小農新型農業經營主體化的文獻回顧·制約因素及建議

張巍巍,谷小勇

(1.南京師范大學泰州學院商學院,江蘇泰州 225300;2.安徽大學經濟學院,安徽合肥 230601)

龍頭農業企業、合作社、家庭農場和新型職業農民在內的新型農業經營主體是實現我國農業現代化的核心支撐力量。為此,我國相繼出臺了《關于加快構建政策體系培育新型農業經營主體的意見》《關于實施家庭農場培育計劃的指導意見》《關于開展農民合作社規范提升行動的若干意見》和《關于加快發展農業生產性服務業的指導意見》等政策,以扶持其快速發展壯大。近年實地調研顯示,各地按照這些政策開展的各級各類各種形式的新型農業經營主體職業教育都是以現有新型農業經營主體或其領頭人而非小農為教育對象,亦即開展的是新型農業經營主體職業技能提升教育,而非小農新型農業經營主體化教育[1]。但小農現在是我國農業的主要經營者。2016年農業普查數據顯示,我國小農戶數量(20 345萬戶)占農業經營戶總數(20 743萬戶)的98%以上,小農戶農業生產經營人員(30 133萬戶)占農業生產經營人員總數(31 422萬人)的96%[2],小農戶經營耕地面積占總耕地面積的70%[3]。而且在可預測的未來20～30年,小農也將是我國農業的主要經營者。這是21世紀中葉前我國農業經營者的構成格局,也是我國農業現代化發展必須面對的現實狀況。故通過發展新型農業經營主體來實現我國農業現代化,那么21世紀中葉前我國新型農業經營主體培育問題的核心不是提升現有新型農業經營主體或其領頭人的職業技能水平,而是大力開展小農新型農業經營主體化教育,加快小農的新型農業經營主體化,擴大新型農業經營主體規模,使其在我國農業經營者中占據多數并成為主體力量。

1 文獻回顧與反思

作為農業大國,我國小農人數眾多。雖然他們通常被認為是農業生產力落后的代表,但焦慮國計民生的文人情懷使經濟學界對其及其農業職業發展問題一直有所關注,發表了諸多認知理論,并據此提出很多促進其發展的建議。對此,筆者并不是完全認同。

1.1 小農戶及小農的概念界定清晰界定小農戶及小農的概念,是研究小農新型農業經營主體化的根本前提。因為只有辨析清楚這2個概念的內涵及關系,才能闡述清楚小農新型農業經營主體化的研究對象。小農戶和小農是學者們研究農業與農村社會發展問題經常使用的一個概念,但對于其具體定義及相互關系,很少有一個清晰、準確的界定。既有解讀中具代表性者是張紅宇對小農戶的定義,認為“小農戶是指因人多地少等稟賦而產生的以家庭為單位、集生產與消費于一體的農業微觀主體”[4]。但該研究認為,此定義存在3個問題:其一,無論是古代,還是現代,人多地少等稟賦都不是小農戶產生的必然原因,應是土地資源按市場原則流動或政府強制分配的結果;其二,小農戶與農戶人口多少沒有必然關系,人多地少僅是成為小農戶的可能條件;其三,小農戶未必是集生產與消費于一體者,因為現代社會許多小農戶的農業生產也完全是商品化生產,即完全售賣自產農產品后再購買生活所需生活用品。所以張紅宇的小農戶定義不準確。毋庸置疑,小農是小農戶的基本構成單位,小農可以由小農戶中分離出。因此,據既有小農戶定義研究分離出或界定的小農顯然是不準確的。

該研究認為小農戶應同時具備以下4個特征:第一,家庭經營農地面積或種養規模小,即所經營農地為其自有(承包)的小塊農地或承租的少量其他農戶農地、種養的動植物數量在規模經濟以下;第二,采用非先進農業經營方式,即用傳統或現代主流方式經營農業;第三,經營對象為非新型農業,即種養傳統或現代主流農業動植物;第四,家庭以農業收入為主要收入,且人均農業收入水平在村域中處于中等及以下。由于先進和新型是動態概念,此定義下的小農戶也是一個動態概念,即不同時期的小農戶是不同的,從此定義下的小農戶中分離出的農業經營者即為小農。小農戶的成員僅有一人,小農戶即指小農。小農戶是農業經營主體結構中生產力最低的群體組織,故小農是農業生產力最低的個體單位,也是游離于現代農業發展軌道之外者。

1.2 小農農業職業發展途徑研究對于小農農業職業發展途徑問題,學界提出很多建議。郭慶海[5]認為可通過市場型服務載體和農民服務型載體將小農戶與現代農業銜接。何穎[6]、賀敏[7]、吳小紅[8]、吳重慶等[9]、孔祥智等[10]建言通過構建“龍頭企業+合作社+小農戶”“家庭農場+農民合作社+小農戶”和“村民委員會+農業專業合作社+小農戶”等新型農業經營主體與小農戶利益聯結模式,可以實現新型農業經營主體和小農戶之間的良性互動,促進新型農業經營主體輻射帶動小農戶發展,以促進我國現代農業發展。

但實地調研證明,許多新型農業經營主體尤其是農民專業合作社都是虛假設立[1],對小農戶發展毫無作用。即使這些模式中的新型農業經營主體有效運作,對小農戶的主要帶動作用表現是吸收其成員就業,使其獲得工資收入;租用其農地,使其獲得地租收入;既租用其農地又吸收其成員就業,使其同時獲得工資和地租收入。至于讓小農戶真正成為新型農業經營主體的合伙人或社員者,較為少見。由此可說,這些“新型農業經營主體+小農戶”的發展模式確實對我國現代農業和小農戶發展有著很大促進作用,但對于小農戶新型農業經營主體化益處不大。因為在這些模式中,被捆綁的小農戶只是新型農業經營主體發展的依附者,其小農只能成為新型農業經營主體的農業工人,而此類型的農業工人成功轉型為新型農業經營主體的概率很低。由于成員為農業工人,小農戶的獨立營農性更差,升華為新型農業經營主體的概率更低。

既然在這些模式只能促進既有新型農業經營主體壯大和升級,很難使小農戶轉型升級為新型農業經營主體,那么學界的上述“新型農業經營主體+小農戶”發展建議就與培育更多新型農業經營主體的國家政策不相符,所以不能僅憑這些模式來培育新型農業經營主體。但只有更多小農轉變為新型農業經營主體,我國才能實現更廣泛、更深入和更高水平的農業現代化,鄉村才能實現真正的振興。因此,學界需要尋找更多可使小農成為獨立新型農業經營主體的策略,以供相關政府部門及利益相關者借鑒,培育更多新型農業經營主體。

2 小農新型農業經營主體化的制約因素

當前我國眾多小農之所以沒有完成向新型農業經營主體經濟身份的轉變,主要是受自身內外一些因素的制約。深入揭示這些制約因素是解決小農新型農業經營主體化轉變緩慢問題的必要前提。比較、分析各級政府的新型農業經營主體培育政策及實踐狀況、小農農業職業發展現狀、成長型及成熟型新型農業經營主體成功發展經驗及學界的相關研究成果,該研究認為制約小農新型農業經營主體化的核心因素主要是以下5個。

2.1 新型農業經營主體扶持政策設計沒有關注小農新型農業經營主體化近年,我國不斷掀起新型農業經營主體發展高潮。2006年以前、2006—2012年和2013年至今,種養大戶及農業龍頭企業、農民專業合作社和家庭農場的年規模數量分別呈幾倍乃至幾十倍、百倍地擴大。毫無疑問,這都是各級政府尤其是中央政府政策關注的結果。在這3個時期,各級政府不斷頒布及踐行種養大戶及農業龍頭企業、農民專業合作社和家庭農場扶持政策,這些政策賦予的紅利驅動著既有的新型農業經營主體紛紛創辦政策需求培育的新型農業經營主體。在這些政策中,各級政府對小農農業職業發展也有所關注,但都是讓所扶持的新型農業經營主體帶動、組織小農發展,亦即小農依附于新型農業經營主體發展。如《關于促進小農戶和現代農業發展有機銜接的意見》提出:“通過引導小農戶開展合作與聯合、創新合作社組織小農戶機制以及發揮龍頭企業對小農戶的帶動作用以提高小農戶組織化程度。”同時,政策實踐中,地方政府扶持的新型農業經營主體都是成長型及成熟型新型農業經營主體及其蛻變者(如同一個營農者具有多個新型農業經營主體身份)[1]。所以各級政府已頒布的新型農業經營主體培育政策主要使既有新型農業經營主體發展壯大,受其扶持而轉化為新型農業經營主體者很少。總之,當前我國各類新型農業經營主體之所以達到如此快速發展都是受到各級政府尤其是中央政府針對其制定專題扶持政策給予的紅利激勵,而小農新型農業經營主體化沒有蓬勃發展起來的主因是各級政府尤其是中央政府的關注力度不夠,沒有出臺過小農新型農業經營主體化專題扶持政策,釋放出可以驅動小農向新型農業經營主體轉變的政策紅利。

2.2 小農老齡化與低文化化形成的低新型農業需求進入21世紀,我國城鎮化發展速度加快,農村地區的青壯勞動力大量向城鎮轉移,致使當前我國久居農村的營農者多數為年齡大、文化低的小農,即年齡55歲及以上和初中及以下受教育程度者。統計數據顯示,2016年我國具有這2個特征的小農戶農業生產經營人員分別有10 291.00萬和27 690.45萬人,其中后者占全國小農戶農業生產經營人員總數(30 133.00萬人)的91.89%[11]。在增加的非農收入使生活壓力變小的情況下,老齡化使小農的營農需求逐漸變弱,直至為零。小農的營農思想都已弱化,更遑論其新型農業需求。同時,低文化程度增加了小農理解和掌握新型農業技術的難度,限制了其對未來農業發展趨勢的判斷,從而降低了大多數小農的新型農業發展需求。2012—2020年的安徽實地調研資料顯示,絕大多數低文化小農都認為掌握新型農業所需技術難度高,無意經營之,并且年齡大是所有年齡大小農不再營農的原因。最值得注意的是,在老齡化和低文化化交織作用下,絕大多數小農表現出強烈的保守營農意識,沉溺于經營低附加值的傳統農業,對從未經營過的高附加值新型農業不關心,始終認為經營此新生事物風險很大。新型農業需求是小農新型農業經營主體化的源動力,低需求無法推動小農向新型農業經營主體的高轉化。因此,小農老齡化和低文化形成的低新型農業需求是小農新型農業經營主體化的最大障礙。我國要想整體完成小農新型農業經營主體化,必須解決這一問題,最大化激發出小農的新型農業需求。

2.3 小農自身儲蓄和融資特性滋生的資金缺乏新型農業是高附加值農業,需要較高資本投入。然而小農是農業經營體中發展新型農業資金最匱乏者。小農以經營規模小、附加值低的農業為主,兼營技術水平低的非農產業,從二者所獲收入低。除去日常生活開支后,大多數小農所能儲蓄的資金寥寥無幾。所以小農靠自身積累很難籌集到發展新型農業的資金。同時,由于建筑簡陋、活物損失風險大和經營農地沒有所有權,小農所建住宅和生產性房屋、經營對象及所經營農地都不能被金融機構接受為貸款抵押物;由于契約意識和法律意識淡薄,小農貸款違約率高并習慣性選擇拖欠、躲避和賴賬等方式處理債務糾紛,大幅增加金融機構的貸款成本,嚴重削弱了其向小農發放貸款的意愿。因此,小農很難通過金融機構借貸獲得新型農業發展資金。由此可說,小農能投入新型農業發展的資金很少。于是我國小農新型農業發展陷入如此困境——中青年小農的新型農業發展需求高漲,但又困于無法湊集到足夠的支持資金。所以小農自身儲蓄和融資特性滋生的資金缺乏是我國小農新型經營主體化的資金障礙。

2.4 有效的無償小農新型農業技術教育供給渠道堵塞新型農業技術屬于先進農業技術,非一般農業生產經營及科研者所能供給。當前我國小農新型農業技術教育供給形成了以下格局:①愿意供給者實際上無能力供給。這主要指各類國家農技推廣機構,其負有傳播先進農業的使命,但相關專業技術人員與新型農業生產嚴重脫節,不能供給有效的新型農業技術教育[12]。②有能力供給者不愿意供給。基于忙于自我經營和消除潛在競爭者考慮,既有大多數新型農業經營者雖然掌握有新型農業技術但不愿意通過免費教育形式向小農供給。③有能力且愿意供給者供給有附加條件。出于銷售自產新型農業產品考慮,一些新型農業經營主體僅愿意向購買其農產品的小農供給相關新型農業技術教育。④有能力且愿意供給者無教育經費或場所可供給。一些新型農業經營主體愿意無償向小農教育供給其所掌握的新型農業技術,但尋找不到支撐其供給新型農業技術教育所需的經費或場所。同時,小農是現實主義者:不見新型農業高效益顯現,即使無償供給,也不會接受新型農業技術教育,更不會購買新型農業產品后再接受教育;對于無效新型農業技術教育供給,既不需求也不接受。此小農新型農業技術教育供求狀況造成需求無償新型農業技術教育的小農無法獲得有效新型農業技術教育供給,以致其無法或不再經營新型農業。因此,有效的無償小農新型農業技術教育供給渠道堵塞是小農新型農業經營主體化的技術障礙。

3 促進小農新型農業經營主體化的建議

提高小農新型農業經營整體化水平是提升我國農業價值鏈、實現我國農業現代化乃至鄉村振興的重要途徑與方式。同時,小農及農業是當前工業反哺農業背景下我國政府重點幫扶的農業生產經營者和產業。因此,筆者尋找出破解小農新型農業經營主體化制約因素之策,以供政府借鑒,可以提高小農向新型農業經營體的轉化率,加快小農新型農業經營主體化的整體完成,促進我國“三農”高效高質發展和農業現代化的實現。

3.1 專題制定小農新型農業經營主體化扶持政策,擴大小農新型農業經營主體化的規模多數小農的儲蓄和融資特性不能滋生出足夠其經營新型農業的資本,再加上小農還是農業經營體中最弱勢的一個群體,所以在營農資本遠比小農雄厚的各類新型農業經營主體都獲得專題扶持政策支持的前提下,各級政府更應針對小農新型農業經營主體化制定專題扶持政策,盡力降低小農經營新型農業的各種成本,吸引其積極經營新型農業,擴大經營新型農業小農的人數規模:①以相關稅票為準,豁免小農銷售新型農業產品的各種稅收、50%地財政補貼小農經營新型農業支出的水電費及逐年報銷小農的新型農業基礎設施建設費用,降低小農的新型農業經營成本。②推行貼息小農新型農業經營主體化信用累進貸款制度,鼓勵各金融機構建立遵守信用頻次和貸款額度高低正相關的信用累進貸款制度,以此提高對小農經營新型農業行為的貸款額度,并根據小農所經營新型農業類型不同對其貸款行為予以最高至50%的財政貸款貼息,為小農經營新型農業提供低成本融資渠道。③構建小農新型農業經營主體化財政扶持資金貸款使用監管體制,定期核查扶持小農經營新型農業的財政資金及貸款使用情況,嚴禁弄虛作假套取相關財政資金及貸款挪作他用,以收回相關財政資金及貸款和一定年限內不準再申請來懲罰失信者,保障小農新型農業經營主體化財政扶持資金和貸款專用和有效利用。

3.2 激發小農的新型農業發展需求,為小農新型農業經營主體化整體快速發展創造必要條件既然小農的新型農業發展需求低是我國小農新型農業經營主體化的最大障礙,那么首先應采取多種措施將此需求激發出來,使其有大幅提升,為我國小農新型農業經營主體化整體快速發展創造必要條件:①加大終身職業教育理念宣傳,向小農灌輸新型農業技術教育是其終身職業教育必修部分的思想,提高小農的新型農業經營意識,增強小農的現代農民即新型農業經營者的身份認同感;②帶領小農參觀新型農業先行區,邀請新型農業的科研者和實踐者授課,充分展示新型農業的高效益特性,利用看得見的經濟利益激發小農的新型農業發展需求;③提供并切實落實政府的小農新型農業經營主體化扶持政策,以政府扶持、融資容易誘發小農的新型農業發展需求。

3.3 鼓勵社會力量積極參與,掀起小農新型農業經營主體化社會幫扶運動當前我國小農數量眾多,國家能運用于其的財政支農資金非常有限。因此,大力推動小農新型農業經營主體化,政府應把小農和社會力量有機結合,在全社會掀起小農新型農業經營主體化幫扶運動,鼓勵各種社會力量積極幫扶小農發展新型農業,助力我國小農新型農業經營主體化快速發展:①向社會力量大力宣揚其應負的社會責任,鼓勵其主動幫扶小農新型農業經營主體化,并對其行為予以褒獎;②對于社會力量幫扶小農新型農業經營主體化支出的資金費用予以全額稅收減免,并減免同等數額其他營收稅額,以示對其幫扶行為的獎勵;③設立“一對一”結對活動、新型農業產品訂單+小農、眾籌資金、提供材料和貸款等多種小農新型農業經營主體化幫扶模式,以供社會力量根據自身條件選用,為小農經營新型農業提供種子、產品、技術、資金、貸款、基礎設施及原材料等方面的幫扶;④鼓勵社會力量采用優惠幫扶為主、無償幫扶為輔的幫扶方式,以它們誘導小農經營新型農業,并以有償的優惠施壓小農用心經營新型農業,促進小農新型農業經營主體化在社會幫扶下快速、高效和可持續發展。

3.4 建立政府競標購買、新型農業經營主體及科研者開展的小農新型農業技術教育供給體制,形成“雙高”供給格局由于當前國家農技推廣機構無能力向小農提供其所需新型農業技術和新型農業經營主體及科研院所是新型農業的研發者及實踐者,國家應建立政府出資、新型農業經營主體及科研者實施的小農新型農業技術教育供給體制,促使我國小農新型農業技術教育高效率、高質量供給,幫助小農完成所掌握技術從傳統向現代的提升:①建設小農新型農業技術教育需求平臺,全面了解小農需求供給的新型農業技術類型、教育方式和施教主體;②建立小農新型農業技術教育需求政府競標購買機制,由政府出資,通過競標方式,向新型農業經營主體及科研者購買其所提供的新型農業技術教育服務,促使小農新型農業技術教育供求平衡;③鼓勵新型農業經營主體及科研者根據小農需求、老齡化、低文化及掌握傳統農業生產技術的特點,配備專業教師,制定教學大綱,設定考核標準,形成與這些特點相匹配的小農新型農業技術教育供給體系;④建立社會力量小農新型農業技術教育成果評價機制,以受教后的新型農業產出為核心設定評價指標,根據評價結果支付教育費用和獎勵施教者。