基層社會治理創新的實踐模式

龐洪偉　馬玉龍

摘要：加強和創新基層社會治理體系，是全面實施鄉村振興戰略的關鍵一環。本文以西藏班戈縣為例，探討牧區基層社會治理創新，從牧區草原承包責任制的角度梳理過去基層社會治理創新模式的實踐經驗，探索基層社會治理創新的實踐模式，提出基層社會治理中的社區建設、合作社發展模式、基層社會教育體制創新以及基層社會治理的多元合作的實踐模式。

關鍵詞：基層社會治理；治理創新；實踐模式

黨的十八大提出了社會管理體制創新的目標，“加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”。[1]班戈縣物質基礎薄弱，社會發展滯后，生態環境脆弱，民族宗教復雜，行政環境以及地理區位的特殊性決定了加快經濟社會發展的必要性，以政府為主導，發揮其職能，能夠更好地解決發展不平衡、不充分的問題。

一、草場承包責任制下基層社會治理的現狀

基層社會治理具有一系列實踐特征，如形勢的復雜性、關系的多元性、治理內容的繁難性等，[2]做好基層工作、服務牧區特別是高海拔牧區群眾、鞏固基層社會管理基礎、健全社區管理和服務體系、推進牧區管理現代化，是對新時代基層社區管理的積極響應。

（一）依草場而生，形成規模效應難

實行草場承包責任制之后，牧民有了屬于自己的草場，也慢慢開始搬到自己的草場居住，因此也產生了諸多問題：第一，依草場而居，距離社區越來越遠，來回浪費時間，參加社區的活動也就越來越少；第二，依草場而居，人們對于社區這一概念也逐步在淡化，社區的功能也逐步被削弱，該地區的縣和行政村的功能也相應地逐步被削弱了。另外，由于出現牲畜在別人家吃草的情況，牧民會因此產生糾紛，這給政府管理增加了難度的同時也增加了不安定因素。[3]

（二）依草場而居，實施易地搬遷難

草場承包責任制中有一條規定：“草場承包經營長期不變”，黨的十九大報告上也明確界定了牧村土地的所有權、承包權和經營權歸屬。其中，在牧村土地制度改革上，強調保持土地承包關系穩定并且長期不變，在現行的土地承包50年不變基礎之上再延長30年。牧民寧愿居住在自己的草場旁邊的簡陋房屋內，也不愿意搬到政府蓋好的大樓里去，這也是通過易地搬遷實現脫貧不現實的因素。[4]

（三）經濟發展模式單一，產生內生動力難

由于牧區本身缺少乳制品加工廠，大部分的畜乳會被牧民制成酥油等自食自用，這在一定程度上阻礙了牧區的多樣化經營發展，就很難充分利用現有的資源，而且整個牧區勞動生產率低下，生產成果轉化率低，生產效益很難提升，畜牧業的結構單一也決定了勞動者結構單一和產業的結構單一，這也成為牧區解決貧困以及將畜牧業經營規模化的不利因素。[5]

二、基層社會治理創新存在的問題

（一）基層社會治理中社區功能受限

社區功能受限增加了基層社會治理創新的難度。第一，在草原承包責任制下，牧民擁有了自己的草場，對集體的依賴性就減弱了。第二，生活環境的差異導致獨特的草原文化形成，獨特的草原文化與藏文化均為中華文化不可或缺的組成部分，我們在推動牧區經濟發展的同時，也要繼承和發展優秀的草原文化傳統，賦予草原文化新的內涵，促進牧民在思想文化、意識形態、精神內涵等方面得到提升，但由于地廣人稀，放牧區往往離居住的地方較遠等問題，所以在實際實施中有一定的困難。[6]

（二）基層社會教育資源匱乏

牧區學校的教育存在很多問題。第一，縣域財政薄弱導致辦學經費投入不足，學校硬件設施和軟件水平跟不上，師資力量不足；第二，教師數量少、水平低、心不穩；第三，學校價值定位單一，專注于升學率，沒有考慮對學生綜合素質的要求；第四，家長對教育不重視，牧區 “季節性”失學等現象常見，造成學生新舊知識出現銜接問題。

（三）基層社會治理模式單一

基層社會治理模式單一，主要原因就是基層社會的治理資源有限，基層社會的經濟相對落后，基礎設施以及一些配套設施不完善。社會治理模式的創新歸根結底還是需要基層干部通過長期積累基層治理經驗、結合基層實際完成的。基層處于治理一線，條件差，工作苦，待遇也不好，導致優秀的人才和有經驗的管理人員都想往上晉升，人才流動是單向的，基層的人才流失嚴重。

三、社會治理創新模式的實踐經驗

（一）牧區合作社發展模式

2003年8月，那曲地區正式實行草原承包責任制，2007年9月 《中華人民共和國農民專業合作社法》的頒布實施，有力地促進了我國農村興辦合作社的浪潮。然而，隨著牧民對自身利益的追求和在草原承包責任制的影響下，造成 “圍墻效應”和 “私地悲劇”的形成，使破壞草原生態環境的現象出現；同時，生物多樣性在很大程度上也遭受了破壞。

（二）牧區教育集團化辦學模式

班戈縣牧區改革試驗點從2014年開始實行。通過改革，班戈縣教育不存在輟學情況。之前地廣人稀，居住分散，學校與牧民家之間距離較遠，近三年勸回輟學學生600多名。

四、基層社會治理創新的模式探索

（一）基層社會治理中的社區建設

1.牧區社區網格化管理

網格化管理借助計算機手段，將社區分成小的單元，統籌規劃，統一管理，做到管理更加有效率、有條理。牧區地廣人稀，管理難度大，但是結合計算機等先進技術手段，對牧區社區進行網上管理，有效推動了牧區基層社會管理的精細化進程。

2.積極探索鄉村治理 “三治九化”模式

將 “三治”融入牧區基層社會治理，將九化貫徹到日常管理工作中。“三治九化”模式最早是由山西省沁源縣提出的，山西省長治市沁源縣委在第九屆中國社會治理論壇分享了沁源縣鄉村治理的 “三治九化”模式。

（二）合作社發展模式探索

通過實地考察發現，有些村子的合作社結構簡單，制度不完善，就是簡單地把牧民聚在一起，有草場的出草場，有勞動力的出勞力，有牛羊的出牛羊。由于成員們掌握的資源不同，利益訴求也不同，最后就變成貧困戶和沒有草場的牧民給富裕的牧民打工，對本村的經濟發展并沒有帶來很好的效果。一要加強牧民合作社組織的規范化建設。合作社的發展要實現高效且科學的發展運作模式，加強合作社組織的規范化建設，加強合作社生產、銷售、流通等各個環節的有效協調。二要形成 “合作社+大學生+企業”“企業+基地+合作社”的模式。拓寬市場渠道，把合作社的建設與鄉村振興、脫貧攻堅、大學生返鄉創業等政策合而為一，鼓勵大學生返鄉創業，使產品的銷售模式形成訂單式的銷售，擴大市場份額，努力升級產品鏈。

（三）基層社會教育體制創新

基層社會教育資源的匱乏，是農牧區與城鎮之間教育水平存在明顯差距的主要原因，基層的基礎設施差，生活水平落后，而且鄉村教師的待遇也跟不上，導致優秀的教師都想要留在城鎮，鄉村的教育陷入惡性循環。

1.實施教育集團化

第一，處理好政府與學校之間的關系。在基礎教育中，政府是起主導作用的。在教育集團化過程中，哪些學校聯合、師資如何變動、學校教育資源和配套設施的安排都是由政府主導的。第二，各級政府要出臺相應的政策來保障教育集團化辦學。各級政府及各級教育部門要認真研究和學習集團化辦學的理論和機理，學習成功的集團化辦學經驗，總結適合自己的集團化辦學路徑，建立集團化辦學的制度，做好集團化辦學的短期和長期規劃，為成功的集團化辦學作出全面的部署。

2.加大教育投入

在教育集團化辦學過程中，應該對集團化辦學的總校提供充足的經費和政策支持，安排專業的財務人員來負責集團的財務工作，保證集團化辦學過程中能有效地進行和學校正常教學活動的開展，保障集團化教學的成功，使得投入的教育經費可以用到刀刃上，達到經濟效益最大化。

3.加快推進教育信息化

首先，應該大力推進多媒體教學，提高多媒體的使用率，調動學生學習的積極性，以此將優質資源應用到校園中；其次，適當增加信息技術課程；最后，大力進行教育資源建設。牧區有著特殊的文化和環境，對于學生的啟蒙教育來說，要研究推進雙語教學，提供適合牧區學生的學習資源。

4.完善教師交流機制

師資力量是教育資源中最重要的部分。不斷完善教師的交流機制，對于集團中的骨干教師，鼓勵他們到教育水平相對落后的分校進行交流，可以向分校的教師交流自己的教學經驗，分享教學方法，以及處理師生關系等經驗。因此，各級政府及教育等有關部門就需要建立一套具有可操作性的人才流動制度。對于牧區教育的短板，要及時總結，不斷補齊短板。

（四）基層社會治理的多元合作模式探索

1.基層干部在基層社會治理中的作用

駐村干部是對基層社會治理的有效補充，干部到基層駐村可以了解基層群眾的生活和現實需求。駐村干部也是牧區社區治理模式的補充，在國家最新政策宣傳等方面發揮了重要的作用。

2.社會組織參與社區治理

基層社會治理工作，情況復雜，任務煩瑣，特別是高原缺氧，地廣人稀。社會組織的參與，除了可以協助政府解決一些社會問題，也可以成為政府與民眾之間溝通協調的橋梁。

3.以市場力量促進牧區經濟發展

公司化模式是鄉村企業與牧區融洽發展的一種方式，可以更加合理地處理好土地、資本、勞動力等生產資源與鄉村企業的關系，在企業獲得收益的同時，牧區也在這個過程中獲得了持續穩定的收益，兩者實現共贏發展 （詳見圖1）。[7]

五、結束語

本文以班戈縣為例探討牧區社會治理創新研究，從草原承包責任制的角度，梳理基層社會治理創新模式的實踐經驗，對基層社會治理創新的模式進行實踐探索，基于傳統的治理模式，加入創新元素，讓牧區社會治理與現代化接軌，提出基層社會治理中的社區建設、合作社發展模式、基層社會教育體制創新、基層社會治理的多元合作的實踐模式。

參考文獻：

[1] 代山慶.十六大以來中國共產黨社會管理理論、實踐與制度創新研究[D].成都：西南交通大學，2016.

[2] 魏來，胡莉.基層社會治理：實踐特征、發展困境與化解之策：首屆縣域治理高層論壇綜述[J].社會主義研究，2016（01）：

168-172.

[3] 郭秋霞.現行土地產權制度下的西藏牧區精準脫貧研究[D].拉薩：西藏大學，2018.

[4] 占堆，李夢珂，鞠效昆.西藏異地扶貧搬遷策略在農區的實踐與牧區的困境[J].西藏大學學報（社會科學版），2017，32（04）：

137-142.

[5] 陳樸.“十四五”時期西藏經濟發展領域的若干問題及思路對策研究[J].西藏大學學報（社會科學版），2020，35（03）：175-183.

[6] 央珍，索朗白珍，趙燕.淺析那曲地區草場承包責任制的利弊[J].西藏科技，2010（06）：18-22.

[7] 胡必亮，芮亞楠，張坤領.以市場力量促進鄉村振興：湖北省漢川市沉湖鎮福星村創新治理模式調查[J].社會治理，2019（08）： 24-34.

基金項目： 本研究得到西藏自治區哲社項目“草場承包責任制下的西藏牧區基層社會治理創新研究” （項目編號：18BMZ001）支持。

作者簡介： 龐洪偉，男，漢族，山東菏澤人，博士，副教授，碩士生導師，研究方向：少數民族經濟；

馬玉龍，男，回族，青海民和人，碩士研究生在讀，研究方向：政府經濟與管理。