《消防法》中責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)存在的問題及解決措施

唐 蕾

保定市滿城區(qū)消防救援大隊，河北 保定 071000

按照《中華人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》）的規(guī)定，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)是行政機關(guān)對違反消防法律法規(guī)的行為采取的一種處罰措施。由于《消防法》中沒有明確規(guī)定其具體含義，學(xué)界對這一行政處罰形式有不同的認識。在消防執(zhí)法實踐中，關(guān)于責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)適用范圍、執(zhí)行程序以及救濟途徑等方面的問題也普遍存在。

一、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的存在問題

（一）執(zhí)法主體不統(tǒng)一

責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)在性質(zhì)上屬于行政強制措施，執(zhí)法主體一般為消防機構(gòu)，如因國家重點工程項目建設(shè)需要或重大火災(zāi)隱患整改需要。但實踐中，有些地區(qū)也有公安機關(guān)、政府組成部門和行業(yè)主管部門作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的決定的情況。執(zhí)法主體不統(tǒng)一容易造成行政相對人無所適從或者認為有爭議而導(dǎo)致投訴舉報增多。消防機構(gòu)、政府組成部門和行業(yè)主管部門在法律法規(guī)規(guī)定的職責(zé)范圍內(nèi)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的決定，若相關(guān)行政相對人不服，向上級消防救援機構(gòu)申請復(fù)核，上級消防救援機構(gòu)應(yīng)當依法受理。

由于執(zhí)法主體不統(tǒng)一，在實踐中容易導(dǎo)致行政相對人產(chǎn)生爭議：有的行政相對人認為責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)屬于行政強制措施，不應(yīng)再向公安機關(guān)消防機構(gòu)申請復(fù)核；有的行政相對人認為政府組成部門和行業(yè)主管部門作出的責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)決定是具體行政行為，應(yīng)當接受監(jiān)督和審查［1］。對此，根據(jù)《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》（以下簡稱《程序規(guī)定》）第五條，公安機關(guān)消防機構(gòu)可以依法實施監(jiān)督檢查。

（二）適用條件不明確

責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的法律依據(jù)主要有《消防法》第七十條、第六十四條、第八十一條等，其中關(guān)于“生產(chǎn)經(jīng)營場所發(fā)生火災(zāi)”的規(guī)定在實踐中是認定“生產(chǎn)經(jīng)營場所發(fā)生火災(zāi)”的主要依據(jù)，但同時也有其他相關(guān)法律法規(guī)對此予以規(guī)定。例如《消防法》第六十四條第二款規(guī)定：“有下列情形之一的，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)：用火、用氣人員和物資準備不足，消防設(shè)施器材配備不能滿足防火安全要求。”其中“人員準備不足”這一條件對于部分生產(chǎn)經(jīng)營場所來說確實是個難題，但《消防法》并未就此對其作出明確規(guī)定。筆者認為在“人員準備不足”這一條件應(yīng)參照《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》）的相關(guān)規(guī)定予以界定。

（三）程序設(shè)置不規(guī)范

消防法律法規(guī)中關(guān)于責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的程序設(shè)置較為完善，且各省市消防條例中關(guān)于責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的程序規(guī)定也較為健全。但《消防法》第七十二條、《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第十六條等相關(guān)條款對責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)作出了詳細且具有可操作性的規(guī)定，但這些條文從實質(zhì)上看并未起到指導(dǎo)消防執(zhí)法工作、明確行政處罰程序的作用［2］。例如筆者曾參與過某建設(shè)工程項目現(xiàn)場調(diào)查工作，該建設(shè)工程僅存在部分裝修材料準備不足、不滿足使用功能要求等情況，但并未被認定為重大火災(zāi)隱患項目而被責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)。在執(zhí)法實踐中有些執(zhí)法人員可能認為只要發(fā)生火災(zāi)就可以認定為重大火災(zāi)隱患而責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)。

（四）責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)執(zhí)行難

在消防工作實踐中，常有一些單位或個人認為消防執(zhí)法人員實施責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)是一種“以罰代管”的行為，給消防安全管理帶來了一定的安全隱患，因而不配合甚至對責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)決定拒不執(zhí)行［3］。如《建筑設(shè)計防火規(guī)范》（GB 50016-2014）第6．1．5 條規(guī)定：“任何單位和個人不得擅自變動或者損壞、挪用或者停用建筑消防設(shè)施”“有關(guān)人員應(yīng)當按照規(guī)定落實崗位消防安全責(zé)任制，制定滅火和應(yīng)急疏散預(yù)案”。其中主要原因是法律沒有明確責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的法律責(zé)任，即使要實施，也存在一定難度。筆者認為這一問題之所以在消防執(zhí)法工作中長期存在，關(guān)鍵是缺少對《消防法》對行政處罰行為的細化和明確。在筆者看來，能否賦予行政機關(guān)一定的強制執(zhí)行權(quán)是解決這一問題的關(guān)鍵。

（五）救濟程序缺失

責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)是一種行政強制措施，其存在的目的之一就是預(yù)防或消除違法行為而采取的預(yù)防性措施，因而不具有終局性效力。盡管《消防法》將責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)規(guī)定為行政處罰，但在性質(zhì)上屬于一種行政強制措施，因而在其設(shè)定與實施過程中可以對相對人進行相應(yīng)的權(quán)利救濟。但《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第十六條明確規(guī)定：“消防監(jiān)督檢查人員對現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)的火災(zāi)隱患或者消防違法行為應(yīng)當填寫《當場處罰決定書》并當場予以糾正或者實施臨時查封；對臨時查封的場所、設(shè)施或者設(shè)備、物品以及違法所得應(yīng)當立即予以先行登記保存。當事人在法定期限內(nèi)不申請復(fù)議、不提起行政訴訟又不履行行政決定的，作出行政處罰決定的消防救援機構(gòu)可以申請人民法院強制執(zhí)行。”第五十七條第三款則明確：“在執(zhí)行過程中，當事人對執(zhí)行方式有異議或者認為存在錯誤、遺漏的，可以口頭或者書面形式提出異議；逾期未提出異議被駁回的，應(yīng)當依法向人民法院申請強制執(zhí)行。但是，當事人在法定期限內(nèi)既不申請復(fù)議又不提起行政訴訟，又不履行行政決定的情形除外。”這些條款明確了被責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)企業(yè)可以向作出處罰決定的消防救援機構(gòu)提出復(fù)議或訴訟等救濟權(quán)利［4-5］。但有些地方法規(guī)則沒有規(guī)定被責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)企業(yè)是否可以提起復(fù)議訴訟等救濟程序這一問題，例如《北京市消防條例》第十九條就規(guī)定：“當事人對責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)處罰決定不服的，可以在收到該處罰決定書之日起15日內(nèi)，向作出決定機關(guān)所在地縣級以上人民政府公安機關(guān)申請行政復(fù)議或者向人民法院提起行政訴訟。”

二、針對責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的存在問題的解決辦法

（一）明確執(zhí)行主體

現(xiàn)行消防法律法規(guī)中，對責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)執(zhí)法主體不明確，主要集中在《消防法》與《行政處罰法》中。為了更好地保障公民的權(quán)利，將消防安全責(zé)任落實到每個公民身上，在修訂《消防法》時增加了對單位拒不履行責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)決定的處罰主體。例如，《消防法》第六十七條規(guī)定：“消防機構(gòu)發(fā)現(xiàn)單位存在火災(zāi)隱患的，應(yīng)當責(zé)令其改正。對拒不改正的，消防機構(gòu)應(yīng)當予以行政處罰。”第六十八條規(guī)定：“對單位在建筑工程、電氣燃氣線路、消防設(shè)施器材以及儲存物品等方面存在安全隱患并拒不整改的，消防救援機構(gòu)應(yīng)當督促其落實整改措施。”第四十一條規(guī)定：“違反本條例第六十七條第二款規(guī)定的，由公安機關(guān)消防機構(gòu)責(zé)令限期改正；逾期不改的，處一千元以上五千元以下罰款。”然而在實踐中并沒有形成統(tǒng)一的執(zhí)法思路與執(zhí)法標準。通過對立法與實務(wù)部門意見分析，筆者認為在目前執(zhí)法情況下有必要對責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)行為進行明確定義。

（二）嚴格遵循章程

根據(jù)《消防法》第五十六條和第六十四條的規(guī)定，消防救援機構(gòu)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)決定時應(yīng)當制作《責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)通知書》，并按照規(guī)定的形式告知當事人。根據(jù)《消防法》第五十六條規(guī)定，消防救援機構(gòu)向單位下達《責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)通知書》后，應(yīng)當書面告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知當事人依法享有陳述和申辯、申請聽證等權(quán)利；有當事人要求舉行聽證的，應(yīng)當依照有關(guān)規(guī)定組織聽證。因此，消防救援機構(gòu)向單位下達《責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)通知書》后要將《責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)通知書》抄送給被處罰對象以及當事人所在單位或者上級主管單位。

在實踐中，有的消防救援機構(gòu)在責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)時沒有制作《責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)通知書》，或者存在形式不規(guī)范等問題。從內(nèi)容上看，有的只有一條，有的只有兩條或者三條；有的不列明“可以”實施哪一類具體行政行為，或者列明了“可以”實施哪幾類具體行政行為［6］。對于這種情況，本文認為是違反程序規(guī)定的。根據(jù)《行政處罰法》第二十七條、《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》）第二十二條的規(guī)定，消防救援機構(gòu)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)決定時必須按照法定期限。因此，如果不制作《責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)通知書》就對當事人實施消防安全違法行為實施行政處罰的話，是不合法的。而且本文認為這樣設(shè)置程序更有利于保證行政處罰決定公正合理，因為一旦行政處罰決定錯誤或者存在瑕疵時，就需要啟動相應(yīng)程序予以補救和糾正［7］。

（三）設(shè)置科學(xué)有效的執(zhí)行程序

首先，必須嚴格執(zhí)行責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的前置程序。在做出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的決定前，應(yīng)充分聽取被責(zé)令方的陳述申辯，并有充足的證據(jù)支持決定的合法性和合理性。其次，要設(shè)立合理的執(zhí)行期限和執(zhí)行方式。例如，對于一些可逆的安全隱患，可以設(shè)定一個合理的整改期限，并允許在整改完畢后恢復(fù)生產(chǎn)。對于存在重大安全隱患的企業(yè)，應(yīng)立即執(zhí)行停產(chǎn)停業(yè)，并組織專業(yè)人員進行全面檢查。最后，應(yīng)該建立有效的監(jiān)督和申訴機制，既可以確保責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的決定得到有效執(zhí)行，又可以防止濫用權(quán)力、侵犯企業(yè)合法權(quán)益。

（四）強化宣教、嚴格執(zhí)法

1．宣傳教育。一方面，要提升公眾對《消防法》的認知度和理解度，特別是要讓企業(yè)了解責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的法律依據(jù)、操作程序以及可能產(chǎn)生的后果。要增強企業(yè)自我防護意識，讓他們認識到消防安全不僅僅是遵守法律的要求，更是保障自身生產(chǎn)安全、保護員工生命財產(chǎn)的必要手段。另一方面，定期組織消防安全培訓(xùn)和演習(xí)，通過多種形式和途徑向社會公眾廣泛宣傳《消防法》中明確規(guī)定的“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”的內(nèi)容。比如通過發(fā)放宣傳單、舉辦講座、開展培訓(xùn)等形式，向單位從業(yè)人員普及法律知識，提高企業(yè)的消防安全素質(zhì)和應(yīng)對能力；利用電視、廣播、報紙等新聞媒體進行宣傳；在“119”消防宣傳日開展集中宣傳活動和有關(guān)單位自評工作；在各種節(jié)假日期間開展多種形式、內(nèi)容豐富的安全生產(chǎn)教育活動［8］。

2．嚴格執(zhí)法。一方面，要規(guī)范執(zhí)法程序，嚴格依法辦事，確保責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的決定公正、公開、公平地執(zhí)行，堅持嚴格執(zhí)法與文明執(zhí)法相結(jié)合，從而提高消防安全管理水平，保障公眾生命財產(chǎn)安全。另一方面，提高執(zhí)法效能，對違法行為要快速響應(yīng)，做到發(fā)現(xiàn)一起、處理一起。針對重大、復(fù)雜案件，應(yīng)迅速啟動專項執(zhí)法行動，加大處罰力度，從而有效預(yù)防和減少消防安全違法行為的發(fā)生。

3．強化責(zé)任落實。一方面督促社會單位負責(zé)人加強管理，確保生產(chǎn)經(jīng)營單位有一名主要負責(zé)人直接負責(zé)消防安全工作；另一方面按照“誰主管誰負責(zé)”“管業(yè)務(wù)必須管安全”和“一崗雙責(zé)”的要求，嚴格落實監(jiān)管責(zé)任和主體責(zé)任［9-10］。

4．加強監(jiān)管執(zhí)法隊伍建設(shè)。各級消防部門要充分發(fā)揮消防監(jiān)督機構(gòu)、公安派出所等基層力量的作用；加強監(jiān)督檢查力量建設(shè)，做到巡查不留死角、監(jiān)管不留空白。

三、結(jié)語

從理論上來看，在目前法律框架內(nèi)，消防部門實施責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的行為是正確的，但從實踐上來看，消防部門在實施責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)過程中確實存在一些問題。這需要我們在今后的工作中認真總結(jié)和思考，尋求更加有效、快捷的方式方法，解決好消防執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中遇到的問題和困難，確保消防監(jiān)督管理工作規(guī)范、有序推進。筆者認為，解決好這些問題對于提升消防行政處罰執(zhí)行效率有著重要意義。鑒于此本文提出了一些建議和措施，以供參考。

中國特色社會主義法治體系下，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)這種行政強制措施應(yīng)當遵循合法性、適當性、合理性三個基本原則，堅持法律保留和比例原則。根據(jù)我國《行政強制法》的規(guī)定，作出停產(chǎn)停業(yè)的行政決定必須以事實為依據(jù)，以法律為準繩。在消防執(zhí)法實踐中，應(yīng)當認真分析和研究責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)存在的問題，制定有效對策，依法規(guī)范行使消防行政強制權(quán)，保障消防管理秩序和公共安全。