對我國行政裁量權基準制度的現狀分析與改進建議

李 莉

福建警察學院法律系，福建 福州 350007

一、建立健全行政裁量權基準制度的背景和意義

“理國要道，在于公平正直”，中國目前正在經歷現代化進程中具有決定性意義的深刻變革，人民對于正義與公平的追求更加強烈，也從側面反映出了對于法治社會的向往。落實到行政法領域，行政權的行使不僅要求依“法”，更包含了依“理”，也即行政合理性原則。同時，當今社會的發展日新月異，各種社會情形層出不窮，現代行政法雖然要求依法行政、職權法定，但立法者迫于現實情況，不得不授予行政主體廣泛的行政裁量權。［1］

當然，行政裁量權也不可恣意妄為，為了評價和控制行政裁量權，行政合理性原則得以提出并獲得廣泛認可，并進一步在此原則指導下建立完善的行政裁量權基準制度。此套基準制度的簡稱是行政裁量基準，具體是指各級行政機關充分結合本區域、本部門的行政管理實際情況，依照裁量所涉及的事實以及不同情節，具備對法律法規的部分原則性規定以及實際情況下的執法權限等內容的細化權力，并以某種特定的形式來向社會出臺實際的執法標準與執法尺度。［2］而上述的基準制度是近些年才得以興起，其誕生基礎是由于我國的裁量權治理轉型，以及現實社會生活中的執法實踐。作為一種新興的基準制度，其主要目的在于進一步細化與量化行政裁量權，借助所設定的行使標準來對裁量權進行適當的規制。2021 年8 月，中共中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要（2021—2025 年）》（以下簡稱《實施綱要》），該政策文件著重強調遵循完善系統的行政執法程序，并在全國范圍內落實行政裁量權基準制度，對各地區的行政執法行為進行范圍裁量、幅度裁量等，并要求對外如實公布，探索建立健全行政裁量權基準制度，保證《實施綱要》中任務的實現。隨后，2022 年7 月，國務院辦公廳印發了《關于進一步規范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》，對于規范行政裁量權基準制定和管理具有直接而明顯的法律意義。作為一種中國法治社會下的實踐創新，行政裁量權基準源自大量的本土實踐，也是基層執法者的智慧凝聚體，并由下到上、極為迅速地成為推動我國法治建設進程的新型裁量治理模式。［3］

二、行政裁量權基準的制定現狀與存在的問題

有關行政裁量權的相關政策文件，早在2004年國務院就已正式印發《全面推進依法行政實施綱要》，其中明文指出：“自由裁量權的行使必須始終符合法律目的，排除任何無關聯因素的干預；所實施的措施應具備充足的必要適當性。”2007年，北京市政府出臺了有關行政裁量權最早的政策文件，即《北京市關于規范行政處罰自由裁量權的若干規定》。2008 年，國務院緊接著印發了類似政策文件《關于加強市縣政府依法行政的決定》，其中明確指出“應加強各級行政執法機關對法律法規的有裁量幅度的行政處罰，深度結合當地的社會發展實際狀況，針對行政裁量權進行細化與量化，并將最終確定的行政裁量標準如實公布與執行”。［4］2009 年，國務院法制辦將《關于規范行政裁量權的指導意見》（征求意見稿）（以下簡稱《指導意見征求意見稿》）下發到各地區、各部門征求意見，指出我國將進一步規范行政裁量適用規則和裁量基準，不按裁量基準行使行政裁量權屬違法。此后的2012 年，國家稅務總局印發了《關于規范稅務行政裁量權工作的指導意見》，同年住建部印發了《關于規范城鄉規劃行政處罰裁量權的指導意見》。

2014 年，黨的十八屆四中全會成功召開，大會中經過決議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，在我國首次提出“對行政裁量標準進行細化”，精準規定了裁量的范圍、幅度等。可以說，這是一個具有里程碑意義的宣告。

此后，2018 年公安部印發了《公安機關對部分違反治安管理行為實施處罰的裁量指導意見》，2019 年國家市場監督管理總局印發了《關于規范市場監督管理行政處罰裁量權的指導意見》。而在地方，也開始有地方政府及相關部門陸續在交通運輸、食品藥監、城市管理、安全生產、民族宗教事務等領域制定針對違法行為的行政處罰裁量權的行使規范。2020 年以后，更多的地方陸續修改或者出臺新的行政處罰裁量權基準規定，其中尤以衛生健康領域的行政處罰裁量基準的制定為一大特點。以上是對該制度建構的有益嘗試，但還存在需要進一步健全完善的地方。

首先，從目前國內已經制定的行政裁量基準來看，各地的制定情況差異較大，發展不均衡。其中，北京、廣東等省市制定的行政裁量基準基本上涵蓋了與民眾關系較為緊密的行政領域，內容上也較為詳盡，具有較強可操作性。但還有相當一部分地方制定的裁量權基準覆蓋的行政領域少，內容趨于籠統，標準不細致，缺乏可操作性。甚至還有個別地方直接照搬上位法諸如《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國治安管理處罰法》的規定，并沒有針對地方實際情況制定較為細致的裁量權基準。

其次，現有的裁量權基準規定幾乎都只局限在對行政處罰這一類行政行為的設定上，對于行政處罰之外的其他行政行為，諸如行政檢查、行政給付等，還有行政監督、行政復議等行政救濟行為，它們在日常行使的場合更多，行使頻率更高，但是就目前而言，與之相關的行政裁量權基準，無論是在理論研究，還是在規范制定方面幾乎處于空白。

最后，從制定主體來看，雖然國務院一些部委出臺了相關領域的裁量權指導意見，但目前主要的制定主體還是集中在省、市級政府所屬工作部門，甚至也存在縣級政府工作部門憑執法經驗直接制定裁量基準的情況。由這些主體制定的基準規范位階不高，且缺乏統籌，易形成各自為政，在交叉領域多頭、重復處置的現象，空耗甚至降低行政效率，也有損政府公信力。

三、建立健全行政裁量權基準制度的幾點建議

（一）明確裁量基準制定主體，整合清理現有基準規定，建構位階分明的基準規范體系

盡管2009 年國務院法制辦下發的《指導意見征求意見稿》里有提到，行政裁量權適用規則和裁量基準的制定主體是各省級政府和國務院各部門。但筆者認為：

首先，國務院作為最高行政機關，可以從制定行政法規的高度，制定一部關于行政裁量權基準制度的統一規范，以此確立和維護該制度的嚴肅性與權威性。

其次，國務院各部委根據各自所管轄的行政領域，通過制定部門規章的形式，在與上述國務院行政法規不相抵觸的前提下，將該領域需要納入裁量的行政行為，在裁量幅度與標準方面進一步細化。

最后，2015 年《中華人民共和國立法法》修改之后，地方政府規章的制定權限已經下放到設區的市一級政府，所以相應的行政裁量權基準的制定權限也可以適當下放給這一級政府。也就是說，省、自治區、直轄市乃至設區的市人民政府，可以地方政府規章的形式，結合本地實際情況，進一步制定上位法的實施辦法等規范。而針對現有的裁量權基準規定，應進行集中的清理整合工作，審查它們與前述行政法規、規章是否存在抵觸情形，符合上位法的予以保留，相抵觸的及時進行修改或者廢止，由此建構起“行政法規—部門規章、地方政府規章—其他規范性文件”這樣一個位階分明的裁量權基準規范體系。

（二）統一行政裁量權基準覆蓋的行政領域、全面擴展制定基準的行政行為類型

目前的行政裁量權基準幾乎都集中在行政處罰這一類行為上，其他行政行為還欠缺裁量基準的規定。針對這個問題，應當盡可能擴展制定基準的行政行為類型。尤其在治理體系與治理能力現代化建設背景之下，行政主體的行為需要更大的裁量空間，以及為防止裁量權的濫用，就需要及時用裁量權基準加以規范，如此才能更好地發揮行政主體服務行政相對人的積極性，以及提高行政相對人配合的主動性。所以針對行政處罰之外的其他行政行為，諸如行政檢查、行政確認等，還有行政監督、行政復議等行政救濟行為，宜逐步嘗試對裁量權的基準進行制定，盡最大力量實現其在任何行政行為類型上的全面覆蓋與規范。

（三）建立行政裁量權基準“平等評價機制”，明確法定裁量因素與酌定裁量因素

在行政裁量權基準制度構建中，需要先確立行政裁量的平等評價標準，綜合考慮各種會對行政機關行政行為產生影響的裁量因素，包括法定裁量因素和酌定裁量因素。法定裁量因素一般是指根據所涉行政領域與行政行為的類型、性質、特點等，預先通過明文規定的方式確定可以納入考量的情節等內容。而酌定裁量因素則要結合實務經驗，在基準規范內預留出一定的空間，以便行政主體根據具體情況具體分析，做到真正地平等對待行政相對人。

除了以上對行政主體在行政管理活動中行使裁量權的要求之外，在行政救濟領域，同樣要求行政機關要合理行政，運用好救濟方面的裁量權限。一般要求行政監督、復議機關等救濟機關應平等地對待行政主體與行政相對人，以一種獨立、中立的立場來公正地處理雙方的關系，而不能因為行政主體處于強勢地位，行政相對人處于弱勢地位就偏袒行政主體，否則會使強者更強，弱者更弱。［1］例如在行政主體與行政相對人發生糾紛，行政相對人提起行政復議的時候，復議機關就要嚴格依據《中華人民共和國行政復議法》中諸如舉證方面等責任規定，來維護行政相對人的合法權益和公平正義。

（四）建立行政裁量權基準“比例評價機制”，合理區分不同裁量階次

在行政裁量權基準制度構建中，還需要確立行政裁量的“比例評價機制”，它來源于行政合理性原則中的經典原則——“比例原則”，初始階段只能適用于警察的行政領域，之后被不斷延伸到諸多行政領域，一般要求行政主體行使裁量權時根據適當性、必要性、衡量性三個標準進行評判，形成不同的裁量階次，做出不同的處理。

首先是適當性，具體是指目的的適當性。當行政主體做出一系列行政層面上的決定時，需要面對多條能夠選擇的措施與策略，這時就必須選取那些能夠能達到法律目的的措施與策略。其次是必要性，即手段必要。行政行為絕對不可超過實現目的的必要程度，簡單來講就是要便于達成既定目的，在選取具體的手段時，應選取對人民利益損害最小的手段，也稱“最不激烈手段”或者“最溫和手段”。最后是衡量性，也稱狹義的比例原則或平衡原則。它要求行政行為所帶來的諸多損害要遠輕于目的達成后所能夠獲取到的利益，換言之就是要在目的和手段之間始終維持一個固定的正常比例。這就涉及到“行政成本”的考慮，行政管理過程中的收益應大于其成本支出，這里的“收益”不僅僅是經濟收益，更包括了社會收益、道德收益、法律收益等，而“成本”也不僅僅是行政主體付出的直接人力、物力成本，還包括如果不當或違法使用手段而付出的錯誤成本，以及給社會或人民群眾造成的不良影響等。

四、結語

著名法學家張晉藩教授說過：“法合人情則興，法逆人情則竭。情入于法，使法與倫理相結合，易于為人所接受；法順人情，沖淡了法的僵硬與冷酷的外貌，更易于推行。”在全面推進依法治國，堅持以人民為中心，構建服務型政府的今天，黨和政府應及時、適時出臺各項保障民生、促進經濟復蘇的舉措，以及制定或修改相應的法律法規等規范。而這些都需要具體的執法部門，尤其是行政主體通過行政行為與行政權力的合法、合理行使及時加以落實，凸顯這些政策、舉措、規范等背后黨和政府的“人文關懷”。