行政違法行為檢察監(jiān)督立法問題研究

王 侃

湖北省恩施市人民檢察院，湖北 恩施 445000

黨的十八屆四中全會從全面推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略高度對檢察監(jiān)督工作提出更高要求，行政檢察從傳統(tǒng)的訴訟監(jiān)督向行政執(zhí)法領(lǐng)域發(fā)展，明確了檢察機(jī)關(guān)對行政行為違法進(jìn)行監(jiān)督。黨的十九大、黨的二十大持續(xù)強(qiáng)調(diào)堅持全面依法治國，推進(jìn)法治中國建設(shè)。這為檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督糾正行政執(zhí)法中的違法違規(guī)行為，提供了更為廣闊的制度空間。本文從分析政策及立法現(xiàn)狀出發(fā)、探討實(shí)踐中存在的問題，并給出完善行政違法行為檢察監(jiān)督制度的立法建議。

一、行政違法行為檢察監(jiān)督的政策規(guī)定和立法現(xiàn)狀

（一）政策層面

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中相關(guān)規(guī)定賦予檢察機(jī)關(guān)糾正違法行政行為的權(quán)力，檢察機(jī)關(guān)作為法定的監(jiān)督機(jī)關(guān)，對行政行為享有當(dāng)然的監(jiān)督權(quán)。在行使監(jiān)督職權(quán)時，因其法律地位中立，既彌補(bǔ)了司法監(jiān)督的短板，完善了監(jiān)督體系，又增加了除信訪、復(fù)議、行政訴訟外的司法救濟(jì)新渠道。

最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于對民事審判活動和行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》第十一條規(guī)定明確了檢察機(jī)關(guān)在辦理行政申訴案件中監(jiān)督行政機(jī)關(guān)違法的檢察建議權(quán)。《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020 年）》明確規(guī)定在法治政府建設(shè)的過程中，行政機(jī)關(guān)的行為需要被監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)配合檢察機(jī)關(guān)的相關(guān)監(jiān)督工作。《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》中明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)通過制發(fā)檢察建議等手段監(jiān)督行政機(jī)關(guān)怠于履職、違法履職等行為。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出要“加強(qiáng)對法律實(shí)施的監(jiān)督”“拓展公益訴訟案件范圍”等。

從上文羅列的規(guī)定來看，檢察機(jī)關(guān)對在履職中發(fā)現(xiàn)的以及涉及“公共利益”在內(nèi)的所有行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督是有政策依據(jù)的，但要想在司法實(shí)踐中貫徹落實(shí)文件要求，還需將黨的相關(guān)政策上升為法律。

（二）立法層面

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第一百三十四條確立了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位。作為根本法，它的規(guī)定僅是原則性的。不僅如此，在下位法中也沒有具體規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對行政違法行為的監(jiān)督權(quán)限，形成了法律上逐級缺失的局面。

《中華人民共和國治安管理處罰法》第一百一十四條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)可以受理檢舉、控告公安機(jī)關(guān)和公安民警在辦理治安案件過程中的違法違紀(jì)行為。

2017 年修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第二十五條對行政違法行為的線索來源、監(jiān)督范圍、監(jiān)督方式等進(jìn)行了規(guī)定，關(guān)于公益訴訟的這一條款是目前檢察監(jiān)督行政違法行為的主要法律依據(jù)。該條規(guī)定明確了檢察機(jī)關(guān)對食品藥品、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓、國有財產(chǎn)保護(hù)等四個領(lǐng)域中侵害公共利益的行政違法行為，可以通過訴前檢察建議督促行政機(jī)關(guān)依法糾正。如果行政機(jī)關(guān)在收到訴前檢察建議后未采取有效措施整改到位或者到期未回復(fù)，致使國家或者社會公共利益持續(xù)受到侵害，檢察機(jī)關(guān)可以向人民法院提起行政公益訴訟。但是，對于檢察機(jī)關(guān)在四大領(lǐng)域以外發(fā)現(xiàn)的行政違法行為，或者根本沒有危害到國家利益和社會公共利益的行政違法行為，檢察機(jī)關(guān)是否有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，法律規(guī)定尚不清楚。

《中華人民共和國人民檢察院組織法》（以下簡稱《人民檢察院組織法》）第二十條第四款從國家立法層面賦予了檢察機(jī)關(guān)通過行使公益訴訟職權(quán)對涉及國家利益的特定行政行為進(jìn)行直接監(jiān)督的權(quán)力。在司法實(shí)踐中不屬于行政公益訴訟領(lǐng)域或不具備“侵害國家利益和社會公共利益”要件，行政機(jī)關(guān)不行使職權(quán)或違法行使職權(quán)的情況也較常見，但要監(jiān)督這類行政違法行為尚缺乏直接的法律依據(jù)。

二、行政違法行為檢察監(jiān)督實(shí)踐中的問題

最高人民檢察院2022 年印發(fā)的《行政檢察工作要點(diǎn)》中明確指出，檢察機(jī)關(guān)要積極探索開展對行政違法行為的檢察監(jiān)督。最高人民檢察院為確保該項制度依法、規(guī)范開展將做好行政違法行為監(jiān)督的頂層設(shè)計。指導(dǎo)各地檢察機(jī)關(guān)對行政違法案件監(jiān)督工作積極穩(wěn)妥、審慎推進(jìn)。在近幾年實(shí)踐的基礎(chǔ)上，各級檢察機(jī)關(guān)也積累了一些有價值的經(jīng)驗，取得了明顯的成效。但監(jiān)督過程中也暴露出不少存在的問題，使這一職能的充分發(fā)揮受到了一定程度的制約。

（一）監(jiān)督依據(jù)不充分

從前一部分對行政違法行為檢察監(jiān)督的立法現(xiàn)狀分析，以及對司法實(shí)踐中該項工作的開展情況進(jìn)行了解后，我們不難看出，該項制度還不夠成熟。特別在法律層面僅有一些原則性規(guī)定，會導(dǎo)致到地方實(shí)踐中貫徹執(zhí)行起來十分困難。雖然在憲法中已經(jīng)確立檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位，但檢察監(jiān)督行政違法行為作為行政執(zhí)法監(jiān)督的一種重要方式，并未在法律、行政法規(guī)等規(guī)范性文件中有所提及。現(xiàn)有的法律規(guī)范并未規(guī)定檢察監(jiān)督在行政領(lǐng)域的具體事項，而是側(cè)重于對司法活動的監(jiān)督的規(guī)定。檢察機(jī)關(guān)在開展行政違法行為檢察監(jiān)督工作中，找不到相應(yīng)的法律依據(jù)作為支撐。因此對檢察監(jiān)督的界限把握不準(zhǔn)確、在監(jiān)督中出現(xiàn)程序性問題、處理行政違法行為標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的情況時有發(fā)生。目前，各地檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督實(shí)踐中，主要按照公益訴訟與行政抗訴案件等相關(guān)法條來實(shí)施，但這些條款與對行政違法行為的過程監(jiān)督并不十分契合，而且此類監(jiān)督仍局限于國家利益、社會公共利益、行政訴訟監(jiān)督領(lǐng)域，立法滯后制約了制度進(jìn)步與發(fā)展。

（二）監(jiān)督范圍不明確

理論界對行政違法檢察監(jiān)督的具體范圍至今沒有形成共識，爭議的焦點(diǎn)主要看是否應(yīng)該將抽象行政行為納入檢察監(jiān)督范圍。一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)采取綜合監(jiān)督的原則，即具體的、抽象的行政違法行為都應(yīng)該納入監(jiān)督范圍，如韓成軍認(rèn)為：促進(jìn)社會主義法治的發(fā)展是檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)所在，具體的行政行為是監(jiān)督的重點(diǎn)，而對不特定人抽象的行政行為，也應(yīng)該被納入監(jiān)督的范疇。［1］傅國云在監(jiān)督的范圍上也持同樣的看法，他認(rèn)為只有進(jìn)行全面監(jiān)督才能解決行政體制內(nèi)部的局限性，使行政權(quán)力得到制衡；［2］另一種觀點(diǎn)認(rèn)為：行政違法行為監(jiān)督僅指對具體行政行為的監(jiān)督，抽象的行政行為不應(yīng)納入監(jiān)督范疇。如果將抽象行政違法行為納入監(jiān)督將會隨意擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)限，這不符合檢察監(jiān)督的謙抑性原則。從這兩種觀點(diǎn)可以看出，具體行政行為屬于檢察監(jiān)督的范圍已經(jīng)得到了普遍認(rèn)同。筆者認(rèn)為，抽象的行政違法行為雖然不損害某個特定人的利益，但正是因為該行為的對象具有不確定性，使其涉及面更廣、后果更大，因此監(jiān)督力度更應(yīng)增強(qiáng)。

（三）調(diào)查權(quán)限規(guī)定不細(xì)致

修訂后的《人民檢察院組織法》對于檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職權(quán)時能夠運(yùn)用何種調(diào)查核實(shí)措施并無具體規(guī)定。當(dāng)然更沒有對檢察機(jī)關(guān)在行使監(jiān)督權(quán)時怎樣調(diào)查作出相關(guān)的規(guī)定，調(diào)卷難、調(diào)查難現(xiàn)象普遍存在。調(diào)卷難使得檢察機(jī)關(guān)對行政案件不能全面地了解，也就更難以行使其監(jiān)督權(quán)。《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》明確，檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議，可以就有關(guān)問題進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并規(guī)定了具體的調(diào)查方式，如查詢、調(diào)取、復(fù)制證據(jù)材料或者向有關(guān)人員了解情況、聽取被建議單位意見、開展咨詢、委托鑒定、評估審計等。《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第六條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的對象為行政機(jī)關(guān)、公民或其他組織。

雖然有關(guān)調(diào)查權(quán)相關(guān)規(guī)定還較多，但由于檢察機(jī)關(guān)在辦理行政違法監(jiān)督案件中詢問筆錄的程序、格式、書證收集的手段或措施，勘驗現(xiàn)場的方法、勘驗筆錄的制作等方面都沒有經(jīng)驗，在操作上還缺乏相應(yīng)細(xì)化的規(guī)范。［3］并且兩局轉(zhuǎn)隸之后，檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行檢察監(jiān)督運(yùn)用調(diào)查核實(shí)權(quán)時，只能采取非強(qiáng)制性的調(diào)查措施，調(diào)查情況也需依賴于被建議行政機(jī)關(guān)的配合，如果行政機(jī)關(guān)不配合或者有抵觸情緒，調(diào)查取證工作就會因此陷入被動，使監(jiān)督工作難以順利開展。

（四）監(jiān)督手段缺乏剛性

當(dāng)前行政違法行為的檢察監(jiān)督的主要方式為檢察建議，糾正違法通知書。這兩種方式都屬于軟性監(jiān)督手段，這就導(dǎo)致了行政機(jī)關(guān)不太重視檢察監(jiān)督的局面。有的還產(chǎn)生了抵觸情緒，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是在給其添亂，檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威難以樹立。行政機(jī)關(guān)對糾正違法的檢察建議，即使表面上接受監(jiān)督，也多是書面答復(fù)意見，根本解決不了行政違法問題。既然檢察建議本質(zhì)上是建議，被建議行政機(jī)關(guān)可以選擇采納也可以選擇不采納，這并不受法律約束，建議這一形式不具有剛性和強(qiáng)制力。這種監(jiān)督方式并未取得良好的效果，行政違法行為多得不到遏制、相對人的利益訴求也難以實(shí)現(xiàn)。盡管《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》中提出檢察機(jī)關(guān)要“積極督促和支持配合被建議單位落實(shí)檢察建議”，還指出行政機(jī)關(guān)無正當(dāng)理由不整改回復(fù)或者整改不到位時，檢察機(jī)關(guān)的督促落實(shí)處理方式。但檢察機(jī)關(guān)并不能完全掌握行政機(jī)關(guān)是否真正執(zhí)行到位，執(zhí)行到什么程度、執(zhí)行效果如何等問題。檢察機(jī)關(guān)跟進(jìn)監(jiān)督，缺少相應(yīng)法律的有力保障。只能通過與行政機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)來跟進(jìn)，這樣既浪費(fèi)司法資源，又難以取得監(jiān)督效果，嚴(yán)重影響檢察監(jiān)督的權(quán)威性。

三、行政違法行為檢察監(jiān)督立法完善

（一）立法確立監(jiān)督依據(jù)

“法無明文規(guī)定即禁止”，法律層面的缺位，直接影響了檢察機(jī)關(guān)對行政違法行為監(jiān)督工作的正當(dāng)性。《憲法》對檢察權(quán)作了原則性規(guī)定，《人民檢察院組織法》中明確規(guī)定了人民檢察院的五項職權(quán)，但并未涉及行政違法行為監(jiān)督權(quán)。筆者建議，一方面，可在組織法中關(guān)于人民檢察院的職權(quán)條款中增設(shè)一款規(guī)定：檢察機(jī)關(guān)在履職時發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)有違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，可督促其糾正；另一方面，可以通過立法解釋或修改法律的方式將《行政訴訟法》《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》中法律責(zé)任章節(jié)中的“有關(guān)部門”，明確規(guī)定為“人民檢察院”。讓檢察機(jī)關(guān)對行政違法行為的監(jiān)督有法可依。

（二）立法規(guī)范監(jiān)督范圍

明確行政違法行為監(jiān)督范圍，可限定檢察監(jiān)督權(quán)行使的邊界。盡管筆者在上文中認(rèn)為，應(yīng)采取全面監(jiān)督的原則將具體行政行為和抽象行政行為都納入監(jiān)督范圍。抽象行政行為指的是行政機(jī)關(guān)針對不特定的人和事制定普遍適用的規(guī)范性文件的行為，如制定行政法規(guī)和規(guī)范性文件的行為。由于當(dāng)前，我國并無違憲審查相關(guān)制度，而且由于檢察機(jī)關(guān)人力資源的限制，對抽象行政行為進(jìn)行全面監(jiān)督，不具備實(shí)際可操作性，應(yīng)該區(qū)別對待。檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)時發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)發(fā)布的其他規(guī)范性文件有違法違規(guī)行為的，有督促糾正的權(quán)利，但國家部委制定的具有立法權(quán)限的行政法規(guī)和地方政府制定的行政法規(guī)則按照《中華人民共和國立法法》有關(guān)規(guī)定辦理。［4］建議全國人大可以適時制定一部全面構(gòu)建檢察監(jiān)督模式的“檢察監(jiān)督法”，將檢察監(jiān)督的對象、內(nèi)容等進(jìn)行科學(xué)界定，以此來解決以往立法缺失，實(shí)踐中監(jiān)督隨意性大的問題。

（三）立法賦予調(diào)查權(quán)限

目前，由于檢察機(jī)關(guān)對行政違法行為的監(jiān)督中缺乏必要的調(diào)查權(quán)，這勢必使案件辦理僅僅停留在書面審查上，這與辦案的具體需求不相適應(yīng)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該對行政違法行為監(jiān)督案中的行政執(zhí)法情況進(jìn)行全面調(diào)查，這必然要求通過立法賦予檢察機(jī)關(guān)相應(yīng)的調(diào)查手段。在具體立法操作中可以參照民事訴訟法及其監(jiān)督規(guī)則等，規(guī)定對行政違法行為監(jiān)督時采取查詢、調(diào)取相關(guān)材料，詢問當(dāng)事人、相關(guān)證人，咨詢專業(yè)人員，委托檢驗、鑒定重要物證等方式行使調(diào)查權(quán)。除此以外，還應(yīng)細(xì)化規(guī)定在監(jiān)督違法行政行為時，如果行政機(jī)關(guān)及其人員不予配合，則應(yīng)該增設(shè)相關(guān)處置措施，如通報上級行政機(jī)關(guān)，同級黨委、人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)等，確保調(diào)查取證權(quán)有效發(fā)揮作用，為案件辦理提供法律保障。

（四）立法強(qiáng)化監(jiān)督效力

檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)并非實(shí)體性權(quán)力，它只是一種程序性的公權(quán)力，在實(shí)體方面缺乏強(qiáng)制力，所以對檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的檢察建議類文書，只能在程序性的范圍內(nèi)規(guī)定其剛性的保護(hù)措施。目前，檢察建議督促落實(shí)、跟蹤督辦等制度已在《人民檢察院檢察建議工作條例》中作出規(guī)定。該規(guī)定賦予檢察建議一定程度上的監(jiān)督剛性。然而，這樣的剛性還僅僅停留在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部制度層面，難以對行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生制約效力。筆者認(rèn)為，只有通過立法來保障檢察建議的法律強(qiáng)制力，才能強(qiáng)制要求行政機(jī)關(guān)重視并落實(shí)檢察建議。法律規(guī)定中還需要明確規(guī)定上級檢察機(jī)關(guān)可以建議同級行政部門在下級行政機(jī)關(guān)拒不履行檢察建議的情況下，督促行政機(jī)關(guān)及時糾正違法行為。如果督促后違法行政機(jī)關(guān)仍不糾正的，將對其相關(guān)責(zé)任人給予行政處分。