城鄉融合發展的制約因素和對策研究

顧霽虹

摘要：堅持城鄉融合發展是鞏固拓展脫貧攻堅成果，全面推進鄉村振興的應有之義，也是新時代新征程構建新發展格局，推動高質量發展的必然選擇。文章以江蘇省如東縣為例，分析了如東縣城鄉融合發展存在問題和制約因素，在此基礎上，提出推動如東縣城鄉融合發展的對策，以期為如東縣暢通城鄉要素流動、縮小城鄉差距、提高農村發展水平、促進城鄉融合發展建言獻策。

關鍵詞：鄉村振興；城鄉融合；如東縣

文章編號：1674-7437（2023）04-0146-04? ? ? 中國圖書分類號：F299.27；F327? ? ? 文章標識碼：A

習近平總書記高度重視城鄉融合發展工作，作出了一系列重要論述，為健全城鄉融合發展體制機制指明了方向、提供了基本遵循。黨的十九大和十九屆五中全會，對健全城鄉融合發展體制機制作出了明確部署。如東縣，別名扶海洲，是江蘇省南通市下轄縣，位于江蘇省東南部，東面與北面瀕黃海。截至2021年，如東縣轄12個鎮，3個街道辦事處，255個村居，全縣總面積1 872km2，全縣常住人口87.95萬人，實現地區生產總值1 272.24億元。城鎮人口占58.96%，農村人口占41.04%。在2021年全國縣域經濟百強縣排名中，如東縣居第33位。如東縣作為東部一沿海城市，在城鄉融合發展方面取得長足發展，但也存在短板。在分析如東縣城鄉融合發展存在問題和制約因素的基礎上，探索促進如東縣城鄉融合發展的相關對策，尤為重要。

1?? 城鄉融合發展的基本內涵及重要意義

城鄉融合是指以城鄉生產要素雙向自由流動和公共資源合理配置為重點，以工補農、以城帶鄉，統籌推進城鄉基本公共服務普惠共享、城鄉基礎設施一體發展、城鄉產業協同發展，農民收入持續增長，形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系，加快農業農村現代化和鄉村振興。城鄉融合發展對縮小城鄉差距、加快農業農村現代化建設、實現共同富裕有著重要意義。2019年《中共中央 國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》中提出，建立健全城鄉要素合理配置、公共服務普惠共享、基礎設施一體化、鄉村經濟多元發展、農民收入持續增長等五大體制機制[1]。黨的二十大報告中提到，全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。堅持農業農村優先發展，堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動。加快建設農業強國，扎實推動鄉村產業、人才、文化、生態、組織振興[2]。如東縣委黨校調研組深入走訪了如東縣曹埠鎮甜水村、大豫鎮東安閘村、栟茶鎮的茗海社區、豐利鎮陳葛莊村等一些鄉村，通過資料查閱、實地走訪、座談，獲得一手資料。

2?? 如東縣城鄉融合發展存在問題和制約因素

2.1?? 城鄉收入差距較大

20世紀90年代開始，我國對重工輕農、重城市輕農村的二元結構開始糾偏，對農業實行多予、少取、放活的戰略，此后又分別實行了以工補農的城鄉統籌發展戰略和以工促農、以城促鄉的城鄉一體化發展戰略，但城鄉居民之間在收入水平、公共服務上的差別并未消除。2021年，如東縣城鎮居民人均收入54 090元，農民人均收入26 435元，城鄉居民收入絕對差距為27 655元[3]。城鄉居民收入差距較大，已成為困擾如東縣經濟高效、健康、可持續發展的重要民生問題。

2.2?? 政府職能統籌不夠，公共服務發展不均衡

如東縣在統籌規劃公共服務方面缺乏一定的整體性、全局性。城鄉之間發展不平衡最突出的表現就在于基本公共服務發展水平的不平衡，這種不平衡表現在資源布局、能力提供和服務質量上，具體表現在四個方面：教育、醫療、文化和社會保險制度等。因此，公共服務水平參差不齊仍然是制約城鄉融合發展的短板。要實現融合發展，必須加快補齊這個短板，增加公共服務在鄉村的供給，穩步提升城鄉基本公共服務均等化的水平。黨校調研組在調查豐利鎮陳葛莊村和大豫鎮東安閘村時發現，村民對比都有共同的感觸：如東縣政府這幾年花大力氣投入在教育、醫療上，如建成縣級圖書館（含丁杰藝術館）、新中醫院投入使用、人民醫院提檔升級等；在鄉鎮，教育更著重在鎮級層面，醫療方面的服務體系為鎮中心衛生院+各村醫務室，醫療水平較縣級還存在較大差距；環境衛生設施成為城鄉基礎設施建設差距最大的領域，養老和醫療服務水平則是公共服務領域最為薄弱的兩個領域，仍然不能滿足村民對美好生活的需求。

2.3?? 涉農資金統籌機制不完善，金融支持力度不足

現有的金融服務和金融產品從特點、種類、審批時效、貸款期限來看，都是更有利于工業企業，不符合差異化大、個性化、成本低廉化、季節性強的農業金融需求。雖然早期成立了立足服務“三農”的農村小額貸款公司，在激活農村金融、推進新農村建設上給予了有力的金融支持，起了拾遺補缺的作用，但由于內部管理不統一、服務對象不能一以貫之、小額需求不足、外部信用環境不理想等因素，導致農村小額貸款公司經營并不理想，甚至面臨倒閉。一些小額貸款公司為了追逐利潤，在監管不到位的情況下，貸款脫農化、大額化、短期化。一些大額貸款名義上是發給農戶的，暗地里操作卻是商業經營。在統計報表上寫的是種植業或養殖業貸款，實際上卻貸給了企業作為6個月以下的短期流動資金使用。加之，如東縣財政基本上為“吃飯”財政，資金調度困難，縣財政在安排資金投入時，心有余而力不足。2022年以后盡管如東縣為服務“三農”出臺了一些針對性的扶持政策，但由于涉及的范圍小，保守性過強，所以實際效果并不佳。

2.4?? 產業結構不合理，傳統產業占比過重

如東縣農村的主導產業仍然是農業，產業結構單一，產業鏈條短，比較優勢難以發揮。調研組在走訪調查豐利鎮陳葛莊村時發現，其主導產業基本還是農業，三產發展不均衡，且農業生產技術較為落后，集約化程度低，基礎薄弱，農村農技員身兼數職，在農業生產上并不專業，農業科技成果的轉化率低。在調查大豫鎮東安閘村時也發現類似問題，產業發展的結構不合理。該村的黨支部書記談到，“安閘村的特色產業為稻田、小麥種植及扣蟹養殖。一產比重過高，第二、三產業相對薄弱。因此，在接下來的工作中，該村將結合水稻種植及扣蟹養殖，發展相配套的加工產業，如水稻加工廠、扣蟹培育基地等；將水稻種植與龍蝦養殖相結合，依托通州灣工業園區大量的外來人口發展農旅產業等。完善產業結構，促進本村的經濟發展。”這兩個村莊的事例表明，產業結構的不合理、科技創新投入不足、資源匱乏、科技服務體系建設滯后等因素阻礙了城鄉融合發展。

2.5?? 干部隊伍不穩定，農村基層干部流失率高

在新冠疫情防控期間，組織部系統的幾個部門下沉到栟茶的茗海社區、栟南村、興灶村、興凌村，在共同抗擊疫情戰線上，下沉干部親眼目睹了村級（社區）干部的辛苦和勞累。上面千條線，下面一根針，基層農村干部人少事多，責任和擔子重，工作壓力大，收入少，有時候還得不到村民的理解和支持，這些都是制約農村進一步發展的因素。“早上一睜眼，十幾件事等著……”“基層工作，除了一些決策的事情是在辦公室完成的，70%的時間都在村里、在企業”。這是黨校調研組在調查時，接到許多村級（社區）干部的反映。在這樣的情況下，鄉村建設留不住人才。人員流動大，少則一兩年，多則三五年就想往縣城調，沉下心來投入鄉村建設的人少，這些因素勢必會阻礙城鄉融合發展。

3?? 推動如東縣城鄉融合發展的對策

3.1?? 構建資源和要素的自由流動機制，創新鄉村治理體制

推進市場經濟在“三農”資源配置中的基礎性作用。新形勢下必須深入領會鄉村振興戰略的重大意義，進一步深化改革，尤其要在推動城鄉融合發展的政策創新上想辦法、求突破。一是鞏固和完善農村基本經營制度。實踐證明，穩定現有的承包關系，堅持農村土地集體所有是行之有效的。穩定和完善適合國情的農村基本經營制度，保護農民的土地權益，適應農村生產力發展的新要求。二是深化農村土地制度改革。要不斷豐富農村土地“三權分置”的有效實現形式，促進農村土地資源優化配置。三是在家庭承包經營基礎上，創新多種形式適度規模經營，積極培育新型農業經營主體。要不斷推進小農戶與現代農業有機銜接，打破“小”的局限，以更加開闊的視野、更加靈活的方式融入市場大潮。要開展多種形式社會化服務，滿足不同主體、不同品種的服務需求，提高針對性和精準性。四是深入推進農村集體產權制度改革。對于農村經營性資產，要加快推進集體經營性資產股份合作制改革，推動資源變資產、資金變股金、農民變股東，探索農村集體經濟新的實現形式和運行機制。

3.2?? 轉變和理順政府職能，加強公共服務的配套建設

要轉變政府職能，管理型向服務型轉變。一是在義務教育資源配置上要均勻。二是在公共衛生及醫療資源配置上要均衡。三是在城鄉社會保障資源配置上要平衡。例如，在公共衛生及醫療資源配置方面，如東縣曹埠上漫社區率先實行“福村寶”，為農村合作醫療的發展做了一個有益的探索。社區“兩委”致力解決村民因病致貧返貧的問題，經過反復協商和努力，在全縣率先建立村級醫療互助組織暨“福村寶”醫療互助平臺，募捐社區鄉賢企業家資金49萬元，社區居民自籌資金近15萬元，縣鎮社區配套補助資金38萬元，項目籌資總量超過100萬，已覆蓋受益居民達3 000人，為社區村民撐起了一片藍天。自實現“福村寶”醫療互助平臺二次結報以來，已有1 038人次到村報銷，結報款為90.56萬元。一花引來百花開，百花齊開春滿園。上漫社區“福村寶”得到社會各界的高度認可，南通電視臺和學習強國平臺先后對此進行了專題報道，而如東縣也已經全部實施了村級醫療互助“民善康”。在其它公共服務的配套建設上，也應如此，下足功夫，統籌規劃，推動城鄉融合發展。

3.3?? 加快三產融合發展，激活鄉村活力

要積極開發農村多種形態的經營，挖掘鄉村休閑旅游基礎設施建設的投入，增強線上線下營銷能力，提高管理水平和服務質量；激活農村要素資源，增加農民財產性收入。例如，位于曹埠的省級如東縣現代產業示范園，集農業技術現場教學、觀光、水果采摘、以及線上購買等功能于一體，是實現三產融合的典范；曹埠鎮甜水村位于如東縣現代農業產業示范園核心區，以優質稻麥（元麥）、綠色果蔬為主導產業，積極推進農產品深加工、休閑農業產業發展，著力打造“九遙甜”鄉村旅游品牌，并進行了休閑旅游廣場建設、鄉村休閑旅游配套工程建設、旅游路線環境打造工程建設和旅游路線的亮化及景觀提升工程建設四大工程，有果蔬采摘、繽紛稻田、垂釣、體驗式活動、農家樂餐飲等其它活動；栟茶鎮茗海社區依托“千年南沙城”的開發，為配套“栟村”生態田園項目，茗海社區成立了如東茗海旅游服務有限公司，與栟茶文旅攜手打造茗海社區全域旅游，該項目以“南有烏村、北有栟村”為目標，重點打造“歸居田園鄉村居住區、把酒桑麻農耕體驗區、桃源隱士桃園采摘區、水調歌頭親水休閑區、杏林花海大地景觀區”五個區域板塊，構建農旅融合新格局，力爭實現古鎮古村“全域旅游”，叫響社區品牌。如東縣應該在以上推動三產融合發展的成功案例的基礎上，繼續積極探索培育產業融合示范園，拓寬延伸產業鏈條，推動農業種植、生產加工、電商物流、觀光旅游等產業的深度融合，形成產業鏈條完整、功能類型豐富、利益聯結緊密的三產融合發展格局，打造產業融合發展新優勢，以加快推動城鄉融合發展。

3.4?? 加強造血功能，發揮好財政的引入和激勵作用

如東縣應積極發揮好政府的統籌協調作用，加大金融支農力度[4]。一方面通過政府的力量來完善信用和制度體系，以提升整個社會的信用意識。另一方面，政府通過制度創新來支持農村小額貸款公司的發展。在財力充足的前提下，對農村金融機構每年給予一定的補助，建立涉農貸款激勵制度，積極構建農村金融組織風險擔保與損失的財政補償機制。通過財政支農資金，成立政策性農業保險公司，重點覆蓋政策性農保產品；在財力許可的條件下，成立由財政資金主導的自然災害補償資金，專門用于賠付因遭受自然災害而損失的農業貸款，以降低其支農成本。在此基礎上，還可以積極探索與保險機構聯動機制，重點開發與保險關聯的信貸產品。

3.5?? 進一步建立激勵機制，促進基層隊伍穩定

對農村基層干部要加大激勵機制和干部培訓機制，有計劃、分批次地對扎根基層的干部實行轉軌和提拔，提升基層隊伍的整體素質。有村干部如是說“ 其實村里還是有潛力的。人才要素要深挖并與時俱進地開發出來。鄉村振興要靠一群有理想、有信念、有擔當的年輕人去實現。為穩定基層村干部，需要從政策上做好三方面安排：一是做好農村（社區）基層黨組織的5年任期制。這樣規定，有利于降低換屆成本，促進村（社區）“兩委”班子安心本職工作，克服短期行為、積極干事創業；有利于建設一支高素質的農村（社區）基層黨組織帶頭人隊伍，同時也便于與鄉鎮黨委換屆統籌安排。二是明確規定將村（社區）黨支部書記培訓納入干部教育培訓規劃，開展村（社區）黨支部書記全員輪訓。三是注重從優秀村（社區）黨支部書記中選拔鄉鎮和街道領導干部，考錄公務員和招聘事業單位人員。培養造就一支政治素質強、科學發展能力強的“雙強型”農村干部隊伍，有利于加強我們黨執政大廈的地基，進一步鞏固我們黨的執政基礎。同時，在壓擔子上要做到雙向結合。可以將村干部收入與村集體經濟發展掛鉤，將村干部收入與化解村莊債務相掛鉤。

4?? 結束語

習近平總書記在2022年底召開的中央農村工作會議上強調，要破除妨礙城鄉要素平等交換、雙向流動的制度壁壘，促進發展要素、各類服務更多下鄉，率先在縣域內破除城鄉二元結構[5]。而要建設“強、富、美、高”的新如東，實現如東縣的跨越式發展，就要通過創新多種措施，推進各項改革落地見效，努力做好鄉村振興這篇大文章，加快推進城鄉融合發展，促進如東縣發展邁上“新臺階”。

參考文獻：

[1]中國政府網.中共中央 國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見[EB/OL].（2019-04-15）[2019-04-15].https：//www.gov.cn/gongbao/content/2019/content_5392288.htm.

[2]中國政府網.習近平：高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告 [EB/OL].（2022-10-25）[2022-10-25].https：//www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm.

[3]如東縣人民政府.2021年如東縣國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL].（2022-03-28）[2022-03-28].http：//www.rudong.gov.cn/tjj/tjgb/content/9c34dcb9-5635-4101-bd7c-8ca952279665.htm

[4]程姍姍.鄉村振興背景下常州城鄉融合發展體制機制研究[J].產業科技創新，2023，5（01）：32-34.

[5]光明網.習近平在中央農村工作會議上強調 錨定建設農業強國目標 切實抓好農業農村工作 [EB/OL].（2022-12-24）[2022-12-24].https：//politics.gmw.cn/2022-12/24/content_36255007.htm.