中國農村土地制度改革的歷史進程、理論邏輯與未來路徑

石寶峰 王瑞琪

土地是農業之本、農民之根,土地制度是一個國家最為重要的生產關系安排,是一切制度中最為基礎的制度[1]。2023年7月,習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第二次會議,審議通過《深化農村改革實施方案》,強調解決“三農”面臨的各種深層次問題,歸根結底要靠深化改革,而新形勢下深化農村改革的主線依舊是處理好農民和土地的關系[2]。2023年是我國農村改革45周年,也是全面貫徹黨的二十大精神的開局之年,更是加快建設農業強國的起步之年。站在新的時代起點,立足國情農情民情,構建適應時代發展又具有中國特色的農村土地制度,是深化農村改革的關鍵一步,是未來很長一段時期發展和工作的重點。由此可見,農村土地制度改革仍將是學界研究的熱點問題,這既是理論研究深化發展的必然和趨勢,也是深化改革實踐的現實需求和應有之義[3]。

目前,學界關于中國農村土地制度改革的相關研究,主要涵蓋了理論淵源[4]與重大意義[5-6]、歷史變遷[7-10]與國際比較[1]、內涵闡釋與問題表征[11]、改革進展與實際成效[12]、經驗啟示與演變邏輯[13-23]、未來思考與治理路徑[9-10]等多個方面。整體而言,現有研究已頗為豐富,但仍在兩方面留有探討空間:一是針對不同時期農村土地制度特征與理論創新的剖析相對缺乏。雖然現有文獻系統梳理了中國共產黨百年、新中國70年、改革開放40年、黨的十八大以來農村土地制度改革的歷史變遷,但大多停留在對以往相關政策內容的羅列與總結,鮮有對“家庭承包制”“農地三權分置”等重大舉措進行深度挖掘與細致解析者。二是針對農村土地制度改革理論邏輯的探尋較為分散,缺乏統一的分析框架。雖然現有文獻基于農民土地權益、農民和土地關系、鄉村振興、縣域城鄉融合發展等不同視角,對農村土地制度改革的理論邏輯進行提煉,得出了改革以農民土地產權為核心、以漸進還權于民為過程、以公平與效率為目標、以土地要素城鄉交換流動為主線等諸多結論,并通過對宅基地改革的深入探尋,進一步明確了價值發現與價值實現的理論邏輯,但上述研究大多是就某一視角、某一內核制度的單獨闡述,鮮有將農民產權實現、土地價值顯化、公平效率抉擇等不同思路串聯起來進行細致分析者,缺乏統一框架下針對農村土地制度改革的綜合探討。

鑒于此,本文在系統梳理百年來中國農村土地制度改革歷史進程的基礎上,細究農民產權實現、土地價值顯化、公平效率抉擇等不同思路的內在聯系,依循“處理好農民和土地關系”這一主線將其相互串聯,構建深化農村土地制度改革的統一分析框架,深入剖析改革的理論邏輯,并結合新時代改革的實踐挑戰,提出未來深化農村土地制度改革的路徑選擇,以期對新時期重塑農村人地關系、推動城鄉融合發展、實現鄉村振興產生重要意義。

一、農村土地制度改革的歷史進程

系統梳理并深入探究制度變遷的歷史脈絡,有助于提煉制度改革的內在理論邏輯,以便在未來改革中獲取更好的制度紅利。中國共產黨成立以來,我國農村土地制度先后經歷了土地改革、農業合作化、“兩權分離”和“三權分置”等多次重大變革,對不同時期的農業農村發展產生了深遠影響。結合重大變革的關鍵時點,依據農民土地權益的保護重點,可將中國農村土地制度改革初步劃分為改革開放前的“權利集中期”與改革開放后的“權利分離與分置期”。

(一)改革開放前的“權利集中期”

這一時期,具體包含“消滅封建土地所有制,實現‘耕地農有’”的土地改革時期與“設立農村土地集體所有制,擴大再生產”的農業合作化時期。

1.土地改革時期(1921—1951年)

該時期歷經國民革命和土地革命、全面抗日戰爭和解放戰爭等發展階段,逐步推行“耕地農有”的土地政策,順利完成土地所有制改革,實現了土地從“封建地主所有”到“農民個體所有”的轉變。同時,為了鼓勵農民積極參加土地革命,滿足農民群眾獲取土地的迫切要求,土地交易由禁止轉為允許?！案剞r有”理論的萌發和貫徹,旨在響應農民群眾獲得土地的強烈意愿,賦予農民土地所有權,讓其成為土地的主人;而農民土地所有制的確立和推行,進一步使農民獲得了土地的完整產權、擁有完備的土地權能,即土地的所有權、自由使用和處分權、剩余價值所有權和收益權等一系列權能都集中掌握在農民自己手中。

2.農業合作化時期(1952—1955年)

該時期歷經農業互助組、合作社及人民公社等發展階段,推行“互助合作、集中統一”的土地政策,隨之萌生的“合作社公有”理論加速指引土地所有權走向集體化,最終形成了“三級所有、隊為基礎”的傳統農村土地集體化體制,奠定了農村土地集體所有的主基調。在鞏固“消滅封建土地所有制”這一階段性成果的基礎上,實現了土地從“農民個體所有”到“農民集體所有”的轉變,盡管使用權和所有權先后從單一農戶剝離至集體集中,產權發生短暫分離,但很快在農民集體層面完成合一,農民作為土地主人的根本性質并未改變。

總的來說,改革開放前的“權利集中期”,通過土地改革,借由土地分配的方式,落實農民所有權;通過農業集體經濟,借由生產資料公有化的趨勢,形成農民集體所有制,土地的產權性質從“耕地農有”轉變為“合作社公有”。以人民公社為載體的“三級所有,隊為基礎”的集體所有制,旨在從源頭上規避分散經營耕種的隨意性和非科學性,但這種“政社合一”體制片面強調“一大二公”和“一平二調”的目標設定與土地“集體所有、統一經營”的單一產權安排,在監督管理不到位、分配方式無差別的現實情況下,直接造成了農民努力與所獲報酬的不一致,最終使得農業生產陷入發展困境。

(二)改革開放后的“權利分離與分置期”

這一時期,具體包含以確立家庭聯產承包責任制為標志的“兩權分離”時期和延續至今的“三權分置”時期,前者又可進一步細分為土地承包經營權的“剝離”“流轉”和“保障”三個階段。

1.“兩權分離”時期(1978—2012年)

該時期歷經土地承包經營權的“剝離”“流轉”和“保障”三個發展階段,滿足農民對土地直接經營收益以及流轉處分和承包權益保障的需求,促成產權安排由集體所有、統一經營的單一形式向農村土地集體所有權、農戶承包經營權“兩權分離”模式的轉變,實現經營制度從人民公社“三級所有、隊為基礎”向家庭經營“包產到戶、包干到戶”的優化。至此,家庭經營體制成功登上歷史舞臺,并逐步得以明晰化、法律化與規范化。

家庭聯產承包責任制,是農民以家庭為單位作為相對獨立的農業生產經營者,承包經營集體的土地,并按合同規定率先上繳部分生產經營收入,以便完成國家任務與履行集體義務的農業生產責任制形式,其兼具“一個前提”“兩種權利”“雙層經營”“三方主體”的制度特征。即通過堅持土地集體所有的前提,形成集體所有權對承包經營權的潛在約束;通過重構土地權利結構的方式,實現土地所有權與使用權的明確分離;通過簽訂國家、集體與農戶之間的合約協議,明確各方的權利與義務,構建“交足國家,留夠集體,剩余歸自己”的利益分配結構和“有統有分、統分結合”的雙層經營體制。

值得注意的是,家庭承包經營制,是中國農民在汲取人民公社的經驗教訓后,自發創造的一場自下而上的誘致性土地產權制度改革,開創了新型集體所有制的理論先河。即較之傳統的集體所有制,其將集體土地產權視作一種可以分割的權利束,在分離所有權與使用權的基礎上,通過調整產權配置的方式,維持與現實需求的最佳適配,以求最大限度激發主體活力,高效發揮土地的生產功能。在此制度下,身為集體組織合法成員的農民,成為從事商品生產經營活動的實際主體,不再是一個經營層次而是一個個體經濟單位[18],平等地享有集體所有土地的各項權利,實現自身收益與土地使用效率的直接掛鉤,其生產積極性得到極大的發揮。

2.“三權分置”時期(2013年至今)

該時期先是通過剝離、流轉與保障等一系列操作,實現農村土地經營權的有效放活,賦予經營主體更多的自主性,實行土地所有權、承包權、經營權的分置并行。緊接著,考慮農村土地屬性和用途的差異,探索不同土地專屬的三權分置模式,設定有別于農地的宅基地“所有權、使用權、資格權”分置制度,并全面推進農村土地制度改革三項試點任務[10]。但隨著新型農業經營主體不斷發展壯大,其對大規模農地流轉的需求日益強烈,農地租金逐步攀升,加之其他生產成本本就較高,租地種糧帶來的經濟回報嚴重折損,種糧大戶規模種植的經營意愿慘遭打擊,促使其縮減種糧規模,甚至轉而選擇更高收益的經濟作物予以替代,進而催生出規?；鬓D農地的“非糧化”傾向[8]。鑒于此,中國共產黨在擴權賦能的基礎上,尋求產權的持續穩固,在肯定農地市場化配置的同時,落實政府的監督管理職能,完善與之相適配的服務機制。

值得注意的是,農地與宅基地的三權分置制度,其所含的權利束雖有差異,但三權分置的本質并未改變。就農地三權分置制度來說,其是工業化、城鎮化、農業現代化并聯式發展的時代產物,是解決農業人口快速流動、大量轉移引發的農民老齡化、農村空心化、農業兼業化問題,應對農村土地產權歸屬主體與實際使用主體不一致現狀,順應農村土地承包權和經營權明顯分離趨勢的根本手段。農地三權分置兼具落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權的制度特征,即通過強化農村土地集體所有權、穩定農村土地承包關系、放活農村土地經營權等系列操作,建立集體所有權、農戶承包權與耕作者經營權三權“層層派生、相互牽制”的關系,最大限度實現農民集體、承包農戶、經營主體等多方主體土地權益的兼顧與維護。

總的來說,改革開放后的“權利分離與分置期”,先后經歷了土地使用權與土地經營權的擴展與下放,賦予了農業從業者更多的土地財產權利,充分調動了農業生產積極性。同時,注重發展多種形式的適度規模經營,加快新型農業經營體系的建立,極大地提高了農業生產效率,推動了現代農業發展。然而,隨著社會基本矛盾發生變化、農業經營主體發展壯大、第二輪土地承包即將到期、耕地“非農化”與“非糧化”傾向顯現、農地市場化配置波動頻發,農村土地制度改革將面臨新的挑戰并亟須作出新的調整。

二、農村土地制度改革的理論邏輯

現有關于農村土地制度改革理論邏輯的研究,主要包括農民產權實現、土地價值顯化、公平效率抉擇等不同思路,但大多仍是基于某一視角、針對某一內核制度的單獨闡述,亟須探尋一條貫穿農村土地制度改革整個過程的主線,實現不同思路的有效銜接,構建統一的分析框架,完成對農村土地制度改革的綜合探討。懷揣這一目的,結合農村改革的政策環境與現實要求,筆者在《深化農村改革實施方案》中找到了確切答案,即“新形勢下深化農村改革,必須繼續把住‘處理好農民和土地關系’這條主線”。因此,本文依循這條基本線路,分別從農民和土地兩個視角出發,深入總結農村土地制度改革的歷史進程,挖掘改革的邏輯起點,明確改革的邏輯目標,厘清改革的邏輯路線,構建以農民和土地關系為根本橋梁的農村土地制度改革統一框架(見圖1),以落實對改革理論邏輯的全面解讀與深刻剖析。

(一)邏輯起點和動力源泉:農民的需求,實質是對產權的追求

任何制度改革的邏輯起點,都是矛盾激化的結果,即原先采用的制度已難以滿足當時社會經濟的發展需求,力求以改革的方式沖破制度僵局,緊跟新的發展需求[22]。從“農民端”出發,沿用舒爾茨在1968年提出的制度變遷“供需均衡”理論,縱觀中國共產黨百年土地制度的變遷史,可以發現,作為制度供給方的中央政府和制度直接需求方的農民(農業從業者),均在農村土地制度改革的歷史長河中扮演著重要角色。簡單來說,農民需求會在不同時期發生變化,導致制度供給與需求出現失衡,誘發農村土地在分配、使用、管理等方面產生沖突,為解決問題中央政府需要不斷完善已有制度,并出臺新的制度,進而實現制度均衡。例如,中華人民共和國成立初期,農民慘遭“三座大山”的壓迫與剝削,“耕者有其田”的需求愈發強烈,政府通過土地所有制改革,優化土地分配方式,改變階級階層關系,實現了農民對于土地權益和經濟利益的現實訴求。正是處于需求端的廣大農民,其對于自身產權的不懈追求,加之黨中央的正確領導和精準布局,才使得農村土地制度改革在不同時期都能呈現出源源不斷的動力。

總的來說,農村土地制度變遷是在堅持化解人地矛盾、處理好農民和土地關系的基本路線下,在城鄉融合、鄉村振興、農業強國、農業現代化高質量發展等現實推力下,中央政府不斷革新制度體系以求最大限度滿足農民現實需求的過程。換句話說,農村土地制度改革的邏輯起點和動力源泉,正是源自于不同時期農民的迫切需求,實質是農民對產權的強烈追求。

1.土地改革和農業合作化時期實現農民對土地所有權的訴求

土地改革時期,通過土地分配,逐步將土地從封建地主所有轉變為農民個體所有。農業合作化時期,為了打破土地私有制下分散、低效、無序的農業生產困境,土地所有權由農民私有上升為農民集體所有。農民雖在個體層面喪失了一切土地權利,但轉而以組織成員的身份、以集體所有的方式延續了對土地所有權的把控,本質上土地所有權仍然歸屬于農民,且相較于先前的封建地主所有,毫無疑問是農民對土地所有權的成功追訴。

2.家庭聯產承包責任制實現農民對土地直接收益權的訴求

農業合作化時期,生產資料不斷公有化,先后發生了土地使用權和所有權由單一農戶所有到集體集中持有的轉變。在互助組與初級合作社時期,土地使用權從單一農戶剝離后被集中,農民擁有所有權,分離出的使用權由合作社統一使用;而在高級合作社與人民公社時期,所有權也緊隨其后歸于集體所有,致使農民在個體層面從土地產權關系中退出,農民收益也在個體層面與土地產權收益失去聯系,農民作為純粹的勞動個體,其不再享有排他的剩余價值控制權和處分權的現實利益分配結果[18]。為此,農民不斷突破集體化路徑,創建家庭聯產承包責任制,即在確保土地所有權仍舊屬于集體的前提下,賦予農民農地使用權和適當收益權,實現了農戶收益與土地使用效率的直接銜接。

3.三權分置制度實現農業從業者對土地經營權的訴求

隨著工業化、城鎮化、農業現代化的不斷推進,農業人口加速流動并發生大量轉移,新型職業農民和企業家加入農業從業者行列,土地產權的使用權主體與實際使用權主體產生錯位,致使農村土地承包權和經營權相互分離,原有對農地承包經營權的籠統描述、對農地流轉所涉農戶產權的模糊界定,已無法應對錯位和分離的局面,“兩權分離”制度也難以滿足農業從業者對土地經營權的渴望,亟須剝離土地經營權?！叭龣喾种谩敝贫软槃荻?通過落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權,實現了農業從業者對土地經營權的訴求。

(二)邏輯目標:農村土地的功能拓展、價值顯化

邏輯目標是指在思考、推理或實施中所設定的,用于引導、衡量和評估正確性、合理性及有效性的目標,是確保整個過程合乎邏輯且合理的重要依據,并與邏輯起點有著因果對應關系[22]。農村土地制度改革的整個經過,簡單來說,就是中央政府不斷革新制度體系以求最大限度滿足農民現實需求的過程,代入邏輯目標的內涵,可以發現,農村土地制度改革的邏輯目標旨在以一種更加具體、更易理解、更好把握的方式,去準確識別并清晰表征“農民需求”的實現情況。

錨定“深化農村改革需把牢農民和土地關系”這一基本線路,就不難明確農村土地制度改革的邏輯目標。從“土地端”出發,沿用馬克思主義土地理論的思想精髓,結合土地的勞動屬性,農民和土地的關系有了更為具象的表達,即“土地對于人類而言既是勞動的前提,又是勞動的載體”。換言之,土地既是人類進行實踐活動的前提條件,又會因為人類勞動創造出滿足人類需要的價值進而成為人類社會賴以生存和發展的物質基礎[13]。依仗這一結論,不難發現,農民和土地的關系,實則是農民需求和土地功能(價值)之間的適配關系(顯現程度),而處理好兩者關系,實則是看土地能否及時衍生出與不同時期農民需求相匹配(或能夠切實滿足農民需求)的功能,即土地功能是農民需求的一種更加具體、更易理解、更好把握的識別與表征方式。因此,農村土地制度改革的落腳點(邏輯目標)就需要聚焦土地功能,歸根結底就是農村土地的功能拓展與價值顯化。

1.滿足農民溫飽需要的土地生產功能

改革開放前夕,在“大躍進”、人民公社運動的影響下,糧食供給嚴重不足,農村生產力滑至低谷,農民飽受生存之苦,亟須充分發揮土地的生產功能,提升糧食產量,擴大農產品供給?；诖?國家推行沒收剝削階級土地、平分給貧苦農民的土地政策,接連打破封建地主因享有土地而對農民實施殘酷剝削的現實束縛,構建符合中國國情的農村土地集體所有制,致使土地所有權從封建地主手中正式移交至廣大農民群眾手中,救民于水火,讓農民真正成為土地的主人,調動農民生產積極性,擴大農業再生產,以滿足農民吃飽穿暖的現實需要。

2.滿足農民增收需要的土地經濟功能

伴隨改革開放帶來的新思想、新理論,農民觀念開始發生變化,當其不再為生存所困擾、不再飽受吃穿之苦之時,農業生產率提高、農業收入增加成為其考慮的頭等大事,亟須充分發揮土地的經濟功能?；诖?國家逐步放寬土地政策,開始積極探索土地流轉形式,通過引入市場化手段,推動農村土地的有效利用和價值提升,以滿足農民“發家致富”的現實需要。

3.滿足城鄉融合需要的土地要素支撐功能與社會保障功能

伴隨新時代社會主要矛盾的轉變,發展的不平衡不充分已嚴重阻礙人民日益增長的美好生活需要的滿足,且在鄉村表現得尤為突出。面對城鄉不平衡發展的一次次沖擊,農村勞動力加速流動并大量轉移,致使在農村方面,農地廢棄化、鄉鎮空殼化、農村產業凋敝化等現象愈發嚴重;反觀城鎮方面,城市建設用地需求持續攀升。城鄉發展的嚴重失衡迫使農村土地發揮出其強有力的要素支撐功能。值得注意的是,盡管大批農民進城務工,但仍有部分農民選擇留在農村“以土為生”,農村土地依舊是其維持基本生存權益的首要來源,而且由原先單一的“農業基本生產資料”演變為兼顧“農民家庭社會保障的重要載體”,土地的社會保障功能予以顯現。

基于此,國家在用地計劃管控和占補平衡約束的現實下,通過置換農村土地在城市修建各種工業園區等方式[10],充分發揮土地的要素支撐功能,促使要素的優化配置。與此同時,在征用農村集體土地的實踐過程中,通過合理分配、科學調節土地征收、出讓增值效益等方式,切實保障失地農民的長遠生計與合法權益,最大限度減緩農村土地的社會保障壓力,有效應對農村土地承載社會保障功能的延續問題,以滿足城鄉平衡發展的現實需要。

4.滿足可持續發展需要的土地生態功能

黨的十八大以來,綠色發展理念深入人心,生態環境保護更是被提升到治國理政的高度,盡管我國耕地面積總量未有較大起伏,但耕地負載卻逐年增加。根據《全國農業可持續發展規劃(2015—2030年)》,全國新增建設用地占用耕地年均約480萬畝①,被占用耕地的土壤耕作層資源浪費嚴重,雖有耕地占補平衡,但近10年來耕地凈減少約756萬公頃②,且補充耕地質量不高,亟須充分發揮土地的生態功能。

基于此,國家大力推行“高標準、嚴要求、重成效”的耕地保護制度與節約用地制度,全面構建耕地保護、提質、修復的長效機制,確保耕地的“質”與“量”,并通過流轉農地、整治農田、整理復墾閑置宅基地等方式,實現鄉村生態環境和農民居住環境的同步改善。

值得注意的是,農村土地功能拓展的重中之重是實現土地價值的顯化[10],即“新功能”的詮釋并不排斥“舊功能”的發揮,且同一功能會隨著社會發展和時代進步產生更高標準并被賦予新的內涵。具體來說,土地經濟功能的發揮并不會消磨其原有的生產功能,同時,土地生產功能為了得到更好的施展將會進行變革,從改革開放之初對基本生活資料糧食的生產,轉變為新時期在確保國家糧食安全的基礎上,對具備更高品質、符合人民美好生活需要的多樣化農產品的生產?？偠灾?農村土地持久穩定的價值顯化,才是土地功能不斷拓展的“最終靶向”。

(三)邏輯線路:還權賦能和增功顯值

邏輯線路是貫穿改革過程的核心思路或方法,是為實現邏輯目標而采取的一系列措施和策略,是推動改革的基本指引,決定改革結果與預期目標的偏離程度。結合農村土地制度改革的邏輯起點,聚焦邏輯目標,其邏輯線路可以歸納為以下兩條(見圖2)。

圖2 中國農村土地制度改革的理論邏輯

1.以強化土地權能為根本依循,兼顧多元主體訴求,積蓄改革動力

農民對土地權益的不懈追求,是農村土地制度改革的邏輯起點和動力源泉。在農村土地制度變遷整個歷程中,農民土地權益從簡單的“物”的分配關系發展到多層次、多權能的物權保障和經濟利益體現[18]。其中,農民所需產權種類逐步減少,權能內容有所增加,產權不斷被強化,而產權結構由聚合向細分轉變。只有明晰農民對土地權益的實際訴求,順應農業從業者不斷強化自有產權的發展趨勢,兼顧農戶、新型職業農民、企業家、村集體、農業經營主體等多元主體的參與意愿和收益保障,才能為農村土地制度改革的成功開展和持續推進貢獻源源不斷的動力。

2.以拓展土地功能為直接導向,把握人地關系變動,顯化土地價值

農村土地功能的不斷拓展與價值的逐步顯化,是農村土地制度改革的邏輯目標。在農村土地制度變遷的整個歷程中,農民的現實訴求并非一成不變,為了充分適應不同時期動態變化的農民需求,農村土地相繼迸發出生產功能、經濟功能、要素支撐功能、社會保障功能和生態功能等五大功能。由于“新功能”的詮釋不會排斥“舊功能”的發揮,不同功能之間并非相互干擾而是共同作用,且同一功能會隨著社會發展和時代進步形成更高標準并產生新的內涵,農村土地功能將會愈發豐富多樣,土地價值也會逐步清晰顯現。

對于農民而言,農村土地已不再是原先單純的生活資料,而是兼具生活資料、生產資料、財產資產和兜底保障等多重身份的重要集合體。只有準確發掘所處階段與農民實際需求相適配的土地功能,清楚認知不同時期土地功能具備的多重內涵,進一步有針對性地采取系列措施,實現土地價值的最終顯化,才能更好地發揮農村土地生產、經濟、要素支撐、社會保障和生態文明等多項功能,逐步提升土地生產、生活、生態的綜合效能,為社會經濟發展創造更多財富。

三、農村土地制度改革的實踐挑戰

在厘清農村土地制度改革歷史脈絡,把握農村土地制度改革理論邏輯的基礎上,錨定實踐之需成為構建適應時代發展需要又兼具中國特色農村土地制度的關鍵一環。中國農村土地制度在實踐中面臨的各項挑戰、遭遇的諸多阻礙,正是站在新的時代起點、立足國情農情民情,深化改革所需瞄準的直接靶向,是建好中國特色農村土地制度的實踐訴求與現實導向。只有客觀、精準、透徹認知農村土地制度改革的實踐挑戰,正確、直觀、清晰把握改革方向并制定可行方案,才能真正做到制度優勢的深度厚植與治理效能的充分釋放。

(一)土地產權關系盤根錯節

深化農村土地制度改革,需要把牢改革的邏輯起點和動力源泉,加快構建“產權關系明晰化、產權權能完整化、產權保護平等化、產權管理法制化”的權利體系,確?！稗r民對于土地產權的切實需求”得到有效滿足。簡單來說,產權明晰實則是產權保護、變更和交易的地基,處理好各個權利主體與土地的關系,首要的就是針對不同主體,清楚界定其權利邊界,明確劃分其權利范圍,以便更好地維護各方的合法權益。

然而,隨著新一輪農村土地制度改革的深入推進,農民依法享有的土地權益逐漸增多且日益細化,具體涉及土地承包經營權、宅基地使用權、被征地補償安置權、集體收益分配權等諸多權利,而來源不同的權利在權能設置方面又將存有差異。在土地產權體系愈發龐大、土地產權關系錯綜復雜的現實情況下,分門別類建立產權明晰、職能完備、權利平等的土地權能體系,具有較大難度。與此同時,土地產權的不明晰又將造成土地流轉的不順暢,即在土地產權界定不清和保護不力的現實條件下,農民的土地流轉意愿將大打折扣,最終導致擁有承包地所有權的農民集體陷入產權利用交易成本居高不下以及土地流轉制度不健全的惡性循環,嚴重阻滯效率提升,拖慢改革進程。

(二)土地利用供需多維錯配

農村土地數量有限,而隨著工業化、城鎮化、農業現代化的并聯式推進,農村土地需求愈發強烈,土地調配與利用需要同時兼顧城鄉二元化下土地權利的均衡配置、產業振興下設施用地與傳統耕地的合理配置以及生態文明下環境保護與土地資源的高效配置等諸多標準,農村土地制度不得不面對疊加發展帶來的巨大挑戰。然而,由于政策目標的差異,加上產業結構、土地流轉、政策法規、市場不完善等多方限制,土地利用沖突不斷[11],農村土地存在明顯的供需錯配。

(三)土地價值顯化過度偏移

縱觀農村土地制定改革整個發展歷程,農村土地先后發揮出生產功能、經濟功能、要素支撐功能、社會保障功能和生態功能等五大功能,呈現出功能逐步拓展、價值不斷顯化的發展趨勢。雖說新功能的詮釋并不排斥舊功能的發揮,但受制于要素稟賦的忽視、底線思維的缺乏,土地價值往往會過度向新功能發生偏移,易引發舊功能危機。

以宅基地制度改革為例,不少試點地區將改革重心全壓在宅基地產業價值和指標價值的顯化上,最終導致宅基地居住價值和農業生產價值慘遭忽視。具體來說,這些地區多是以短期較大的優惠力度誘使農戶作出退出宅基地的選擇,以達到盤活宅基地用于產業發展的目的。對于農民而言,退出宅基地易如反掌且有補償,但若是想要重新進入卻難于登天,這種不對等的進退機制使得宅基地原有的居住價值和農業生產價值難以顯現,一旦宅基地被盤活,那再度返還于農民手中的可能性將微乎其微。尤其當采用指標置換(與“三權分置”無直接關系,一旦退出沒有重返余地)的方式時,農民易被短期利益蒙蔽而忽視長遠發展,最終后悔莫及。對于村莊而言,在現有土地規劃“建設用地只減不增”的大趨勢下,一旦村內閑置宅基地都被復墾、置換出去,那么這一村莊極有可能將再無新增建設用地,村內也無法審批新的宅基地,村民資格權將無法保障。除此之外,農村的未來發展空間也會在一定程度上隨之縮減。

四、農村土地制度改革的未來路徑

認清發展階段,依循理論邏輯,聚焦實踐挑戰,構建中國農村土地制度改革的未來路徑至少包含三層含義。

(一)深化拓展農民土地產權的權能內涵,切實保障集體權益

縱觀農村土地制度改革的歷史進程,正是農民對土地產權的強烈渴望和不懈追求,才掀起了一次又一次的改革浪潮。百年來中國共產黨領導下的農村土地制度變遷史,成功滿足了不同時期農民對于土地所有權、直接經營收益權、承包經營權、流轉處分權等土地產權的殷切需求,實則是以農民土地產權為核心的農民利益實現史。鑒于此,新時代全面深化農村土地制度改革,仍要遵循歷史上成功的改革邏輯,首先要不斷強化農業從業者土地產權的各項職能,以求最大限度維護農業從業者的現實利益,確保其生產熱情與改革意愿。當前農村土地制度架構下的土地產權體系愈發龐大,產權關系錯綜復雜,農民對產權的需求也更為細化,亟須深化拓展農民各項產權的權能內涵,高效完善兼顧權利來源、性質和用途的差異化權能設置[6]。

具體來說,一是繼續承包賦權,隨著第二輪土地承包即將到期(主要集中在2027—2028年),亟須再度延長土地承包期30年,以求保障農村土地承包關系的持久穩定;二是保護流轉權利,隨著新型農業經營主體不斷壯大,亟須規范土地流轉,在經營主體通過簽訂流轉合同、辦理流轉登記,成功獲取土地經營權的同時,構建與之相適的法律保障體系,賦予其完備的流轉處分權能(再流轉、抵押、擔保);三是落實征地補償,隨著征地范圍依法明確、征地補償機制逐漸完善,亟須在強化被征地農民就業培訓服務的同時,健全矛盾糾紛化解機制,確保農民的合法權益(知情權、參與權、申訴權、監督權)在實踐過程中得到應有保障;四是廣開試點模式,隨著宅基地和農村集體建設用地相關權能“界定模糊”“實踐困難”“無法可依”等弊病初步顯露,亟須積極開展試點模式,將其逐一擊破并依法賦權,以此實現對農業從業者集體權益的根本保障。

(二)合理統籌土地利用的全局規劃,維持經濟與生態平衡

針對城鄉不平衡發展等諸多因素造成的農村土地供需明顯失衡這一現實挑戰,亟須在統籌規劃現實全貌,明晰規劃存續條件,準確把握制度環境、規劃本質、規劃迫切度、規劃技術等潛在變化的基礎上,對現行土地利用規劃作出及時調整,使其在實現土地高效利用的同時,還能兼顧土地的綠色發展,確保高效利用與可持續發展雙管齊下,進而維持經濟與生態的動態平衡。

具體來說,一是切實加強廣大人民群眾對耕地保護的重視程度,保障耕地占補平衡的合理實施,守牢耕地保護紅線;二是在強化監管的同時積極引入市場機制,引導社會資本有序參與土地管理,激發農村土地活力。

(三)科學把控制度改革與制度延續的關系,確保制度體系協調統一

農村土地制度改革是一項長期且復雜的任務,其涵蓋的具體制度又是相互聯系、相互影響的,這種“牽一發而動全身”的制度體系,在未來改革中尤其要兼顧各個具體制度之間的內在聯系,維持制度體系的內部協調。同時,把握好當前改革與制度延續的關系,即在農村土地制度的整體架構下去衡量、去思考、去協調各項制度改革,秉承審慎穩妥推進的改革態度,統籌政策的激勵性與協調性,在綜合考量的基礎上再去平穩開展“完善農村土地承包經營制度”“革新農村宅基地制度”“構建農村集體經營性建設用地入市制度”等各項重點任務。

具體來說,一是完善農村土地承包經營制度,即落實集體所有權權能,強化承包用益物權權能,平等保護土地經營權權能;二是革新農村宅基地制度,即堅決遏制借改革之名打農民宅基地主意的行為,這是改革不得觸碰的紅線;嚴厲打擊以進城落戶為由誘導農民退出宅基地的行為,這是改革必須堅守的底線。在此基礎上,穩步構建宅基地集體所有權行使機制、資格權保障機制、使用權分配機制、流轉與退出機制,穩慎推進宅基地確權賦能;三是構建農村集體經營性建設用地入市制度,即堅持入市收益向集體和農民傾斜,落實“土地出讓收益重點用于支持鄉村振興”的規定,堅持依法規范有序開展試點,健全監管條例、入市規則與入市土地利用的負面清單,為入市活動提供行之有效的法律保障。

注釋

①此數據來源于《關于印發〈全國農業可持續發展規劃(2015—2030年)〉的通知》,中華人民共和國農業農村部網站,http://www.moa.gov.cn/ztzl/mywrfz/gzgh/201509/t20150914_4827900.htm,2015年9月14日。②此處數據由作者根據自然資源部門戶網站(https://www.mnr.gov.cn/sj/tjgb/)歷年《中國自然資源統計公報》和《中國國土資源公報》數據整理計算所得。