新自然保護地體系下我國海洋保護區面臨的挑戰及對策

毛夢盼,蔡厚才,錢衛國*

(1.浙江海洋大學水產學院,浙江舟山 316022;2.南麂列島國家海洋自然保護區管理局,浙江平陽 325400)

2019年6月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》,旨在建成中國特色的以國家公園為主體的自然保護地體系,推動各類自然保護地科學設置,建立自然生態系統保護的新體制新機制新模式,為社會文明和經濟建設奠定生態根基。在該指導意見中,按照自然生態系統原真性、整體性、系統性及其內在規律,依據管理目標與效能,并借鑒國際經驗,將自然保護地按生態價值和保護強度高低依次分為三類,即國家公園、自然保護區和自然公園[1]。海洋保護區也是自然保護地的重要組成部分,在我國已經有著較長時間的實踐經驗,在當前新的自然保護地體系下,如何進行完善管理和創新發展值得探究。

1 海洋保護區基本概念和分類

世界自然保護聯盟(IUCN)將“海洋保護區”定義為:“通過法律或其他有效手段部分或完全保護的任何潮間帶或潮下帶封閉海區,含其上覆水體及相關的植物、動物、歷史和文化特征”[1]。

我國海洋保護區分為三大類:海洋自然保護區、海洋特別保護區(含海洋公園)及管轄海域內的水產種質資源保護區[2]。其中海洋自然保護區,是指以海洋自然環境和資源保護為目的,依法劃分一定的海岸、河口、島嶼、濕地或者海域,包括保護對象在內,進行特殊保護和管理的區域[3]。海洋特別保護區是指具有特殊地理條件、生態系統、生物與非生物資源,及滿足海洋資源利用特殊要求,需要采取有效保護措施和科學利用方式予以特殊管理的區域[3-4]。而水產種質資源保護區是指為了保護水產種質資源及其生存環境,對于具備較高經濟價值和遺傳育種價值的水產種質資源的主要生長繁育區域,依法劃定并予以特殊保護和管理的水域、灘涂及其毗鄰的島礁、陸域[5]。

在我國海洋部門,以前通常只把海洋自然保護區和海洋特別保護區作為海洋保護區的兩個主要類別[3,6]。但根據IUCN對保護地的分類,海洋水產種質資源保護區也應該是海洋保護區的一個類別,可劃定為用于保持資源可持續利用的自然資源保護區[7]。因此,我國管轄海域(包括河口區)內的水產種質資源保護區也應歸屬于海洋保護區,主要對經濟海洋生物物種進行保護。

加強海洋保護區建設和管理,對于推進海洋強國戰略、保護海洋生態安全和維護國家海洋權益等方面具有重要作用[2-9]。

2 我國海洋保護區建設現狀

渤海蛇島自然保護區是我國首個海洋保護區,于1963年在遼寧大連建立[3,8-9]。經國務院批準,我國于1990年建立了首批5個國家級海洋自然保護區,分別是河北昌黎黃金海岸、廣西山口紅樹林生態、海南大洲島金絲燕海洋生態、海南三亞珊瑚礁及浙江南麂列島海洋自然保護區,由原國家海洋局管理[3,8,10]。之后,我國積極推進海洋保護區建設,海洋自然保護區的類型、數量和保護面積不斷增加,形成了以海洋生物多樣性保護為主線,遍布我國沿海11個省(市、自治區)的海洋保護地網絡體系[3-4,8-9]。

截至2016年底,我國已建立296個海洋保護區,保護總面積達1 974.5×104hm2,約占我國管轄海域面積的6.6%[2-3,7-9]。在此基礎上,我國僅于2017年設立了2個國家級海洋水產種質資源保護區,而未設立其他類型的國家級海洋保護區。但國家級海洋保護區的能力建設力度得到持續加強,截至2021年底,我國國家級海洋保護區共有155個,總面積約1 036.1×104hm2,見表1。

表1 我國沿海各省國家級海洋保護區數量和面積分布情況

2018年海洋自然保護地管理職能劃轉后,以構建國家公園為主體,海洋保護地作為自然保護地體系的重要組成部分被賦予了新的使命。通過建設海洋保護地,海洋生物物種、海洋天然遺跡和海洋生態系統得到了有效保護。海洋保護地管理力度不斷增強,管護措施逐步完善,大部分國家級海洋保護地設立了管理機構,并落實員工編制,開展了總體規劃、執法管護、科研調查、科普宣教等各項工作,部分國家級海洋保護地還進行了智能化管理。

但是,我國建設海洋保護區的起步時間晚、科技支撐弱,加上海洋有自身的特殊性,如海水的流動性和連通性、野外觀測的高難度、沿海經濟高度發展等,在當前新自然保護地制度改革下面臨著諸多挑戰和一系列亟待解決的問題。

3 海洋保護區發展中面臨的挑戰

3.1 海洋類型國家公園建設尚屬空白,海洋自然保護地調整優化難度較大建立以國家公園為主體的自然保護地體系,是生態文明建設體制改革的重要頂層設計。2018年中央機構改革后,我國新組建了國家林業和草原局(國家公園管理局),其內設機構自然保護地管理司負責對全國各類型自然保護地行使統一管理職責,這一重要舉措在自然保護領域帶來了一次巨大的歷史性變化。目前國家公園體制試點建設工作已在全國展開,三江源等10處國家公園被列為首批試點并陸續建成[11],2022年還出臺了《國家公園管理暫行辦法》以加強國家公園建設管理。

當前全國各地正在對自然保護地進行整合優化,陸續制訂了整合優化預案,依照天然生態的原真性、整體性、系統性及其存在的規律性和管理目標、效能等,將自然保護地分為國家公園、自然保護區和自然公園三類[12]。但符合國家公園體制改革要求的海洋國家公園建設在我國還是空白,首批試點建設中沒有海洋類型國家公園,僅停留在研究探討階段和開展一些前期工作[2]。

同時,各地相關的整合與優化預案,大多建議將原國家海洋局和各省海洋主管部門建立的各種等級海洋特別保護區轉為海洋自然公園,其中少數確實具有特殊保護價值的海洋特別保護區可以通過科學評估后轉為自然保護區。

近年來,由于海洋資源開發利用和生態環境保護之間有矛盾,因此,各地方政府對建設海洋保護地態度不積極,也很少有地方提出申請新建國家級自然保護區[9],而要求將海洋特別保護區轉為自然保護區的地方政府也不多見。

另外,水產種質資源保護區如何調整優化更未有定論,有些省份準備按海洋自然公園對待(如山東省),有些省份則沒有提及該類保護區(如浙江省),而國家層面作為漁業資源養護的重大舉措仍繼續由農業農村部管理,使得自然保護地存在多頭管理的局面,在一定程度上不利于對海洋自然地盡心調整優化。

3.2 海洋保護地類型設置較混亂,空間分布不平衡,保護范圍面積普遍偏小,直接影響保護效果海洋自然保護區和海洋特別保護區依據《海洋環境保護法》設立,原由海洋主管部門管理,現已明確劃歸自然保護地(林草)部門管理。但是,我國管轄海域內的水產種質資源保護區依據《漁業法》設立,目前仍由漁業主管部門管理。這些不同類型海洋保護地之間存在較多重疊交叉且仍為多頭管理。

3.2.1保護面積。海洋自然保護區的面積相對較小,不到海洋自然保護地總面積的1/3。單個自然保護區面積普遍較小,保護效率低,資源浪費現象嚴重,沒有達到令人滿意的保護效果。從我國70個海洋與海岸自然保護區來看,只有14.29%(10個)面積超過10 000 hm2,其中面積最大的為153 000 hm2;而美國1 729個海洋自然保護區中,有24.52%(424個)面積超過10 000 hm2,其中面積最大的達95 451 290 hm2[8]。

3.2.2空間分布。我國海洋保護區基本位于大陸沿海和海島海域。由于海洋的流動性和連通性,它們易受到大環境的影響。目前,除少數遠離海岸的近海保護區外,保護區所在海域的環境(水質)普遍不達標,達不到此類功能區所要求的環境質量(一類水質)。中國海洋生態環境面臨著諸多嚴峻的問題,如環境污染、生物入侵、生物多樣性急劇減少等,這必然會影響海洋保護區。目前海洋保護區大多保護海島及周邊的海域,而像其他的同樣生態環境比較脆弱的地方,例如海岸、濱海濕地、入海河口等地方同樣需要保護,但因經濟發展驅動目前少有設立保護區,對這些區域的保護力度明顯不夠。

3.3 海洋保護地建設管理水平遠落后于陸地保護地與陸地保護地相比,我國海洋保護地發展起步遲,其管理和建設水平也相對較為落后,目前大多還處于初級發展階段,而且各地區的發展水平很不一致。由于海洋以及保護對象的特殊性、工作條件艱苦、現場監測調查比較困難,加上剛剛劃歸林業部門管理,海洋保護地管理和技術力量尚未成熟,導致海洋保護區被邊緣化。

3.3.1管理機制方面。雖然原國家海洋局也出臺了相關管理辦法和一系列技術標準,但實際管理中由于缺乏資金、人員和必要的考核監督,離規范化要求還有較大距離。近年來,隨著海洋保護地數量和類別不斷增多,海洋保護地“批而不建,建而不管,管而不力”的問題比較突出[9]。除國家級海洋自然保護區外,其他各級各類海洋保護地的名稱、范圍、級別變更頻繁,大多沒有設立專門的管理機構,主要由地方海洋與漁業部門管理,缺乏人員編制和經費來源[7-9,13-14]。如廣東省海洋保護區中有21%未設立管理機構,約33%未配備管理人員,且管理人員中科技人員占比明顯不足,僅占28%左右[8]。

3.3.2管理難度方面。海洋保護地具有特殊性,與相同面積的陸域保護地對比,在管理執法和科研監測上,不僅工作量大,而且難度高,效果不佳。與陸地上的自然保護地相比,海洋保護地自身的管護設施也較為簡陋,工作人員的管理能力欠缺,難以有效管護整個海洋保護地[8-9]。海洋保護地在海洋環境與資源調查、監測等方面的水平相對落后,大多采用與高校和科研單位合作方式,無法對海洋生態修復和保護管理提供長期穩定的技術支撐[10]。

4 對策建議

4.1 加強頂層設計,抓緊推進海洋型國家公園建設以更大的決心和更高的戰略定位,推進海洋型國家公園建設,進一步統籌海洋保護工作。當前,浙江、山東、廣東、海南等沿海地區都有條件建立海洋型國家公園,可對在各地的不同類型自然保護地資源加以整合,統籌保護開發利用,建立海洋型國家公園,嚴格按照《國家公園管理暫行辦法》進行建設管理。同時,可對各區域的建設情況進行比對優選,一些建設條件相對比較成熟,有較好管理基礎的,可先行啟動創建工作,成熟一個申報一個。截至目前,已有山東長島和黃河口啟動創建海洋國家公園的相關工作,廣東珠江口國家公園、浙東(舟山)海洋國家公園、南海國家公園等都在謀劃之中[2,15-16],需加快推進步伐。

4.2 抓緊實施海洋自然保護地調整優化,歸并海洋水產種質資源保護區對目前我國各種類型的海洋自然保護地進行有效整合與優化,要將分布在海洋和海岸以及河口的水產種質資源保護區全部納入新的海洋自然保護地體系,從而有利于進一步擴大海洋保護區面積,如位于浙江的東海帶魚國家級水產種質資源保護區單個面積就有225×104hm2[7],同時也徹底消除海洋自然保護地多部門管理的弊端。繼續選劃沿海和島嶼生態保護關鍵區域申報海洋保護區,如一些沿海島嶼(特別是無居民海島)、沙灘、巖岸等天然海岸及其附近海域等,要做到應保盡保,一些符合條件的地域還要盡可能多爭取選劃海洋自然保護區。

4.3 根據海洋環境的特殊性,創新發展和建設各類海洋自然保護地要創新海洋自然保護地的分類和方法,重新梳理海洋自然保護地分類體系,需要用特殊的方法進行海洋保護,并開展適應性管理。對于部分人口稀少的海島建制鎮,占地面積非常小,幾乎沒有土地可以耕種,一些歷史遺存村莊面積小而分散,雖然處于“一般控制區”內,卻未達到改變保護區“自然屬性”的程度,少量當地居民活動對海洋影響在可控范圍內,沒有必要調出保護區。如果把這些海島建制村莊簡單化地“調出”自然保護地,會使這些地塊失去法律約束,反而有可能造成海島旅游失控如亂建民宿等旅游設施,蜂擁而至的游客最終還將對海洋造成較大的破壞,保護區海洋環境和資源的處境將變得更加糟糕。另外,海洋保護區是開放性的,在海域里也沒有必要照搬陸地保護區進行邊界勘測設牌,在海上劃界立碑易受風浪影響很難實施,可在海洋自然保護宣傳上多下功夫,同時可思考構建數字化智控防護系統,例如設立海上電子圍欄等。要盡可能擴大保護區海域的范圍,但要允許船只無害通過。

4.4 完善海洋保護地相關法律法規和技術標準,推進規范化建設和管理對于海洋保護地的建設和管理工作,我國相關部門已建立了一系列管理規章制度和技術標準[3-4,9]。其中,在海洋自然保護區的建設和管理工作方面,除國務院頒布的自然保護區條例外,還有原國家海洋局作為海洋主管部門制定出臺的海洋自然保護區管理辦法、管理技術規范以及類型和級別劃分原則等技術標準。而在海洋特別保護區的相關管理規章制度和技術標準方面,主要有原國家海洋局制定的海洋特別保護區管理辦法、選劃論證技術導則、功能分區和總體規劃編制技術導則以及分類分級標準等。作為國家級海洋保護區的管理、建設和監督需要,原國家海洋局還頒布了國家級海洋保護區規范化管理和建設指南、監督檢查辦法等。另外,原農業部作為漁業主管部門也制定了水生動植物自然保護區管理辦法、水產種質資源保護區管理暫行辦法等。但由于這些管理辦法和技術標準等出臺時間過早,加上海洋自然保護地特殊性以及保護對象均與陸地有顯著差異,劃轉國家林業和草原局管理后,最近已有《濕地保護法》《國家公園管理暫行辦法》等出臺,還需要抓緊修訂相關管理制度,理順現有管理職能,制訂和完善海洋自然保護地政策、制度和標準,實行有效管理、考核和監督。

4.5 構建海洋自然保護地網絡,擴大保護范圍共享資源與信息由于海水的流通性和海洋生物的遷徙洄游、移動擴散,生態系統和物種分布區經常與行政區或保護區邊界不一致[17]。因此,需要在省之間、地區之間、國家之間和保護區之間開展合作管理,建設海洋保護地網絡。我國沿海一些鄰近的海洋保護區之間存在明顯的生態聯系,需要互相合作管理,并要求政府、科研機構和民間組織積極參與,形成共同保護機制,才能取得良好的保護效果。構建海洋保護區網絡,在全國范圍內開展海洋保護區政策法規、管理體制、信息共享、培訓交流、可持續發展等方面的合作和交流,將海洋自然保護地打造成海洋生態文明建設的標桿。各地還要設法實現共享使用各種保護設施和工具,包括專用碼頭、視頻監控、雷達、管理船以及人員等,減少重復建設,以便節省資源和資金。要建立海上綜合執法隊伍,同時要充分發揮好中國海警局的海洋自然保護地監督檢查職能,為我國管轄海域特別是12海里領海以外海域的海洋生態保護提供強有力的執法保障。

4.6 強化海洋自然保護地的長期監測和科技支撐大力支持有條件的大學和研究單位設立海洋自然保護地相關專業和研究機構,培養博士、碩士研究生等。集中利用我國海洋科研資源,聯合攻關開展相應項目研發,為海洋自然保護地建設發展提供技術保障。參照森林類型自然保護地如鼎湖山、長白山等做法,推動科研院校在重點海洋自然保護地建立長期野外監測研究站,開展海洋生態基礎研究,協助提升海洋自然保護區科研和宣教能力[18-20]。同時,還要加強對海洋自然保護地各類科研平臺建設力度,建設海洋自然保護地相關的院士專家工作站、博士后科研工作站、重點實驗室等,打造更多的海洋科技服務平臺,進一步提升科技平臺在海洋保護地建設中的支撐能力。