《國有土地房屋征收與補償條例》中增加由于公共利益需要而進行土地儲備的，政府可以征收房屋，促使城市規劃更好的落實，有效提高公共事業建設的質量。對于商業用途而拆遷房屋的，應該和房屋的所有者進行協商，遵循公平、公正的原則，并且應該簽訂拆遷補償協議。科學完善的城市控制計劃能夠避免土地儲備的盲目性，提高土地收儲效率，還應該完善國有土地使用權出讓方式和出讓計劃，促使土地儲備和土地出讓的銜接更加緊密[10]。

3.5 合理確定土地儲備計劃，促進土地儲備動態調整

我國的土地儲備開發計劃是建立在宏觀發展的基礎上，土地儲備政策本身也具有促進宏觀調控以及市場導向的作用。為了促使土地儲備價值能夠發揮到最大化，需要制定合理的土地儲備開發計劃，將土地儲備的工作內容精細劃分，將工作具體內容進行分類，并且堅持實事求是的原則，根據實際情況調整部門工作內容。在新時期發展階段中，經濟發展形勢復雜多變，土地儲備和開發計劃不能一成不變，應該順應新時期的發展需要，立足于科學發展觀，并且站在促進經濟建設的角度科學調整工作計劃。需要注意的是，土地儲備和開發計劃的調整應該堅守法律制度要求，牢記土地資源緊缺的紅線，根據實際情況進行開發，切不可為了貪圖短暫的利益險中求勝，應該在市場需求的驅動下，堅持理性發展、長遠發展的觀念。土地儲備政策不是為政府開辟新“財路”，而是通過一系列合法手段實現對土地資源的合理利用，促進房地產市場的規范化運行（如圖2 所示）。所以，對于土地儲備的范圍應該適當調整，在尊重市場發展機制的基礎上，征收各個市場主體無法合理處置的存量土地，或者是應該合法收回的土地。如果是強制性的將所有存量土地都納入到土地儲備的范圍中，不但會導致經濟壓力增加，還會影響政府在市場建設中的地位。所以，應該建立合理的土地儲備計劃，促進土地儲備動態調整。

圖2 禁止囤地

結語：

綜上所述，土地儲備政策的質量直接影響我國土地資源的合理分配，對我國的經濟建設和社會文明發展有非常重要的影響。對于土地儲備政策的調整和完善是一項長期性、系統性的工作，不是在短時間內就能實現的。因此，我國相關部門應該加強對土地儲備政策的重視，在日常工作中不斷總結、反思，在實踐中完善土地儲備政策，為我國土地資源健康可持續發展奠定堅實基礎。