科技財政助推中國技術進步的機制及創新路徑研究
——基于企業生命周期視角

周羽中，王黎明，王 倫，3

(1.浙江工商大學 工商管理學院，浙江 杭州 310000；2.山東理工大學 經濟學院，山東 淄博 255012；3.云南財經大學 商學院，云南 昆明 650000)

一、引言

習近平總書記在黨的二十大報告中指出：“堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位，加大多元化科技投入，形成支持全面創新的基礎制度；提升科技投入效能，深化財政科技經費分配使用機制改革，激發創新活力。”長期以來，我國政府對技術進步的支持力度不斷加大，從中央到地方政府層面都建立了一套包括政府研發補助、稅收優惠等在內的政策支持體系[1]。以財政科技投入為例，據《中國科技統計年鑒》顯示，國家財政科技投入從2012年的5 600.1億元增長到2021年的10 766.7億元，年均增長超9%；其中，中央財政科技投入從2012年的2 613.6億元增長到2021年的3 794.9億元，年均增長4.5%；地方財政科技投入從2012年的2 986.5億元增長到2021年的6 971.8億元，年均增長13.3%①。強有力的科技財政政策顯著推動了中國技術進步，但依然存在一些問題制約著科技財政體系發揮效能。隨著國際高尖端技術領域競爭的進一步加劇，探索科技財政助推我國技術進步的路徑成為中國實現創新驅動發展戰略的重要選擇。

國內外學者也從多視角對科技財政與技術創新效果進行了研究。從財政補助促進企業融資規模視角，COLOMBO等(2012)研究發現，政府資助不僅可以使企業獲得無償資金，而且還可以起到認證作用，幫助企業吸引更多的外部資金投入，拓展融資渠道[2]；從財政補助的結構視角，張娜和杜俊濤(2019)研究發現財政補貼對高新技術企業技術創新的影響要大于稅收優惠，并且財政補貼和稅收優惠通過交互作用共同作用于高新技術企業的技術創新[3]；從財政補助投入到企業不同生命周期的視角，HOWELL(2017)實證研究了美國政府針對初創期和成長期企業的補貼政策，證實這種補貼有效激勵了相關企業的創新活動[4]；段姝和楊彬(2020)以中國中小板上市的民營科技型企業為研究樣本發現，稅收激勵對成長期和成熟期民營科技型企業創新強度具有顯著激勵作用，對初創期和衰退期民營科技型企業創新強度影響不顯著[5]。綜上可見，科技財稅政策在促進技術創新過程中發揮了重要作用，而且其不同的支出規模、結構及在企業不同的生命周期階段效果不同，但缺乏機制分析和前瞻性總體框架，缺乏對科技財政補助效果的評估，因此，從中國技術進步的視角，本研究首先梳理科技財政助推技術進步的機制以及中國科技財政的實施效果和制約因素，然后基于企業生命周期等角度，提出中國科技財政政策支撐國家創新發展戰略的路徑。

二、科技財政助推技術進步的機制

(一)戰略引導機制，扶持高新技術企業和關鍵領域

財政政策是推進國家戰略規劃實施的重要政策手段，而科技財政政策則是引導國家創新驅動發展戰略的中樞和紐帶。其機制體現在：科技財政政策可以將直接的財政資源引入高新技術企業和關鍵領域，政府有選擇的將財政補貼、稅收優惠和政府采購資源配置在重點產業，使得重點產業的平均補貼水平、稅收優惠程度和政府關注度顯著高于非重點產業，利用財政資源配置各種生產要素，為重點產業發展提供無償基礎設施服務，促進重點項目孵化或產業轉型的成功率，從而促進國家重大戰略的落地[6]，這是各國都非常重視的戰略手段。例如，美國在2017年8月，其科技政策辦公室(OSTP)與預算管理辦公室(OMB)聯合頒布了《2019財年聯邦政府研發優先領域備忘錄》將財政資金重點配置在關鍵領域。文件初步規定聯邦政府在國家科技發展中的角色定位，即重點資助軍事領先、國家安全、經濟繁榮、能源優勢和醫療健康5個優先發展領域；確立了聯邦政府支持研發活動的實踐原則[7]。我國在2018年11月，中共中央辦公廳印發了《中共中央 國務院關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》也指出“中央財政性資金優先投向國家發展規劃確定的重大任務和重大工程項目”。

(二)改善市場失靈機制，激勵市場主體創新積極性

新古典經濟學認為，研發活動具有較強的正外部性，各國政府傾向于通過財政補貼和稅收激勵等經濟政策激勵研發主體自主創新來增強外部正效應。其機制體現在：技術創新的外部正效應決定了完全由市場配置是低效的，因此需要政府資源的參與。企業是最主要的技術創新主體，是技術進步的重要推動者，而科技財政則是政府介入企業創新活動解決市場失靈的重要政策工具，可以有效地將企業創新活動的外部效應內部化，激勵企業創新積極性。因為創新活動的高投入和高風險性決定了企業創新的不確定性，一定程度上抑制了企業自主創新的欲望[8]。科技財政可以通過補貼和減稅退稅等政策分攤創新風險，從而提高市場創新活力和企業的創新收益預期。

(三)乘數效應機制，撬動社會資金緩解融資約束

近年來，中國實施了大規模的減稅降費政策，2020年、2021年減稅降費規模分別為2.5萬億元、1.1萬億元②，體現了政府支持企業創新成長的堅定信心；同時財政科技支出也保持較高增速。財政政策的乘數效應代表了科技財政政策的實施效果，基于傳導機制理論，乘數效應越大，實施積極的財政政策效果越好；財政乘數效應大意味著不需太多支出或減稅，可以為后續調控預留空間[9]。資源依賴理論和信號傳遞理論均認為，科技財政政策通過直接的資金支持和間接的信號傳遞緩解企業的資源約束。機制體現為：政府補助可以向外界傳遞有關企業內部真實質量的積極信號，提升企業的社會信任度，減少外部機構投資者信息不對稱，增強外部投資者的投資信心，從而引導金融機構等外部投資者將資金投入國家戰略需要的技術創新項目中去，放大財政資源的杠桿作用，降低財政資金缺口，對于緩解融資約束具有重要意義[10]。

(四)助力企業全生命周期成長機制

直接的財政投入和間接的稅收優惠是科技財政的兩種常用工具。其中財政投入屬于事前激勵，稅收優惠屬于事后激勵，在不同的生命周期階段效果不同。另一方面，科技財政的主要職能和目標應該是戰略引導高新技術企業的啟動和發展，不一定貫穿企業的整個生命周期，在保障政策相對穩定的前提下，應根據企業發展需求，進行研發資金供給的動態調整。通常而言，企業在生命周期早期更需要政府優惠政策和資金的扶持；中期政府資金逐漸淡出，其他形式的資金逐漸進入；成熟期資金則進入市場化運行。具體機制體現為：在種子期和初創期，企業處在研發以及實驗室成果轉化階段，以自有資金為主，外部融資困難，政府以財政投入的方式進行創新活動支持可以有效地助力企業成長。在成長期，企業處在大規模生產和市場開拓階段，由于企業具有了盈利能力，需要更多的資金進行技術創新以提高市場占有率；此時財政投入除了為企業提供研發資金，稅收優惠政策則可以為企業帶來稅收減免，進一步充實研發資金。此外，由于成長期科技財政政策運用的多樣化也會通過信號傳遞機制吸引外部融資，支持企業創新活動。在成熟期，企業難以享受無償的財政補貼，但由于盈利水平更高，銷售收入較多，我國現行的研發費用加計扣除政策規定可以抵扣本期收入，降低利潤，減少企業稅費[11]，因此成熟期稅收優惠更能促進企業創新。

(五)內在穩定機制，增強經濟增長后勁

技術進步是避免經濟增長乏力，實現結構調整和高質量增長的根本。發達國家的歷史經驗也表明，技術進步是促進國家經濟穩定發展的內生變量。科技創新的逆全球化破壞了全球產業鏈和價值鏈，擾亂了全球經濟，由于我國部分產業在全球市場中長期面臨“低端鎖定”，自主創新能力難以支持經濟高質量發展的需要，容易造成經濟不穩定。而科技財政以特有的引導、激勵、協調、化險等功能，在促進創新驅動型經濟發展方式形成中發揮著至關重要的作用[12]。具體機制體現在：科技財政政策通過提振創新主體的信心，穩定市場預期，在全球經濟政策不確定性背景下，有效應對國內國際風險對市場創新體系和關鍵核心技術領域的沖擊[13]，著力支持經濟發展中的薄弱環節，推動經濟平穩發展，增強經濟發展韌性。

三、中國科技財政的效果與制約因素

(一)效果

1.企業自主創新能力增強，關鍵領域成長顯著

世界知識產權組織(WIPO)發布的《2022年全球創新指數報告》結果顯示，中國在“本國人專利申請量、本國人實用新型申請量、本國人工業品外觀設計申請量、本國人商標申請量、創意產品出口在貿易總額中的占比”等5個細分指標排名第1位；2021年，中國品牌總價值達1.9萬億美元，同比增長7%，全球排名第18位；知識產權收入達89億美元，同比增長34%③。另據國家知識產權局的最新消息，截至2022年6月底，我國國內擁有有效發明專利的企業達到32.5萬家，同比增長20.3%；擁有的有效發明專利為210.7萬件，同比增長22.0%。其中，高新技術企業、專精特新“小巨人”企業15.5萬家，擁有有效發明專利133.4萬件，同比增長23.4%。中國企業有效發明專利數量排前3位的技術領域是計算機技術、測量和數字通信，分別占總量的9.4%、7.6%和6.8%；增速前3位為信息技術管理方法、計算機技術和醫學技術，分別同比增長78.5%、32.3%和27.1%④。表明我國企業自主創新活力強勁，在信息科技等關鍵領域取得了顯著的突破。

2.中國創新指數不斷躍升，科技進步貢獻率穩中有進

WIPO的《2022年全球創新指數報告》結果顯示，中國排名第11位，較上一年再上升1位，連續10年穩步提升，位居36個中高收入經濟體之首。WIPO認為中國的創新與發展呈現出良好的正向關系，創新投入轉化為更多更高質量的創新產出⑤，與歐美等發達國家的差距進一步縮小。圖1刻畫了2012—2021年中國創新指數變化情況。

圖1 2012—2021年中國創新指數排名

科技進步貢獻率穩中有進。我國科技進步貢獻率由2012年的52.2%提高至2021年的60%以上⑥，這背后是我國科技創新能力的大幅提升，表明結構調整和轉型升級的扎實推進，創新能力和管理水平提升，產業鏈逐步向中高端發展。表1展現了2012—2021年中國科技進步貢獻率的變化情況。

3.科技財政資金使用效益提高，引導社會資金乘數效果提升

中國各級政府在實施科技財政政策過程中，積極鼓勵和支持企業與高等院校、科研機構開展產學研合作，進行基礎科學研究和創新項目的孵化，不僅擴大了財政資金的杠桿作用，也提高了財政資金使用效益。地方各級人民政府還通過創新財政資金使用方式，提高資金使用效應，實現了財政資金的有效利用和對社會資本的有效引導，釋放了財政乘數。例如，山東省政府通過設立引導基金的方式，打造具備不同政策導向、涵蓋各個高新技術產業領域的政府投資基金群助力企業進行基礎科學研究和科技創新。山東省財政廳的數據顯示，截至2022年11月，山東省級引導基金完成了投資項目110個，撬動金融和社會資本600多億元，為高新技術企業發展注入了強勁動力。2021年，山東高新技術企業達20 217家；國家科技型中小企業庫入庫企業達2.89萬家，同比增長超過50%；全省規模以上高新技術產業產值占規模以上工業產值比重達46.8%⑦。科創能力位居全國前列。

4.初步形成了服務企業全生命周期的科技金融支持體系

在中央和地方各級科技財政的引導和支撐下，財政資金逐漸整合科技金融資源，科技金融迅速發展，初步形成了科技創新與金融創新互促共進、科技資源與金融資源高效對接的體制機制和相對完整的科技金融支持體系。以政府為主導模式的科技金融體系，在資源配置中發揮著主導作用，根據生命周期的不同特征與需求，分別引導科技財政資源、創業風險投資、科技貸款和科技保險等金融資源配置在企業不同的生命周期階段，有效地促進了高新技術企業的發展。科技金融體系建設具有顯著的地方特征，以杭州市為例，作為長三角地區核心城市之一，杭州市科技財政在引導和促進科技金融健康發展方面發揮著重要作用。分別通過財力支持、平臺建設和政策服務讓科技金融支持企業全生命周期成長。截至2019年底，杭州市創投引導基金累計投資民營企業553家、投資額62.37億元，戰略性新興產業不斷成長；推動華瀾微公司固態存儲控制器芯片項目在杭州落地，著力解決“卡脖子”難題；至2019年底，杭州市科技金融資源累計投資階段參股的初創期項目中有聚光科技、漢鼎信息、長城影視、創業軟件等31家企業上市[14]，科技企業上市成績顯著。

5.緩解疫情等公共突發事件的影響，促進高新技術企業成長

我國自2020年2月開始采取財稅政策應對新冠疫情的影響，財政部、國家稅務總局為首的部門先后發布多項財稅措施，涉及支持防護救治、支持物資供應、鼓勵公益捐贈、支持復工復產等諸多領域，注重對企業現金流動性風險的防控以及疫情影響和稅收減免的因果關系，有效緩解了企業生存困境，減輕了疫情給我國經濟帶來的“后遺癥”。在積極的財稅政策支持下，疫情期間我國高新技術企業穩步發展。2020年，全國高新技術企業達到27.5萬家，同比增長24%，實現營業收入51.3萬億元，同比增長13.8%；工業總產值37.8萬億元，同比增長16.6%；利潤總額3.8萬億元，同比增長20.1%。2021年，我國高新技術企業數量達33萬家，上交稅額2.3萬億元。2021年末，高新技術企業擁有有效發明專利121.3萬件，占國內企業有效發明專利總量的63.6%⑧。《2021全球獨角獸榜》顯示，2021年我國擁有“獨角獸企業”301家，已培育“專精特新”企業4萬多家，“小巨人”企業達4 762家⑨。科技財政有效緩解了疫情影響，我國高新技術企業發展韌性不斷增強。

(二)制約因素

1.尚未形成制度化的科技財政穩定增長機制

我國研發整體水平與發達國家相比存在大而不強、多而不優的情況；發達國科技財政支出占GDP的比例通常在3%～4%之間，我國科技財政投入還相對不足，科技財政支出占GDP的比例基本保持在2%左右，科技財政支出占財政支出比例增長不穩定，增長機制不完善⑩。2021年，我國研發投入強度為2.44%，近10年來，始終維持在2%左右，發達國家研發投入強度大致在4%的水平，這表明我國財政支出研發經費強度還有待提高。雖然《科學技術進步法》規定：“國家逐步提高科學技術經費投入的總體水平；國家財政用于科學技術經費的增長幅度，應當高于國家財政經常性收入的增長幅度。”但2014年國務院印發的《關于深化預算管理制度改革的決定》中指出：“清理規范重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式。對重點支出根據推進改革的需要和確需保障的內容統籌安排，優先保障，不再采取先確定支出總額再安排具體項目的辦法。”雖然法律效力要高于行政法規，但財政部門在實踐中通常執行國務院的行政法規，因此不再將科技支出作為法定支出，因此地方政府在財力有限的情況下降低了用于科技創新的支出，導致中國科技財政規模缺少穩定的增長機制。

2.科技財政收支結構不夠合理協調，效率有待提升

我國科技財政投入結構中基礎研究投入占R&D經費支出的比重較低，具有明顯地向研發活動下游傾斜的趨勢；科技財政資金在企業投入分布沒有適應生命周期需要，科技財政投入偏向于高新技術和大企業。中國基礎研究經費所占比重一直保持在5%左右，應用研究和試驗發展經費所占比重多年來分別保持在10%和80%左右。而美國基礎研究、應用研究和試驗發展占研發經費的份額常年保持在20%、20%和60%左右。我國科技預算和投入周期與創新周期存在明顯的不匹配，應用研究和試用發展領域投入過多，財政科技投入的大部分用于企業科技資助，而大多企業控制成本能力不強，浪費嚴重[15]，造成資金使用效率偏低。這在地方政府的財政科技支出中尤為明顯，因為地方政府之間的經濟競爭導致財政資金更多配置在見效快的領域，比如基礎設施建設、科技產業化等，但是對于周期性長、風險大的基礎研究關注較少，在“為增長而競爭”導向下，科技財政的創新驅動效果被限制；甚至在我國西部某些省份，地方政府對原創性創新投入很低，創新意識不夠[16]。

3.人力資本要素錯配嚴重，干擾財稅政策支持方向

2014—2021年，中國專利數量年均復合增長率超過40%的技術領域包括：電子商務和管理系統、計算機模式體系架構、計算機安全、數據識別、計算機一般零部件、圖像處理、計算機應用與軟件工程。其中，電子商務和管理系統、計算機模式體系架構年均增長率高達83%、72%。可見，我國在計算機和互聯網技術的研發上迎來了大規模的增長。但半導體和發動機領域增長率僅為6%到12%，半導體和發動機仍然是我國的技術軟肋。在過去的10年這主要是得益于互聯網領域的高工資和造富神話，將人才資源集中在了這個單一領域，削弱了芯片、能源、機械等領域的人才基礎，造成人力資本要素錯配。中國當前的人力要素突出表現為高素質人才供應量不足，互聯網領域強大的人才吸附能力造成其他領域的人才缺口，無法為其他領域的高新技術企業發展和現代化產業轉型提供高端人才。與之相對應，財稅政策對高新技術企業發展和產業現代化過程中人力資源配置的支持力度也在逐漸減弱，難以為現代化產業提供頂層支持。以人力資本錯配為代表的資本要素錯配問題將在未來幾年制約中國高尖端科技的發展，導致在關鍵領域資本要素紅利逐漸消失，創新成本優勢遞減，不利于高新技術企業積極引進財政投資。

4.財政支出的“擠出”效應

理論上講，積極的財政政策勢必引起利率上升，利率上升會抑制民間支持，特別是抑制民間投資，即財政資金的“擠出”效應。2013年至今，中國一直實施積極的財政政策，通過全面減稅降費切實降低了企業負擔，為企業研發創新提供了切實保障。國家統計局的數據顯示，2013—2021年，民間投資總額始終占全國投資總額的50%以上，但是民間投資的增長速度已經從2013年的20.1%下降到了7.0%；民間投資總額年均增長136 66億元，與之的相對的政府投資，在2013—2021年間，增長速度從2013年的13%下降到了2021年的3%，投資總額則年均增長了25 086億元，幾乎是民間投資的兩倍，存在一定的“擠出”效應。民間投資相對于政府投資更具活力與潛力，在經濟政策不確定環境和全球科技競爭加劇的背景下，傳統增加政府投資的舉措不僅不可持續，還抑制了民間投資潛力，形成對科技創新和經濟穩定增長的制約。

5.稅制結構缺乏頂層設計，優惠政策與企業需求匹配度不高

稅收激勵是促進技術進步的主要手段。我國的稅收優惠政策主要由國務院制定或由其授權財政、稅務部門及其他相關部門制定。政策分散，內容不夠細致，且缺少法律層面的約束，影響了政策的穩定性和確定性。此外，由于各部門的政策在一定程度上缺乏協調性，制約著稅收政策對技術進步的促進作用。另一方面，我國現行稅收政策對于科技創新的優惠形式較為單一，基本局限于稅率優惠和稅額定期減免，而且大部分稅收優惠政策對優惠對象和優惠方式等都設定了限制性要求，優惠對象較窄，標準不統一，大部分優惠政策都建立在對高新技術企業、科技型中小企業、初創科技型企業等認定標準的基礎上[17]。但2016年修訂后的高新技術企業認定辦法向中小企業傾斜，高新技術企業中的小規模企業占比持續走高。然而小規模高新技術企業多數虧損，也有一部分選擇執行小微企業稅收政策，造成高新技術企業稅收優惠享受比例偏低，制約了高新技術企業稅收政策激勵作用的發揮[18]，難以滿足企業技術創新的需求。

四、中國科技財政助推技術進步的創新路徑

(一)建立科技財政資金對技術進步的供給保障機制

國家技術進步需要規模龐大且持續的資金供給，而財稅政策是科技發展最有效的資金保障措施，是國家的戰略性投入，發揮著基礎保障作用，支持著關鍵領域、核心技術的攻關。溫明月(2017)[19]和史永東(2022)[20]等學者的研究結論表明，持續性的財政補貼能夠顯著提高企業創新能力，尤其提高了初創期企業的創新效率，在部分行業還發揮了信號傳遞機制。可以認為，科技財政資源在國家創新戰略規劃實施過程中發揮著基礎性、制度性、保障性的地位。

首先，保障基礎研究財政經費的規模和可持續性。嚴格執行落實《科學技術進步法》的規定是前提和根本。科技財政資源是保障基礎研究的基礎，對于國家戰略科技任務的實現具有重要影響。需要建立針對基礎研究的財政科技支出規模的穩定增長機制和財政投入規模；保障國家自然科學基金、國家科技重大專項以及科技創新2030重大項目，支持關鍵核心技術研發。進一步增強補貼的制度性、相對穩定性和影響預期的持續性。當前中國財政補貼政策在資金應用環節還存在許多不規范操作，使得財政補貼政策制定者難以掌握真實的市場規律，降低了財政補貼政策的可持續性。將財政補貼政策制度化不僅可以解決資金濫用問題，也能夠降低政府與市場之間的信息不對稱。具體的制度化措施可包括行政審批標準化、研發資金配套機制化等。

其次，將科技投入列入財政支出重點，增強科技財政規劃能力以保障國家創新驅動發展戰略需要。由于長期受制于部門分割的影響，財政政策與國家的重大發展規劃難以有效銜接，導致國家發展規劃缺乏足夠的財力支撐，大量財政資源難以被優先配置到國家戰略需求的關鍵領域。因此，具體到科技創新領域，要健全協調機制，增強科技財政規劃匹配國家創新戰略發展的能力；科技財政規劃需要從預算階段對國家創新發展戰略中的重點項目和關鍵領域進行平衡，并通過年度預算進行落實，年度預算對重大攻關項目計劃進行對接，增加對重大攻關項目資金安排的內容[21]。同時，對重點技術攻關項目進行周期性評估，根據評估結果進行分類預算安排。

(二)優化支出結構，提高財政資金配置效率

財政資金供給除了在總量上要保障，也必須在結構上實現更好的匹配，財政科技支出結構優化有利于保障基礎研究重大成果的取得[22]；因此支出結構的各個環節要無縫對接，不出現脫節和薄弱環節，才能發揮更好的效率，促進企業科技創新；同時要聚焦國家戰略需求優化支出結構，推動重點領域項目、基地、人才一體化配置。例如，法國從2015年開始，持續推進“未來工業計劃”，將科技財政資源重點配置在綠色能源、數字經濟和公共健康等關鍵領域，同時高度重視民用空間技術的研發，重點投入生物醫學、航天航空、食品安全、納米技術、信息通信技術等傳統制造業領域，科技財政的支出結構完整地支撐了國家產業和創新戰略需求。中國政府應當進一步縮小應用研究和試用發展階段的財政投入，財政經費適度提高科研人員的福利待遇，促進財政資金的均衡配置。此外，在重點關注新型戰略產業之外，也要加大對傳統戰略型制造業的財政科技投入，并且增加公共健康和環境保護等公共領域的研發資助。技術進步終歸是由技術人才推動，政府應當注重發揮人才效能，科技財政要提高人才投入和補貼。以法國為例，法國財政科技投入的63%用于科研機構人員的工資及福利[15]，占比一半以上，而中國的財政科技投入則大部分投入了應用研究。

我國科技財政資源的分配設置了復雜的前置程序，只有符合資格認定條件的機構才可以通過競爭獲得，企業需要在爭取科技財政支持上花費大量時間和精力，導致財政科技投入不能很好地發揮作用，資金配置效率低下。雖然競爭性機制是彌補市場失靈常用的經驗做法，但在機制設計上還存在缺陷。美國作為世界上研發投入最多的國家，其財政支出結構更為合理多元，財政不僅直接資助科技研發機構、高等院校、企業，政府還會資助構建科技研發中心；在科技財政資金的申請上，美國主要采取“專家管理科技資金”的方法，以國家為導向、各機構自由申報、由同行評議，向全社會各科技創新主體開放財政科技資金[23]。中國應當適當放寬前置的資格條件，建立健全符合中國國情的“政府引導-自由申報-同行評議”體系，分階段、分周期引入競爭機制，向社會更多創新主體開放財政科技投入資源申請渠道，進而促進國家總體的技術進步。

(三)完善科技金融體系，促進多元化科技投入，減少“擠出”效應

科技金融具有籌資和促進創新、增加供給、甄選企業家、風險分擔與資源配置的功能。科技金融支持體系建設應以動員分配資源機制、風險分散和管理機制、信息揭示機制、約束激勵機制和流動性供給機制五個功能為基礎，提升政府財政、銀行、風險投資和資本市場、保險擔保等不同金融供給主體及中介機構的支持作用，完善多層次銜接，立體化金融支持體系，幫助科技企業在科技研發、創業發展、規模擴張和企業增值等關鍵點上實現突破。一方面，培育多元化市場主體、拓寬風險資本的來源渠道并建立和完善風險投資退出機制；加大科技信貸支持，優化金融機構服務、信貸規模結構以及科技貸款在企業生命周期各階段的分布；擴大中小板企業規模，加快創業板市場制度創新和金融產品創新，尤其強化對成長期和成熟期企業的風險投資和私募股權投資[24]。另一方面，政府部門加強治理體系和治理能力現代化改革，降低信息不對稱，引導保險、擔保公司適應生命周期規律，對科技保險產品進行創新。比如，日本通過健全政府擔保體系，包括信用保證制度和信用保險制度，幫助企業進行直接融資和多元化融資。我國政府應當根據科技保險每一階段的特點調整優惠扶持和激勵政策，完善法律法規，鼓勵有效地分散風險，優化“政銀擔合作”體系，由政府財政出資與銀行、保險及擔保機構等金融機構通過合作的方式設立風險補償基金，分攤社會投資機構風險，為企業提供信用支持，同時緩解財政的“擠出”效應。實踐表明，缺乏政府引導的投貸聯動合作難以持久，政府應當主動牽手銀行開展政銀合作，政府扮演風險分擔和數據分享的角色，通過數據共享實現業務聯動，從而激發銀行資金積極參與到企業研發創新活動。

(四)遵循企業生命周期規律，適應企業不同生命周期階段技術創新需求

1959年，HAIRE首次提出“企業生命周期”概念；WESTON(1978)等提出“企業金融周期假說”，認為企業不同階段的資金來源不同；成海燕和徐治立(2017)研究了科技企業生命周期的創新特征及資金需求[25]。企業創新項目從孵化到成熟往往要經歷漫長的初創期、成長期、成熟期等階段，不同的生命周期階段有著不同的資金需求。以高新技術企業為代表的科創型企業，在初創期不僅難以獲得資金支持，而且融資結構不合理，對資本運營也缺乏科學的預見性，資本運營能力十分欠缺；即使成熟期的兼并收購、財富管理等同樣需要外界的支持[26]。

基于稅收激勵的角度，在企業不同生命周期階段稅收激勵政策的實施效果不盡相同。稅收優惠對企業創新產生促進作用的前提是企業具備持續盈利能力；因此，應當針對成熟期的企業制定更多稅收優惠政策來激勵其科技創新，已有研究也驗證了這一結論[11，27]。對于初創期和成長期的企業，一方面，要以稅基類稅收優惠為主，進一步提高研發費用加計扣除比例，并放寬科技型企業可加計扣除研發費用的范圍。另一方面，進一步完善天使投資和創業投資稅收減免制度，比如日本規定向處于創業期的企業投資時發生的轉讓損失在3年間進行結轉抵扣即可，引導民間資本更多配置在企業初創期的研發階段。對于成熟期的企業，目前實行的高新技術企業減按15%稅率征收企業所得稅以及高新技術企業和科技型中小企業虧損結轉年限延長至10年，有效激勵了高新技術企業創新，但現行稅率、稅額優惠政策基本上以企業通過認定獲得資格為前提條件，不具有普惠性。建議逐步取消對高新技術企業資格認定，由企業依據條件自行享受稅收優惠[28]。有利于企業通過自主創新延長成熟期。

基于財政補貼的角度，歐美發達國家的財政科技支出集中在技術進入市場之前，即科技創新鏈條的前端，風險大，收益不明確，民間資本投資意愿低。此時財政對創新活動進行支持，可以避免對市場公平競爭的扭曲[29]。一是進一步提高對初創期企業直接的財政投入，不僅緩解初創期企業的融資約束，而且在獲得財政支持過程中要經過專家審核，無形中提高鏈條創新項目成功率。二是成長期企業已經具備了一定的盈利能力，此時政府補助應當減少直接補貼，增加一定比例的間接補貼。比如美國、歐盟等國家通過價格優惠、分包制度等政府采購方式為創新型的中小企業創造商業機會，促進成長期企業的技術創新。同時，推動金融市場的支持，政府應當為銀行、證券等機構進入搭建平臺，同時分攤風險，從而提升成長期企業技術創新的效率。三是針對成熟期的企業，直接的財政投入應當退出，以間接補貼為主，保障市場的公平競爭。成熟期企業融資渠道多元，融資約束較低，但創新自主性也可能降低；政府研發補貼可以誘導企業進一步創新，并向市場傳遞良好信號，因此政府在企業成熟期應當更多發揮引導作用。

(五)細化科技財政經費使用和監管，健全投入績效評估體系

在中國，科技項目通常由科技主管部門承擔具體工作，財政部門負責財政撥款，兩者之間存在信息不對稱和認知偏差，容易造成財政資金與科技項目脫節；而且財政科技投入績效評估體系還存在一定缺位，財政科技投入效能有待進一步提高。因此，應當基于財政資金監管和使用績效兩個方面，建立科技財政資金的監管和績效評價機制，進行有效地資金監管，提高科技財政資源在技術創新領域的使用效率。

從域外經驗來看，英國科技經費管理體制由政府、高教基金理事會以及各類科研機構組成。英國還專設科技辦公室，負責對財政科技預算的監督和檢查。在德國，聯邦政府70%的科研經費由聯邦教研部負責管理；強調簽訂科研合同，建立了一套完整的科研評估、監督考核體系來提高科技財政使用效率[15]。美國則通過立法的形式進行監管與評估，包括《總檢察長法》《政府績效與結果法案》等，明確了財政科技投入績效評價的程序及監督的范圍和內容[23]，同時還注重社會第三方監督。于中國而言，一方面，要建立全生命周期的綜合監管體系。綜合內外部監督主體在科技項目研發和孵化的事前、事中、事后進行監督，其中，事前審查以財政部門為主進行內部監督，事中監督和事后監督則由政府專門設立的監督機構管理，事后監督應當引入第三方評價機構，充分評估科技項目的收益和科技財政資源的效益。此外，在技術創新的稅收優惠政策上，也要施行“寬優惠、嚴監管”的稅收措施。另一方面，改革科技財政管理績效，完善投入績效評估體系。中國現有的評價體系存在部分交叉，因此績效評價效率低，而且績效評估唯經濟效益論，缺乏科學性和整體性。從國際經驗看，績效撥款比投入撥款更有效率。強化財政科技支出項目績效評估，是提高財政科技資源使用效果的有效手段。在數字時代，政府以及專門的監管機構應當充分運用數字技術，建立科技項目數據庫，將企業的科技項目網上申請、受理、資助、評審和績效評價等信息高度數字化，將績效評價貫穿于立項、實施、結題的全過程，從而保障評估的科學性。同時，還要對財政資助的科技項目進行定期檢查，及時發現問題，供下年度制定預算時參考[30]。

(六)統籌與科技政策和產業政策關系，增強科技財政資源的系統性效果

任樹偉(2015)提出了公共政策激勵中小企業創新理論，他認為科技政策、財稅政策共同施加影響激勵中小企業創新，這些政策有機地協調在一起，才能更好地推動中小企業創新[31]。因此為了減少科技財政政策助推技術進步過程中的摩擦，要更好地統籌財政政策與科技政策、產業政策之間的關系，明確政府在國家技術進步過程中的功能定位，充分發揮市場導向和戰略導向的作用，通過產業政策、科技政策和財稅政策形成公平公正的配置機制；加強國家創新發展戰略政策支持的系統性、整體性，讓財政政策、科技政策和產業政策之間協調配合形成發展合力，這對解決部門利益分割緩解財政科技支出壓力、完善科技財政資源配置和提高企業創新活力都具有重要意義。

在國防、高尖端科技領域的產業政策要強調發展和安全并舉，市場導向和戰略導向并舉。將重點任務布置在傳統產業改造升級和戰略性新興產業培育壯大、補強產業鏈以及鍛造新的產業競爭優勢上。最大限度發揮產業政策效能需要積極的科技財政政策與產業政策導向一致，政府增加對戰略導向產業的全生命周期直接投入，對市場導向產業則發揮引導作用和信號傳遞作用，積極引入社會資本，配合產業政策工具推動關鍵領域、核心技術發展。稅收優惠政策要適應高新技術企業生產，促進產業研發活動，帶動企業積極創新[32]。

科技政策要聚焦自立自強，聚焦國家戰略需求和關鍵核心技術，充分發揮政府在關鍵核心技術攻關中的組織和支持作用，依托新型舉國體制和全國統一大市場優勢，提升財政科技投入整體效能。繼續實施積極的財政政策，持續支持以國家戰略需求為導向的原創性、引領性科技攻關項目。科技政策與產業政策之間應當整合協調，共同支持國家創新發展戰略，財稅政策重在推動和扶持產業政策與科技政策落地，最終實現“科技政策—產業政策—財稅政策”的良性循環，推動關鍵領域創新鏈、產業鏈、資金鏈深度融合，實現重大復雜創新項目的協同管理。

五、結論與展望

國際競爭越來越依賴于科技創新，創新需要資金支持，發達國家的經驗表明政府科技財政資源對國家技術進步發揮了戰略性推動作用，財稅政策是國家治理的基礎和重要支柱，科技財政是國家創新發展戰略的核心支撐。當前，我國面臨科技領域逆全球化影響。要積極構建新發展格局，更好地發揮科技財政的支持鼓勵作用，夯實基礎研究和原始創新體系，突破“卡脖子”關鍵核心技術，實現高質量發展的重大戰略目標。

本研究基于中國的場景分別梳理了科技財政促進技術進步的機制和科技財政政策的實施效果，并指出了制約科技財政發揮創新支持效能的主要因素，最后從生命周期等多個角度，提出了中國科技財政助推技術進步的創新路徑。科技財政需要在制度上保障供給、在支出結構上提高效率、在資金來源上尋求多元支持，更要遵循企業生命周期成長規律，協調和配合好科技與產業政策，形成系統合力。

國家科技發展引入公眾參與的模式逐漸成為發達國家科技決策的重要方式[33]。技術進步事關國家發展、人民福祉，理應需要公眾的參與；如何在市場導向的創新政策和戰略導向的創新政策中引入公眾作為創新主體值得在理論上深入探討。因此，未來的研究可以關注如何將科技財政的受眾群體進一步擴大，然后實行嚴格的監管和評價標準，充分發揮科技財政的效率。

［注 釋］

① 數據來源：《中國科技統計年鑒》。

② 數據來源：http：//www.gov.cn/xinwen/2022-01/27/content_5670654.htm。

③ 數據來源：世界知識產權組織，https：//www.wipo.int/portal/en/index.html。

④ 數據來源：國家知識產權局，https：//www.cnipa.gov.cn/col/col61/index.html#mark。

⑤ 數據來源：世界知識產權組織，https：//www.wipo.int/portal/en/index.html。

⑥ 數據來源：國家統計局，http：//www.stats.gov.cn/xxgk/jd/sjjd2020/202209/t20220926_1888675.html。

⑦ 數據來源：https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1732616832667314044&wfr=spider&for=pc。

⑧ 數據來源：中國科學技術部，https：//www.most.gov.cn/in-dex.html。

⑨ 數據來源：https：//www.maigoo.com/news/610605.html。

⑩ 數據來源：https：//view.inews.qq.com/wxn2/20210415V0CGI500。