人口負增長趨勢下社會保障高質量發(fā)展

陳 寧 魯冰洋

黨的二十大報告指出,新時期要健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會保障體系。這是黨和國家對促進社會保障事業(yè)高質量發(fā)展提出的新的時代要求,也意味著今后的社會保障項目要實現(xiàn)應保盡保,社會保障水平要實現(xiàn)城鄉(xiāng)和區(qū)域平衡,社會保障責任分擔要實現(xiàn)公平合理。同時,還需認識到的是,中國正式步入人口負增長時代的人口發(fā)展現(xiàn)實。國家統(tǒng)計局相關數(shù)據(jù)顯示,2022年年末全國人口比2021年減少85萬人,這是中國60余年來首次出現(xiàn)人口總量下降現(xiàn)象,也預示著人口總量減少或將成為中國人口發(fā)展的一種長期趨勢。在人口負增長的大趨勢下,可以預見,在今后很長一段時期內中國人口總量或將呈下降趨勢,人口年齡結構亦不再年輕。那么,在人口底座發(fā)生“逆轉”的社會形態(tài)下,以現(xiàn)收現(xiàn)付制為主體的現(xiàn)代社會保障制度如何因應人口負增長的挑戰(zhàn)進行調整,進而實現(xiàn)高質量發(fā)展,成為當前亟待回應的理論議題和現(xiàn)實問題。

一、人口負增長趨勢下社會保障高質量發(fā)展的問題提出

現(xiàn)代工業(yè)化大生產(chǎn)催生并繁榮了現(xiàn)代社會保障制度,而其有效建構及長效運行的基礎則是近百年來人類社會人口的持續(xù)增長與年輕型的人口結構。人口本身既是社會保障制度的目標群體,也是社會保障制度建構和運行的基礎性變量。因此,人口變化與社會保障制度之間有著緊密的內在邏輯關系,一個國家和地區(qū)的人口數(shù)量、結構和分布變化直接影響社會保障制度的運行狀態(tài)。如果制度設計不能適應人口形態(tài)轉型,必然會出現(xiàn)制度供給與需求滿足之間的錯位,不僅無法達成制度目標,而且會衍生負面效應甚至引發(fā)新的社會沖突[1]。未來,人口負增長將深刻影響中國人口的年齡結構、分布結構和代際關系。“未富先負”“老負疊加”“分布失衡”等新的人口發(fā)展特點將會引發(fā)人口全要素與社會保障制度變革交織聯(lián)動,并對中國社會保障的制度設計和財政可持續(xù)性構成重大挑戰(zhàn)。

過去數(shù)十年來,人口發(fā)展與社會保障制度的關系一直為學界所關注,圍繞人口規(guī)模、人口增長與經(jīng)濟增長關系的研究成果頗豐,并形成了兩條主要研究路徑:一是探討社會保障制度建設對人口自身發(fā)展的影響。如社會保障制度如何直接影響人們的生育觀念[2]、生育水平和人口結構[3];完善的社會保障制度對于促進人的全面發(fā)展,提升人口素質和人力資本水平的正效應[4]。二是人口變動對社會保障發(fā)展的影響。諸多研究探討了人口結構變化與社會保險支出的關系[5],以及生育政策調整對社會保障制度運行的影響等[6]。整體而言,既往研究社會保障發(fā)展的主要著眼點是中國過去連續(xù)幾十年人口增長的社會需求結構,相關理論觀點的提出也都是基于人口總量整體增長的時代背景。但是,隨著人口格局的歷史性轉變,今后中國社會保障發(fā)展面臨的主要問題是人口負增長與人口老齡化疊加下的新的社會需求結構。中國作為人口長期正增長的超大規(guī)模人口國家,其整體性的負增長實際上是社會人口本身發(fā)生了深刻變化,這是一個長期累積并逐漸顯化的過程,不能簡單化為表層的人口數(shù)量減少,其內在影響是極其復雜的。鑒于以往人口與社會保障理論較少討論人口負增長與社會保障發(fā)展的關系,尚未很好地回答人口負增長時代如何實現(xiàn)社會保障高質量發(fā)展的問題,有必要基于人口負增長的大趨勢,探討人口負增長對社會保障高質量發(fā)展提出的挑戰(zhàn)以及社會保障應對人口負增長的發(fā)展之策。

二、人口負增長驅動中國人口變化新趨勢

本文討論的人口負增長是由人口發(fā)展內在機制決定的,是長期的低生育率和預期壽命延長并行驅動形成的一種新人口格局。內生性人口負增長一旦開啟,持續(xù)周期一般較長,并伴隨結構老化,人口總量重回正增長域的難度極大[7]。中國自20世紀90年代人口生育率下降到更替水平以下之后,生育水平長期處于低位,積聚了龐大的人口負增長勢能。從2022年開始,我國人口的死亡率與出生率出現(xiàn)交叉且反向而行,人口走向常態(tài)的負增長階段。未來,我國人口規(guī)模的萎縮趨勢不會因生育水平的提升而被抑制。因此,需要充分認識人口負增長階段的人口數(shù)量和結構的巨大變化,尤其是伴隨年齡結構內在變遷、人口遷移轉變等情況而涌現(xiàn)出的新趨勢。

1.人口負增長與人口老齡化相疊加且互相強化

人口負增長不僅是規(guī)模問題,也是結構問題,總人口負增長往往伴隨著年齡結構的老化,而且人口負增長周期及其強度與老齡化程度呈正相關[8]。如圖1所示,中國進入老齡化社會以來,老齡化水平由2000年的10.2%增至2020年的18.7%①。同期,人口規(guī)模依然保持正增長態(tài)勢。但是,自2022年人口自然增長率進入負增長域以后,中國人口老齡化進程明顯加快,到2035年人口老齡化水平將達到30.3%,老年人口數(shù)增至4.24億人②。隨著處于人口負增長的周期越長,中國人口老齡化程度將進一步加深,到2050年人口自然增長率或將降至-6.3‰,人口老齡化水平亦將進一步提升至40%,中國老年人口規(guī)模可能達到5.18億人,屆時將跨入超老齡社會③。

圖1 2000—2050年中國人口自然增長率和老齡化水平變動趨勢

由此可見,人口負增長與人口老齡化呈現(xiàn)出互相強化的規(guī)律性特征,人口負增長時代的到來則意味著國家應對人口老齡化的挑戰(zhàn)將進一步加劇。不僅如此,隨著人均預期壽命持續(xù)提升,未來老年人口高齡化趨勢明顯。2020年,中國80歲及以上老人為3570萬人,到2035年將翻一番,達到7960萬人,這意味著失能老人規(guī)模亦將擴大。未來30年間,我國老年人口數(shù)量和老齡化水平都將在當下的基礎上倍增,總人口中近一半將是老年人,這對整個社會保障制度的發(fā)展將產(chǎn)生深刻、全面、長遠的影響,進而影響社會經(jīng)濟整體的生產(chǎn)、消費結構。

2.人口負增長與極低生育率相疊加且互相強化

從理論上而言,低生育率是內生性人口負增長的核心驅動力,但是低生育率對人口負增長的影響具有時滯性和隱蔽性,不是“立竿見影”,而是一個不斷積聚、逐漸顯化的長期過程。如圖2所示④,20世紀90年代中期,中國總和生育率開始降至更替水平以下,之后生育水平動態(tài)下降且一直保持在低位,到2020年總和生育率處于1.3的極低水平。然而,盡管總和生育率長期低位運行,但是由于人口慣性,在生育率降至更替水平以下之后,中國人口總量依然保持了20余年的正增長,只是人口增速逐漸放緩,并于2021年下滑至零增長域。從2022年開始,中國人口將走向常態(tài)的負增長階段。而后,在一個相當長的人口負增長周期內,中國總和生育率都將始終低于更替水平,甚至面臨嚴峻的極低生育率形勢。持續(xù)20多年的低生育率集聚了大量人口負增長勢能,加之未來生育率難以回升至更替水平之上,人口負增長勢能將進一步積累,人口負增長趨勢短期內難以逆轉。中國人口發(fā)展面臨老齡化、少子化、不婚化三重嚴峻挑戰(zhàn)。中國目前正處在城市化的爬坡階段,隨著中國城市化水平持續(xù)上升,疊加當下極低的生育意愿與生育水平,未來人口加速負增長的效應將進一步顯現(xiàn),低生育率與人口負增長相互強化,形成惡性循環(huán),進而可能推動人口落入并長期困囿于“人口負增長陷阱”。

圖2 1990—2050年中國人口自然增長率和總和生育率變動趨勢

3.人口負增長與勞動年齡人口加速負增長、老化相疊加

在過去很長一個時期內,中國經(jīng)歷了勞動力的快速增長階段。2010年以后,中國勞動力供給開始發(fā)生逆轉,15—59歲的勞動年齡人口在2011年開始出現(xiàn)負增長,成為人口負增長的一個前兆。相關數(shù)據(jù)顯示,2011年中國15—59歲勞動力人口數(shù)量為9.41億,占總人口比重為69.8%,到2021年降至8.82億,占比降至62.5%⑤。中國勞動年齡人口的數(shù)量和比重自2012年至2022年連續(xù)10年出現(xiàn)雙降,年均減少約580萬人⑥。這一階段勞動年齡人口負增長是在總人口依然凈增長的情境下出現(xiàn)的,減少速度比較平緩,是總人口和勞動年齡人口疊加負增長之前的一個緩沖期。但是,隨著人口發(fā)展進入負增長階段,未來勞動力人口總數(shù)持續(xù)減少的趨勢難以逆轉,到2035年勞動年齡人口將降至8億人左右,到2050年將下降至6.5億人左右⑦。與此同時,中國勞動力人口平均年齡呈現(xiàn)上升趨勢,勞動力老化現(xiàn)象日益加劇。由中央財經(jīng)大學人力資本與勞動經(jīng)濟研究中心發(fā)布的《中國人力資本報告2022》顯示,2001—2020年間,全國勞動力人口平均年齡從35.3歲上升到了39.0歲。綜合而言,勞動力負增長還通過年齡結構的作用,與出生率和死亡率共同強化總人口負增長趨勢。而人口負增長也將通過持續(xù)萎縮的出生隊列的年齡推移導致未來勞動力人口總量繼續(xù)下降,且二者互相強化。

4.人口負增長與區(qū)域間人口發(fā)展不平衡相疊加

一個國家總人口出現(xiàn)負增長,并不意味著所有區(qū)域都進入負增長通道,受生育水平和人口遷移的影響,有些區(qū)域依然會維持人口正增長,而與之相對應的情況是,另一些地區(qū)將出現(xiàn)超過全國平均水平的人口負增長[9]。未來我國東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)以及中西部一些具有經(jīng)濟活力的城市仍對外來人口具有吸引力,而欠發(fā)達地區(qū)則會成為人口的主要遷出地。長期的人口負增長將削弱欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展動力和公共服務供給水平,加速人口流失,導致人口進入弱勢累積的變化過程。如此一來,全國性人口負增長的負面影響將會更集中地表現(xiàn)在欠發(fā)達地區(qū),形成弱勢累積效應。中國人口規(guī)模巨大的特征在人口負增長早期不會發(fā)生根本性變化,但是國家內部人口分布格局將出現(xiàn)顯著的空間差異。由于弱勢累積效應的影響,中國人口負增長正在由點及面地不斷擴張。截至2021年年末,16個省份常住人口轉成負增長,人口負增長省份已經(jīng)超過一半,負增長“面”正在擴大。隨著全國人口自然增長率轉為負值,區(qū)域人口變動的主要推動力變?yōu)檫w移流動。由于人口遷移的“年齡選擇效應”,區(qū)域間人口規(guī)模、年齡結構的差異將隨遷移流動進一步拉大。因此,不僅要關注全國性人口負增長對社會保障制度運行帶來的負向影響,更要關注區(qū)域人口負增長帶來的地區(qū)性影響。

三、人口負增長對社會保障制度運行的現(xiàn)實約束

人口是社會保障制度運行涉及的關鍵要素。在此后一個相當長的時期里,人口負增長將是中國社會保障制度變革不可忽視的人口背景,同時這也是調節(jié)人口與社會保障關系、推動社會保障走高質量發(fā)展之路需要面對的基本國情。從社會保障學角度分析,人口負增長背后蘊含的人口總量和結構的變動將給社會保障發(fā)展帶來一系列約束,并主要表現(xiàn)在以下三個方面。

1.人口負增長將加劇以現(xiàn)收現(xiàn)付制為主體的公共養(yǎng)老金財政風險

養(yǎng)老保險是社會保障制度的核心構成,是應對老年風險最重要的制度安排。中國公共養(yǎng)老金基金籌集模式名義上是部分積累制,但是由于個人賬戶空賬運行,實際上是以現(xiàn)收現(xiàn)付制為主。在增長型和年輕型人口形態(tài)下,繳費人口與制度供養(yǎng)人口、退休年齡與平均余壽的張力較小,現(xiàn)收現(xiàn)付制運行會比較順暢,基金收支能夠保持適度平衡。然而,該制度設計由于缺乏對人口負增長情景的考慮,將面臨難以適用于人口負增長社會形態(tài)的發(fā)展困境。人口負增長對養(yǎng)老金制度的直接沖擊就是抑制繳費人數(shù)增加,引發(fā)“代際供養(yǎng)失衡”,弱化基金可持續(xù)性。

一是人口負增長持續(xù)推高中國的老年人口撫養(yǎng)比,加重社會整體供養(yǎng)負擔。自2012年中國勞動力人口開始出現(xiàn)負增長之后,老年人口撫養(yǎng)比持續(xù)攀升,2021年老年人口撫養(yǎng)比首次突破30%,這意味著平均3.3個勞動力要贍養(yǎng)一位老人,而在2011年這一比例還是19.66%⑧。未來隨著社會整體性的潛在老年人口撫養(yǎng)比提升,將會進一步造成中青年群體與老年群體之間的供養(yǎng)張力加大,形成社會保障領域的“代際失衡”,年輕一代將承擔日益增長的社會養(yǎng)老成本直至不足以對老年群體提供充足的代際支持。

二是構成公共養(yǎng)老金主體的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的制度贍養(yǎng)比持續(xù)攀升。當前中國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度贍養(yǎng)比明顯高于老年人口撫養(yǎng)比。2011年中國平均3.16位在職勞動力供養(yǎng)一位退休人員,到2021年下降至2.65位在職勞動力供養(yǎng)一位老年人⑨。可以預見,在人口負增長趨勢下,勞動力人口數(shù)量進一步減少與退休人口快速增加,這“一減一增”的反向變化,將會引發(fā)繳費人數(shù)與領取人數(shù)的失衡,甚至形成“倒掛”。隨著領取待遇的消費型人口快速擴張,繳費的生產(chǎn)型人口逐步萎縮,養(yǎng)老金的支出會持續(xù)膨脹,公共養(yǎng)老金體系的財政風險將持續(xù)擴張。面對這一“雙面夾擊”,如果由國家財政維持愈發(fā)艱難的養(yǎng)老金體系,則會導致另一個嚴重問題,即國家的“財政赤字”[10]。

2.人口負增長將削弱就業(yè)關聯(lián)的社會保障制度運行基礎

在部分高福利國家,社會保障獲取與就業(yè)分離的制度取向是“公民身份即福利權利”。于我國而言,同世界上絕大多數(shù)國家一樣,社會保障制度發(fā)展的基本取向是與就業(yè)關聯(lián),通過勞動者共建與責任共擔形成社會保障發(fā)展的物質基礎。

一是從長周期來看人口負增長將弱化經(jīng)濟發(fā)展動能,引發(fā)“失業(yè)效應”。1938年,凱恩斯曾談到,有兩個“馬爾薩斯魔鬼”,其中“U魔鬼”是指人口萎縮會引發(fā)有效需求的萎縮,儲蓄和資本積累將減少,而資本形成不足反過來會維持產(chǎn)出不足的循環(huán),形成人口增長停滯帶來的失業(yè)。更進一步,人口負增長與老齡化相交疊,又會引發(fā)產(chǎn)業(yè)收縮、就業(yè)機會減少以及公共財政危機[11]。此外,低技能工作者最可能生活在人口迅速減少地區(qū),人口迅速減少地區(qū)的失業(yè)率將更高。在人口負增長趨勢下,未來走向就業(yè)市場的勞動力總量減少加之失業(yè)率攀升,將導致繳納社會保險費的就業(yè)人口下降,從而損害社保制度的籌資基礎。

二是人口負增長驅動勞動力成本上升,對勞動力市場將產(chǎn)生“替代效應”。人口負增長的直接后果是勞動力供給數(shù)量減少,驅動勞動力成本上升,引發(fā)企業(yè)生產(chǎn)方式轉變,倒逼工業(yè)機器人和工業(yè)自動化技術的廣泛采用,進而替代大量勞動力[12]。“機器換人”的替代效應在勞動密集型行業(yè)更為顯著。在德國工業(yè)4.0計劃中,其重要一環(huán)即是推進制造業(yè)和部分服務業(yè)的自動化,并使制造業(yè)就業(yè)水平下降了23%[13]。從企業(yè)角度而言,使用工業(yè)機器人等自動化設備替代人工可以大量減少工資、養(yǎng)老金、醫(yī)療保險支出等人工成本。人口負增長驅動下的就業(yè)替代一方面會擠出工業(yè)化生產(chǎn)的穩(wěn)定就業(yè),另一方面則會將勞動力擠入碎片化、靈活化的就業(yè)形態(tài)。這意味著形成于工業(yè)化時期權責清晰的雇傭關系以及多方參與的籌資機制將愈發(fā)難以適應人口負增長趨勢下的就業(yè)形態(tài)變革[14],同時人口負增長對就業(yè)市場的雙重擠壓將導致工業(yè)化時期形成的現(xiàn)代社會保障籌資方式出現(xiàn)“失靈”狀態(tài)[15]。

3.人口負增長將進一步強化社會保障的區(qū)域不均衡度

如果經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域不均衡性持續(xù)存在,人口負增長亦將推動人口繼續(xù)向部分經(jīng)濟發(fā)達的城市群、都市圈和中心城市集聚。前文也談到,人口負增長將促使部分欠發(fā)達地區(qū)形成弱勢累積效應,這意味著社會保障制度運行的負面影響將更加集中地體現(xiàn)在“弱勢區(qū)域”,區(qū)域間社會保障不均衡度將因人口負增長趨勢而進一步被拉大,從而影響社會保障的均等化。

一是人口負增長弱勢累積地區(qū)將呈現(xiàn)社會保障繳費人口遷出而消費人口堆積的困境。在人口遷移的年齡選擇效應下,人口負增長弱勢累積地區(qū)持續(xù)的外流勞動力人口將社會保險繳費更多地貢獻給人口增長的發(fā)達地區(qū),但其居民養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險的大部分支出依然停留在戶籍所在的流出地。同時,需要享受待遇的老年人口鮮有外流,經(jīng)濟弱勢地區(qū)老年人口堆積加劇欠發(fā)達地區(qū)人口流出地與發(fā)達地區(qū)人口流入地之間社會保障基金的收支不平衡度。在此情形下,社會保障資金稀缺的人口負增長地區(qū)的社會保障制度可持續(xù)運行風險將被放大。單純從實現(xiàn)了全國統(tǒng)籌的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金來看,大部分人口負增長地區(qū)的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金收不抵支,這些地區(qū)也是全國統(tǒng)籌調劑資金下?lián)艿闹饕》?如果從養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險基金整體來看,負增長弱勢累積地區(qū)和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的社會保障不均衡度將會更大。

二是較早出現(xiàn)人口負增長弱勢地區(qū)的人口回流高峰將擴大社會保障基金支出風險。較早出現(xiàn)人口負增長的中西部欠發(fā)達地區(qū)外出務工潮多始于20世紀90年代,形成了第一代農(nóng)民工遷移高峰,30多年后這批人已經(jīng)或者即將達到退休年齡,他們中除了少數(shù)人定居流入地之外,大多數(shù)人將返回戶籍地養(yǎng)老。對人口負增長弱勢地區(qū)而言,人口回流的出現(xiàn)會對該地區(qū)社會保障制度運行帶來兩大負面影響:一是養(yǎng)老保險關系的轉移優(yōu)先考慮戶籍所在地,而在轉移過程中,即使外出務工人員在外地全額繳納養(yǎng)老保險費用,社會保險也只能轉移個人賬戶部分,統(tǒng)籌部分不能轉移。二是回流農(nóng)民工多屬于“健康損失”的一代人,外加年齡的增長,這一隊列人口多屬于健康狀況較差人群,其對當?shù)蒯t(yī)療資源的需求會更加迫切,從而提升當?shù)蒯t(yī)療保險的支付壓力。故而,在社會保障基金全國統(tǒng)籌全面實現(xiàn)之前,外出人口年老后回流實際上增加了人口負增長弱勢地區(qū)的社會保障負擔。

四、應對人口負增長對社會保障制度沖擊的政策選擇

在人口負增長趨勢下,生產(chǎn)性人口持續(xù)減少,非生產(chǎn)性人口持續(xù)增加,中國社會保障制度建構的人口基礎發(fā)生根本性逆轉,社會保障制度“過載風險”逐漸顯現(xiàn)。可以預見,未來我國人口負增長進程將加速演進,社會保障制度運行的人口形勢亦將愈發(fā)嚴峻。唯有推進適應人口結構變化的改革,前瞻性地做好制度安排,方能推動社會保障高質量發(fā)展。

1.基礎性政策:構建家庭政策板塊以減輕人口負擔

優(yōu)化人口發(fā)展戰(zhàn)略,不能僅局限為人口目標和人口管理部門的單一職責,而是要依托社會保障制度,整合社會保障部門功能,從人口安全的高度,構建與社會保險、社會救助等并行的家庭政策板塊,并使之成為社會保障制度的一項子制度,以支撐中國人口安全發(fā)展。正如有研究所言,一旦政府未能及時采取促進生育的政策,人口發(fā)展恐將進入永久性的負增長階段,如此,即便采取最優(yōu)的經(jīng)濟分配策略,也將無法改變社會發(fā)展停滯或下行的結果[16]。同其他政策工具相比,以家庭為導向的支持政策立足于從入口端夯實人口底座,以此恢復不斷減少的繳費者一代和不斷增長的待遇領取者一代之間的人口平衡,進而促進社會保障制度運行的代際均衡[17]。為此,需要提供支持家庭發(fā)展的福利待遇,如實施嬰幼兒托育補貼、便捷的日托服務、彈性的育兒假、優(yōu)先獲得國家租賃住房等政策以回應家庭對國家生育支持的政策需求,從而鼓勵家庭組建,幫助家庭生育下一代,支持勞動力人口實現(xiàn)“工作—家庭”平衡。同時,現(xiàn)行生育保險制度覆蓋范圍主要涉及與企事業(yè)單位建立勞動關系的城鎮(zhèn)職工,農(nóng)民和城鎮(zhèn)非工薪居民由于生育導致的收入中斷風險難以得到充分保障。對此,需要建立以全體育齡人群為目標對象,以生育保險、生育津貼和生育假為核心的普惠性生育福利,切實發(fā)揮生育福利降低育齡人群生育成本的制度性作用。

2.調適性政策:推進社會保障制度運行要素的改革

在人口負增長趨勢下,實現(xiàn)社會保障高質量發(fā)展需要優(yōu)化制度內在要素,使之適應底層人口結構的變動。當前,在保持傳統(tǒng)制度設計不變的情形下,政策調適可以采取漸進式調整方案,以減輕制度運行壓力。一是建立非繳費型養(yǎng)老金。當前,中國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)和實際領取待遇人數(shù)均超過同年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的參保人數(shù)和實際領取待遇人數(shù)。然而,城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險雖有保險之名,但其繳費水平和待遇水平較低,主要體現(xiàn)為普惠性的國民福利。2021年,全國人均待遇水平約2291元,其中農(nóng)村居民更低。在人口負增長趨勢下,建議將城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險提升為非繳費型(“零支柱”)養(yǎng)老金,由中央財政籌集資金,向全國65歲及以上老年人按統(tǒng)一標準發(fā)放。作為一項全民基本收入保障制度,非繳費型養(yǎng)老金能夠降低老年人口貧困風險并在一定程度上消弭城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險在待遇上的不平等。二是延長法定退休年齡。中國法定退休年齡相比老齡化水平更高的西方國家而言還較低。從收支平衡角度而言,提高退休年齡更具有影響力,能夠在減少退休給付的同時增加制度收入。經(jīng)驗研究表明,退休年齡提高5歲,養(yǎng)老金支出可減少約一半。因此,在人口負增長和老齡化疊加趨勢下,應盡快啟動延遲退休年齡改革,縮小退休年齡與平均預期壽命之間的差值。三是提升個人積累型養(yǎng)老保險計劃的比重。在人口負增長趨勢下,中國以現(xiàn)收現(xiàn)付為主體的養(yǎng)老金制度因繳費人口和受益人口逐漸逆轉會出現(xiàn)替代率下降的問題。對此,應在保證養(yǎng)老保險體系第一支柱——基本養(yǎng)老保險的基礎上,大力發(fā)展養(yǎng)老保險體系的第二支柱,即強制繳費型年金計劃,并通過政府補貼等形式鼓勵自愿性的私人養(yǎng)老金計劃,進一步完善多層次養(yǎng)老保障體系建設以應對未來可能出現(xiàn)的替代率下降風險。

3.前瞻性政策:勞動力負增長擠壓下的社會保險關系變革

在人口負增長趨勢下,穩(wěn)定就業(yè)的自動化替代以及大量就業(yè)擠入新就業(yè)形態(tài)給傳統(tǒng)勞動與社會保險關系帶來挑戰(zhàn)。基于傳統(tǒng)的制度建構方式,難以適應未來社會的風險保障需求。為調適與就業(yè)形態(tài)關聯(lián)的社會保險關系,需要前瞻性地調整從屬性勞動關系與社會保障權益的捆綁,塑造更具包容性和可持續(xù)發(fā)展性的勞動與社會保險關系。為此,可以拓寬對就業(yè)關聯(lián)型社會保險的界定,增強社會保險計劃的包容性。就業(yè)關聯(lián)的社會保險制度受傳統(tǒng)雇傭關系的制約,而在人口負增長時代背景下可以基于勞動而非雇傭勞動關系的思路調整勞動與社會保險參保計劃的關系。平臺經(jīng)濟和與之相應的新就業(yè)形態(tài)的關系本質依然是勞動與資本的結合,社會保險籌資機制上的勞資分責和管理體制上的勞資協(xié)同參與,不會因平臺經(jīng)濟在資本和勞動的結合方式上有所差異而發(fā)生本質上的改變[18]。同時,還可以弱化參保對象在工資收入、工作時長等方面的參保門檻,將以工資為基礎核定社會保險繳費基數(shù)改為以收入為基礎,并清晰界定新就業(yè)形態(tài)從業(yè)人員社會保險籌資中的勞資責任分擔機制,從而真正把正規(guī)就業(yè)人群和非正規(guī)就業(yè)人群都納入社會保險制度中。

4.均衡性政策:提升社會保障制度的區(qū)域均衡度

在人口負增長趨勢下,制度繳費人口將進一步向人口依然正增長的區(qū)域中心城市和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)集聚,而弱勢人群則進一步向弱勢地區(qū)集聚,進而放大原有的社會保障區(qū)域差異問題。為防止社會保障制度因區(qū)域失衡而引發(fā)整體性失衡,需要從三個方面著力:一是從人口和就業(yè)方面入手,促進人口流動均衡,減緩欠發(fā)達地區(qū)人口流失。在政策層面,要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局,改善營商環(huán)境,促進人口負增長弱勢地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展,提升勞動力收入和公共服務供給水平,吸引勞動力回流,以此增加制度繳費群體,夯實人口負增長地區(qū)社會保障制度長效發(fā)展的人口基礎。二是在社會保障資源配置層面,強化對人口負增長弱勢地區(qū)的扶持政策,提高這類地區(qū)的社會保障補貼比例,同時中央預算投資內的各類養(yǎng)老服務項目以及中央政府在劃撥國有資產(chǎn)充實社會保障基金時可加大向人口負增長弱勢累積地區(qū)的傾斜力度。三是提升社會保障各險種的統(tǒng)籌層次,建設全國統(tǒng)一規(guī)范的社會保障制度體系。基本社會保障是典型的中央事權,提高統(tǒng)籌層次是社會保障制度不可動搖的發(fā)展方向[19]。在推進基本養(yǎng)老保險基金統(tǒng)收統(tǒng)支的全國統(tǒng)籌之后,進一步提升醫(yī)療保險、工傷和失業(yè)保險的統(tǒng)籌層次,形成全體國民共享的社會保障基礎平臺,不僅可以增強區(qū)域公平,破解人口向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)集聚而社會風險向人口負增長弱勢地區(qū)集聚的現(xiàn)實困境,而且可以消解因人口流動產(chǎn)生的社會保障權益損失,保障回流農(nóng)民工的社會保障權益公平,促進社會保障資源的配置更加公平。

注釋

①②③這些數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局編:《中國統(tǒng)計年鑒》,中國統(tǒng)計出版社,2000—2022年版。④⑤⑥這些數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局編:《中國統(tǒng)計年鑒》,中國統(tǒng)計出版社,1990—2022年版。⑦⑧⑨參見人力資源和社會保障部:《如何看待我國就業(yè)形勢》,《工會信息》2020年第2期。