鄉村振興背景下村民自治的探索與深化
——二龍回族鄉“村務聽證制度”解析

王玉翠 費金玉

(中共定遠縣委黨校,定遠 232000)

2014年,中央一號文件提出“可開展以社區、村民小組為基本單元的村民自治試點”[1]。隨后,國務院正式印發了《關于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點方案》。2017年,中央正式確認了國家級試點單位。2022年,中央一號文件強調要“深化鄉村治理體系建設試點示范,開展村級議事協商創新實驗”[2]。在一系列政策的持續推動下,各個試點單位在實踐探索中不斷創新發展本土經驗,因地制宜打造出適合自己的治理模式。目前村民自治作為鄉村治理的重要手段仍然存在一些問題,集中表現為村委會主任權力過大、自治主體參與度低以及村委會過度行政化等方面。基于此,安徽省定遠縣二龍回族鄉結合自身實際踐行協商民主理念,探索實施“村務聽證制度”,成為村民自治的有效實現形式。

一、當前村民自治面臨的問題分析

(一)村委會主任權力過大

在村民自治的過程中,村委會主任在村務管理中享有較大的決策權,如果不能正確行使職權,在缺乏監督的情況下會增加其犯罪的風險。在中國裁判文書網上按照搜索條件“村委會主任、刑事案件、貪污罪、判決書和文書公開”等進行查詢,可以搜到2 454篇文書(1)此數據來源中國裁判文書網,訪問時間2022年4月22日,http://wenshu.Court.gov.cn。。由此可見,基層權力的濫用不僅嚴重侵害了廣大農民的利益,也在一定程度上降低廣大農民對村民自治制度的認同和預期。深究村委會主任權力過大的原因,一是內部機制落實難。在實踐中,村委會內部缺乏并難以落實相應的監督及運行機制,導致村委會的權力實際上集中在村委會主任手中。二是村民會議召開難。在當前的基層農村生態中,村民會議、村民代表會議往往因為村民代表外出務工、農忙等原因推遲召開,有的難以滿足每季度召開一次會議的要求,致使村民委員會成為自治權力的實際所有者。三是對村委會監督難。按照中央文件精神,各個縣區在2021年的村級換屆選舉中,應積極推進村黨支部書記與村委會主任“一肩挑”。目前按照村“兩委”職數結構來看,村支委成員基本實現了對村委會的全覆蓋。這是新時代條件下加強基層政權建設,加快鄉村振興的一項制度創新和必然趨勢,但如果監督不到位容易滋生“一言堂”及“小微腐”等問題。

(二)自治主體參與度不高

近年來一些地區村民自治中村民的參與度逐漸降低,其主體地位沒有充分體現。究其原因,首先,村委會過度依賴鄉鎮黨委政府。鄉村治理事務主要依賴鄉鎮黨委政府,目前的“四議兩公開”(“四議”是指村黨支部會提議、村“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議;“兩公開”是指決議公開、實施結果公開)工作法要求決議事項由村民會議或村民代表會議決議,而其召開的次數有限,導致村民參與村民自治中“走過場”行為增加。其次,村民之間共同的利益聯結減弱。隨著城鎮化的推進,一些地區的農村集體經濟面臨衰弱態勢,村民的共同利益削減。第三,鄉村人口減少。受外出打工、上學等因素影響,目前農村人口尤其是青壯年流失嚴重,農村空心化、老齡化問題凸顯。第四,熟人社會影響。鄉村治理受熟人社會影響,其治理過程的規范程度弱于城市,有的村民在自治過程中礙于人情,存在心口不一的現象。第五,缺少維權意識及能力。由于一些鄉村老年人多,受教育水平不高,參與和自己切身利益有關的公共決策不足,缺少維權意識及相應的能力,對村委會監督有限。

(三)村委會過度行政化

一是有的村委會職能錯位。村民委員會具有協助鄉鎮政府開展工作的職能,但是這一行政職能位于其自治職能之后,然而有的鄉鎮政府給村委會施加一些行政性事務,導致村委會職能錯位。二是承擔的部分行政事務與村民自治無關。有學者坦言:“國家雖然將體制性權力上收到鄉鎮,但是卻把大量‘只取不予’的行政性事務都交由村委會完成,這類事務與純粹村內公共事務意義上的自治并無必然關聯。”[3]上級部門擁有政治、經濟、文化和組織資源,村民自治組織需要依托鄉鎮政府、上級行政部門為其提供相應資源,從而實現自身發展。同樣,村莊作為農村工作的神經末梢,基層政府大部分工作的開展需要依托村民自治組織來完成,因而村委會不得不為了完成這些“與其自治并無必然關聯”的任務去疲于應付,從而忽視了其自治職能的實現。

二、村民自治的制度創構:二龍回族鄉“村務聽證制度”

(一)二龍回族鄉“村務聽證制度”概況

為了破解村民自治存在的問題,定遠縣二龍回族鄉從自身實際出發,創新實行村級事務聽證制度,形成了“民事民議、民事民辦、民事民管”的群眾自治新局面。

1.代表組成。由12名固定代表和30余名臨時代表組成,并要求在總數上保證每次參與聽證會的代表不低于51人,其中12名固定代表均由村“三委”分別從支委會、村委會、監委會、老黨員、老干部和鄉賢中投票各推選出2名組成,每年換屆一次。臨時代表則由村“三委”從村民代表、村民組長及同組村民中推薦選出,其中如有成員是利益相關人,則采取回避原則。

2.聽證事項。該制度明確低保和其他困難群體認定、農村危房改造、美麗鄉村建設、村集體“三資”(農村集體資金、資產和資源)管理、惠農資金發放等11項涉及群眾切身利益的聽證事項。同時,涉及村民切身利益的村級重大決策和重點項目,以及村民關心的熱點和難點問題也納入聽證范圍。

3.聽證程序。通過群眾質詢、干部解答等方式,按照“提議受理—聽證準備—群眾評議—投票表決”四步驟進行聽證。聽證會主持人由村黨支部書記擔任,并且做到一事一議。比如,村里每年12月份會進行低保調整,如果村民有此需求,應向村委會提出申請。村委會審核通過后提交村支委會,審核通過后將聽證事宜公示7天同時報備鄉鎮黨委。聽證會召開前會提前通知聽證代表、民政部門分管領導及聽證申請人參會。會上,首先由民政部門分管領導在現場解釋宣傳相應政策,再由申請人陳述具體的家庭困難情況和低保申請理由。評議階段由1/10以上代表發言討論,申請人和村干部需要現場解答聽證代表質詢。最后由聽證會代表現場無記名投票表決,當場宣布表決結果。聽證通過以后結果將公示7天同時報備至鄉鎮黨委,最終由鄉鎮黨委上報至縣相關部門審核及縣紀委備案。當縣里審核通過后,村里具體實施。

4.制度特點。(1)以“村民組”為最小單元。村務聽證制度嘗試探索在符合國家法律法規和村民自治要求的前提下,尊重農村傳統居住格局,兩個村民組之間的糾紛即可參與聽證,讓更多的群眾參與村民自治的過程。(2)以黨建引領村民自治。充分發揮村支委會在村務聽證制度中的組織領導和推動作用。一方面,村“三委”對村務聽證代表進行推薦和把關,聽證事項由黨支部審定,發揮基層黨組織的領導作用。另一方面,充分調動村老黨員的積極性,發揮黨員在處理村級事務中的先鋒模范作用。(3)以協商民主為核心理念。在村務聽證制度中引入協商民主,充分討論協商聽證事宜。從提議受理到群眾的評議,從群眾質詢到投票的表決都是村民共同協商的結果。(4)以全過程參與保障村民監督。不論是議題受理、表決結果還是執行情況等都要進行公示,引導村民參與監督,充分保障村民的知情權、監督權。

(二)二龍回族鄉“村務聽證制度”的效能

“村務聽證制度”的實施既調動了群眾參政議政的熱情,又能夠及時解決熱點難點問題,還對村干部的整體素質提出了更高要求,是對協商民主的充分利用,有效推動了村民自治的進程。

1.實踐效能。(1)在聽證中檢驗工作,使干部增強勤政廉政理念。該制度的實施讓群眾最擔心的親戚戶、關系戶、人情戶這一難題得到有效解決。村“三資”處置必須召開聽證會進行表決,表決通過后方可按照相關規定,由鄉鎮“三資”管理辦公室或委托專業機構公開處置。村務聽證會制度的推行,不僅有效約束村干部,還提高了村級組織和干部在群眾中的威信。(2)在聽證中集中民智,提升村務管理水平。通過聽證會,村干部與群眾共同探討村里打算干什么、接下來怎么干,極大地調動了群眾參與村務管理的積極性和主動性,使村“兩委”決策更具群眾基礎。(3)在聽證中化解矛盾,改善黨群干群關系。聽證會將重大村務決策置于陽光之下,廣泛接受監督,讓群眾及時了解村干部的工作情況,理解其工作的難處,從而消除了群眾的抵觸心理,使工作中的矛盾得到有效化解。

2.制度效能。首先,相較于村民委員會中村民委員每5年選舉產生而言,“村務聽證制度”中“固定代表+臨時代表”這一模式保障每一次決策的參會代表的代表性,有效保障了民主決策的實現,不僅抑制了村民自治的行政化異變,還有效避免了因人員固化帶來的腐敗風險。其次,聽證代表中與會村民身份的多樣性及廣泛性,有效實現了民主管理,避免了村民會議中參會人員過多,使議事流于形式的弊病。最后,村務聽證當場投票、宣布結果這一工作模式,避免了“暗箱操作”。由熟悉當地情況的村民作為臨時代表,確保聽證事項的真實性,做到決策過程公開透明,真正實現民主監督。

村務聽證制度從選舉到協商、從決策到管理再到監督的全過程充分體現了“民主”的精髓。這不僅與協商民主的理念相契合,同時踐行了習近平總書記所提出的“全鏈條、全方位、全覆蓋”的全過程式民主理念。這一制度切實有效地防止了民主只有在投票時被喚醒、投票后就進入休眠期的“一次性消費行為”,有效地防止了選舉時隨意許諾、選舉后無人過問的現象[4]。

三、有效實現村民自治的深化路徑

(一)以制度創新促進黨建與村民自治全面融合

“火車跑得快,全靠車頭帶。”在村民自治的過程中堅持黨的領導尤為必要。首先應探索建立黨支部審議機制。通過變“商議”為“審議”簡化議事流程,提高工作效率。其次應細化黨支部審核事項清單。堅持黨的領導并不是說必須由黨支部統包統攬,而是要求黨支部在村民的自治過程中充分發揮主心骨作用,通過黨支部審議重大事項,確保關乎民生的熱點難點問題優先進入協商審議過程。重大事項由黨支部審核,在“四議兩公開”決議事項的基礎上細化黨支部審核事項清單,確保黨組織依法依規決策。最后是村民自治必須合乎法律法規的要求。

(二)全面改善自治現狀發揮村民主體作用

從過去的“管理民主”到現在的“有效治理”,充分表明了新時代發展基層民主是實現鄉村有效治理的必然選擇。首先,濃厚的基層民主氛圍是推進基層民主得以順利發展的先決條件。應通過政策宣講、集體觀影、鄉鎮黨校培訓等方式支持和鼓勵村民進行民主參與和表達。其次,應探索健全利益表達機制。習近平總書記指出:“有事好商量,眾人的事情由眾人商量,找到全社會意愿和要求的最大公約數,是人民民主的真諦。”[5]應廣泛聽取和收集民意,同時出臺村務公開工作制度,對村務公開的內容、時間、方式等進行細化,加大村務公開工作力度。最后,完善人才吸引及獎勵機制。以良好的干事創業環境吸引人員回流,改善村莊人口結構不合理的現狀,從而全面提升村民自治能力,發揮村民主體作用。

(三)建立行政管理與村民自治有效銜接的運行機制

《村民委員會組織法》規定村委會既有自治職能,又有協助鄉鎮政府開展工作的職能,如何平衡好兩者之間的關系是破題的關鍵。首先,建立村民委員會工作準入制度。嚴格劃分行政與自治的權責邊界,鄉鎮府應當主動指導、支持和幫助村委會工作。制定《村委會工作準入制度》,根據農村的發展及時調整準入事項。凡是隸屬鄉鎮政府以及其他行政部門職責范圍內的行政工作,不得安排村委會完成,如確需由村委會承擔、參與的工作,必須嚴格根據《村委會工作準入制度》的要求,實行申報準入。其次,應優化“一站式服務”“一門式辦理”。歸并上級相關部門對村委會的管理職責,統籌推進村一級實現村級辦事大廳的“一門式辦理”。

四、結語

黨的二十大報告明確指出:“完善社會治理體系,要健全共建共治共享的社會治理制度,提升社會治理效能。”[6]創新基層民主制度,探索有效實現村民自治是優化鄉村治理體系、提升鄉村治理能力、推進鄉村全面振興的重要環節。二龍回族鄉探索黨建與村民自治全面融合、發揮村民主體作用以及建立行政管理與村民自治有效銜接的運行機制等,創新發展“村務聽證制度”,為有效發揮村民自治作用提供了有益的借鑒。