探索服務業高水平制度型開放的現實路徑

【關鍵詞】服務業 制度型開放 開放路徑

【中圖分類號】F752 【文獻標識碼】A

推進服務業高水平制度型開放的內涵與意義

黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視服務業發展，先后出臺一系列政策措施鼓勵、支持和培育服務業發展，服務業逐步成為支撐和拉動經濟發展的主動力，擎起國民經濟的“半壁江山”，經濟增長“主動力”的格局持續鞏固、吸納就業“主渠道”的作用日益凸顯、擴大投資“主平臺”的地位穩步增強。2018年中央經濟工作會議首次提出“推動由商品和要素流動型開放向規則等制度型開放轉變”，這要求我國實施更加積極主動的開放政策，全面對接國際高水平規則體系，以更高水平開放推動經濟高質量發展。服務業作為我國國民經濟第一大支柱產業及未來全面深化開放的重點，更需要通過全面深化改革破解服務業開放與發展的體制機制障礙。以制度型開放促進服務產業全面深化改革，有利于加快釋放服務市場活力和創新動力，有利于構建更高水平開放型經濟新體制，亦有利于完善高標準國際經貿規則體系，能夠為我國經濟高質量發展提供更堅實支撐。

當前，中國經濟發展處于轉變經濟發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，這要求我國服務業高水平開放要審時度勢，從更大范圍、更寬領域、更深層次上把握其內涵。

更大范圍要求我國堅持國內國際全方位服務業開放，在空間布局上實現由局部到全面的開放。在國內層面，應著力實現東西雙向、陸海統籌、區域協同聯動的開放格局。推動實現京津冀、長三角、珠三角服務業開放對其他區域的輻射效應，以及沿海城市對內陸城市的輻射聯動效應。在國際層面，應堅持發達經濟體與發展中經濟體并重原則，積極布局全球自由貿易區網絡，推動實現與“一帶一路”國家、發展中經濟體更高水平的服務業開放合作。

更寬領域要求我國進一步擴大新興服務領域開放，在行業布局上實現由傳統到全面的開放。在堅持運輸、建筑、旅行等傳統領域高水平開放的同時，有序推進金融、電信、互聯網、教育、文化、醫療等領域相關業務擴大開放，在優化服務業開放結構的同時，夯實服務業開放發展的基礎。

更深層次要求我國進一步提升服務領域規則、規制、管理、標準等制度型開放，在鏈條布局上實現由準入前到準入后的開放。在進一步擴大市場準入開放的同時，積極對標國際高水平開放規則，通過深化服務業國內市場改革、削減競爭壁壘、提升監管透明、促進跨境數據流動、加強知識產權保護等方式完善服務業開放的國內規制。

服務業高水平制度型開放成效

采用新模式。我國積極推廣服務領域負面清單的管理模式，促進了服務業審批制度改革持續深化。截至2022年底，中國共設立21家自貿試驗區，形成了東中西部服務領域開放協同探索新格局。自2013年至今，我國以自貿試驗區探索為先導，不斷縮小負面清單涉及的產業和減少限制措施數量，2013年—2021年，涉及服務業的特別管理措施由95條大幅縮減至23條。2021年7月，《海南自由貿易港跨境服務貿易特別管理措施（負面清單）（2021年版）》正式發布，包括11類70項特別管理措施，積極推動了旅游、醫療健康、文化、教育、運輸和專業服務等自由化便利化。目前，全國版跨境服務貿易負面清單正在加速出臺，這將為服務領域各類所有制企業、內外資企業提供規則平等、權利平等、機會平等的有力保障。

對接新規則。我國積極主動對標國際通行標準，有力提升了服務業改革效率。中國簽署的《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）已正式生效，積極推動的《服務貿易國內規制參考文件》已有多個國家完成核準程序，參考文件規則涉及增強服務業領域政策透明度、提高許可和資質審批效率等多方面，不僅能夠助力服務企業降低跨境交易成本、惠及國際服務貿易發展，對于推動實現服務貿易自由化便利化、破解多邊貿易體制面臨的困難挑戰也有重要意義。目前，中國正加速推進CPTPP、DEPA等高標準協定談判進程，旨在積極推動服務貿易和數字貿易的自由化與便利化。從開放成效看，國際上對比分析服務業開放水平較多采用OECD的服務貿易限制指數（STRI），在2014-2022年OECD統計的22個服務行業中，中國所有服務行業STRI出現了不同程度的下降（見圖表1）。其中，分銷、海運、貨物裝卸等行業STRI降幅在0.15以上，鐵路運輸、快遞等行業STRI降幅在0.1-0.15之間。上述STRI表明，隨著中國服務市場的擴大開放，許多服務行業的限制程度均不斷下降，既包括運輸、建設等傳統行業，也包括金融（銀行、保險）、設計等新興服務領域。此外，由STRI統計的5種限制措施來看，除了法規透明限制措施略有上升外，外資準入、其他歧視性措施、競爭障礙等方式的限制水平均出現明顯下降（見圖表2）。

豐富新平臺。我國服務業自主開放平臺不斷擴圍，制度型開放差異化探索成效明顯。中國依托自貿試驗區、海南自由貿易港、服務業擴大開放綜合試點、服務貿易創新發展試點等平臺載體推動服務業制度型開放的差異化探索。自貿試驗區主動發揮各自區位優勢，圍繞戰略定位和產業基礎，逐漸形成制度創新為核心，著力形成服務業制度開放的新高地。服務業擴大開放綜合試點也是近年來我國實施新一輪服務業高水平對外開放的重要部署，從2015年北京聚焦推動提升現代化服務業開放水平之“一枝獨秀”，到2018年試點擴圍至天津、上海、海南、重慶之“花開五朵”，到2022年武漢、沈陽、南京、杭州、廣州、成都等六城市躋身試點之“群芳競艷”，我國服務業高水平擴大開放的步伐越邁越大。服務貿易創新發展試點也是中國擴大服務業開放的重要平臺，2016年—2020年，試點地區由15個擴容至28個。2020年全面深化試點更加突出深層次改革、高水平開放、全方位創新，相應的政策舉措內容更加豐富，涉及面更廣，開放程度、政策力度和改革深度都前所未有。目前，服務貿易創新發展示范區正在加速建立。我國通過服務業改革開放各平臺的差異化探索，形成了諸多適用范圍廣、針對性強的經驗與案例，有效發揮了深化服務業體制機制改革“試點”的作用。這不僅是我國構建更高水平開放型經濟新體制的戰略需要，更是我國主動實施更大范圍、更寬領域、更深層次開放的重要體現。

完善新制度。我國服務業開放相關的法律法規、知識產權保護、監管模式改革持續深化，服務業發展的制度環境日益完善。一是2016年我國修改了《中華人民共和國中外合資經營企業法》《中華人民共和國外資企業法》《中華人民共和國中外合作經營企業法》等外商投資三法，將相關審批事項改為備案管理。隨著我國服務業外資的快速發展，我國于2019 年制定了統一的《中華人民共和國外商投資法》，為我國進一步擴大服務業開放、高質量利用服務業外資提供了強力保障。同年，我國還制定了《優化營商環境條例》，明確了內外資企業一視同仁的基本制度，并以法規制度形式將優化營商環境的經驗案例加以固化。二是知識產權保護力度明顯加大，我國于2019年出臺了《關于強化知識產權保護的意見》，明確要不斷改革完善知識產權保護體系，并從強化制度約束、嚴格規范證據標準、完善新業態新領域保護制度等方面提出了具體舉措，這為服務領域內外資企業加強知識產權保護提供了制度基礎。三是服務業監管體系逐漸完善，我國以“雙隨機、一公開”為基本監管手段、以信用監管為基礎、重點監管為補充的新型監管機制逐步完善。此外，我國在構建服務業各部門之間的協同監管機制、創新重點服務領域及新業態服務領域的監管流程等方面取得了明顯進展。

邁上新臺階。隨著我國服務業改革開放政策舉措密集出臺，我國服務業開放發展邁上新臺階。一方面，我國服務業利用外資量質齊升。2012年—2021年，我國服務業新設外資企業及實際利用外資規模均實現快速增長。如圖表3所示，2021年，我國服務業新設外資企業41604家，同比增長23.9%，2021年服務業新設外資企業數量占全國新設外商投資企業數量的比重達到91.2%。同期我國服務業實際使用外資金額1380.8億美元，同比增長22.9%，占我國全部實際使用外資金額的比重為78.9%。此外，據商務部最新數據顯示，2022年前三季度，我國服務業實際使用外資金額達到1147.1億美元。從引資結構看，2021年高技術服務業引資增長快于高技術產業整體水平，2021年高技術服務業利用外資增長19.2%，超過了高技術產業整體水平（17.1%），其中科學研究和技術服務業新設外商投資企業同比增速達42.0%。2022年前三季度，我國高技術服務業利用外資增長27.9%。由此可見，高技術服務業已逐漸成為外商投資的重點領域。另一方面，服務貿易規模質量齊頭并進，知識密集型服務進出口競爭力顯著提升。我國服務貿易進出口規模由2012年的30422億元增長到2022年的59801.9億元，2022年我國服務進出口同比增長12.9%。與此同時，服務貿易結構持續優化，2013年—2022年知識密集型服務貿易進出口在我國服務貿易進出口中的占比由33.6%提升至41.9%。

服務業高水平制度型開放存在的問題

一是服務業制度型開放的管理體制仍不健全。我國服務業開放跨部門統籌決策機制仍待完善，目前服務業開放政策制定部門之間的協調溝通機制還有待強化，部分行業主管部門對服務業改革開放的認識還需要加強，服務業開放與服務業發展的現實需求存在一定脫節、錯位。同時，服務業開放涉及面廣、門類眾多、專業性強，不少開放政策需要突破現行法規，制定出臺配套的實施辦法和保障措施，這也是服務業開放滯后于現實需求的客觀原因。

我國服務業準入后管理體制仍待優化。我國雖然大幅放開了服務業的外資準入，但對于服務業外資企業準入后的經營資格、經營條件、業務許可、管理人要求等限制條件仍然較多，服務業領域仍存在較多的“準入不準營”等制度型壁壘，無形中增加了外資企業進入及經營成本。根據OECD公布的服務貿易限制指數，2022年我國服務貿易限制指數為0.377，遠超過OECD國家均值（0.224），與美國（0.215）、英國（0.157）、日本（0.165）等存在較大差距，且高于巴西（0.271）、馬來西亞（0.344）等發展中國家。此外，我國實際開放水平仍然較低，且與發達經濟體存在較大差距。如我國服務貿易占服務業增加值的比重不足10%，與世界平均水平（21%）存在較大差距。又如我國服務業利用外資占比雖然高達78%，但主要以租賃和商務服務業（18%）、房地產（14%）等勞動密集型領域為主，新興服務領域利用外資較少，如金融只占5%，與美國（約20%）相比存在較大差距。

二是服務業制度型開放的便利化水平有待提升。服務貿易“單一窗口”便利化水平仍顯不足。目前，全國積極探索將服務貿易相關事項納入國際貿易，但實際上主要形成了地點和前臺的統一，即“單一窗口”僅發揮了收集數據的作用，與服務貿易相關的海關、檢驗檢疫、稅務等部門的數據和監管仍是獨立運行，“單一窗口”對服務貿易便利化的促進作用未能充分發揮。

支撐服務業發展的資金、數據、人員跨境流動等要素開放滯后。我國資本項目并未完全開放，不少離岸服務難以順利開展。近年來，我國雖然制定了《中華人民共和國網絡安全法》《中華人民共和國數據安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》，對數據跨境流動安全審查與評估機制作了明確規定，但是仍然缺少可操作的實施細則和標準，這也導致企業在開展數字貿易過程中面臨諸多不確定性。我國在人員跨境流動簽證、居留許可、執業資質、工作許可、國籍管理等方面較為嚴格，導致我國人員跨境流動和人才國際化不足，我國的外國人口占我國總人口的比重僅1%左右，而發達國家平均為10%，發展中國家約2%。高科技領域人才更為稀缺，根據加拿大官方發布的《全球人工智能人才報告》，人工智能專家主要分布在美國、中國、英國、德國等，然而美國占比為46%、中國僅11%，國際人才的短缺不僅與我國貿易大國地位不符，也嚴重制約了我國服務業國際競爭力的提升及服務貿易的發展。

三是對接國際高水平服務業開放的路徑有待明晰。部分服務領域改革開放重點仍需厘清。目前，我國服務業開放通用性規則居多，對不同領域的針對性改革方式不夠明晰。我國近幾年主要通過放寬準入限制、縮減外資準入負面清單提升服務業開放水平，然而對于電信、數字服務貿易而言，我國與發達經濟體的差距主要體現在監管透明度、競爭障礙、其他歧視性措施及人員流動等方面，因此在部分重點服務領域，我國對接國際高水平開放規則的精度有待提升。

不同服務領域開放措施需要進一步細化。在對標國際高水平規則時，我國不同服務領域的具體開放措施有待細化。如對于外資準入開放，不同服務領域在對標國際準則時也需細化。在建筑服務領域，我國與發達經濟體的開放差距主要表現為跨境資本活動限制、企業法律形態限制以及高管專業技術能力要求等。在電信服務領域，放寬外資準入限制需要著重放開外資股比限制、跨境資本流動及數據流動限制等。

國際標準互認仍需進一步推進。在電子簽名法規定、技術及資格認證要求等強制性標準方面，我國與國際的銜接互認有待加強。如在會計、法律、咨詢、建筑等專業服務領域，我國缺少國際職業資質的互認制度，即使在基本實現粵港澳服務貿易自由化的情況下，也僅在建筑等少數行業或企業間實現了資質互認，在會計、醫療等專業服務領域，職業資格互認水平仍然有限，港澳專業人士須通過內地相關資格考試后才能獲得執業資格。

四是試點平臺對深化服務業改革開放的作用發揮需要加強。我國雖然在多個試點平臺進行服務業擴大開放壓力測試，并推廣了多項實踐經驗與案例。但部分試點平臺對服務業改革開放的重視程度仍需提升，如自貿試驗區貿易自由化、便利化相關改革主要集中在貨物領域。此外，部分開放平臺管理體制機制還未理順，如在自貿試驗區、服務業擴大開放綜合試點、服務貿易創新發展試點等不同試點平臺，即便對于同一領域服務業開放，也經常存在多頭管理、政出多門等現象，導致跨部門的改革開放任務舉措難以快速落地。在我國試點平臺已形成的經驗和案例中，主要聚焦在提升便利化、提高監管能力、加強平臺建設、培育新興業態等，服務業開放發展經驗不足。同時，真正創新性強、可操作、可落地的案例較少，導致相關案例與經驗帶動發展的能力不強。一些中西部服貿試點地區經濟基礎較為薄弱，主要以傳統服務要素支撐發展，基本不涉及服務貿易新業態，難有實質性可推廣的經驗與案例。

五是參與國際服務業開放和服務貿易合作力度有待提高。一方面是我國服務業開放發展仍不充分，目前我國服務業占GDP的比重達53%，低于及美國（78%）及全球平均水平（64%）；服務業就業人口占比達47%，也低于美國（79%）及全球平均水平（50%）。另一方面是我國服務業利用外資及雙邊服務貿易合作水平仍然不足，我國服務業利用外資以租賃和商務服務業、房地產、科學研究、信息傳輸和計算機服務為主，這4個領域占服務業利用外資規模的比重約56%，而我國運輸、分銷、建筑等服務業開放水平較高的領域利用外資規模均較小。從雙邊服務貿易情況看，我國內地與香港雙邊服務貿易規模最大，約占內地服務貿易總額的20%；其次分別是美國（16%）、日本（6%）、韓國（4%）、英國（4%）。服務業開放發展不充分、服務業利用外資質量不高、服務貿易雙邊合作范圍較窄等已成為我國服務業開放發展的重要制約因素，相關領域開放與發展也是我國對接高標準自貿協定中的難點與焦點。

推進服務業高水平制度型開放的思路與建議

第一，加強服務業開放發展的頂層設計。一是發揮好服務業和服務貿易發展部際聯席會議的制度作用，加強各部門之間的協調溝通，完善服務業開放和服務貿易協同發展的頂層設計。二是建立國家部委和地方各級商務部門與重點服務企業聯絡機制，鼓勵各地方結合自身服務業發展水平、服務業開放情況制定發展目標，由相關部門定期開展評估與考核工作，形成服務業開放部門合力與動力。三是加強服務業開放政策與服務貿易發展政策的理念協同、戰略協同、管理體制協同、平臺協同、政策協同、項目協同，推動實現更高水平的服務業開放支撐更高質量的服務貿易發展、更高質量服務貿易發展促進服務業開放升級的良性循環。

第二，進一步減少服務業邊境后限制措施。以服務企業發展為出發點和落腳點，減少企業進入我國市場后的各項壁壘。一是以提高我國服務市場國內規制規范性、透明度為導向，進一步明確服務企業經營的資質要求、資質程序、許可要求、許可程序和技術標準，不斷優化我國服務貿易營商環境，增強對全球服務貿易企業的吸引力。二是進一步減少限制措施，包括減少外資服務企業的稅收限制、補貼限制、參與公共采購的限制、特許權使用費和許可費、審查費用和程序等，著力促進內外資服務企業公平競爭。

第三，主動對接國際高標準規則。一是對標OECD經濟體平均水平，從服務業擴大開放措施、行業領域出發，制定有利于我國服務業國際化、市場化發展的開放規則，為構建更高水平開放型經濟、更大程度參與國際經貿規則奠定基礎。二是瞄準高標準自貿協定推動服務業開放，加快國內制度規則與國際接軌，加速推進CPTPP、DEPA等高標準協定談判進程，構建與國際通行規則相銜接的服務業開放制度體系和監管模式。三是積極參與WTO框架下國內服務規制及電子商務等諸邊談判，加快落實已有談判成果，加強國內外規制銜接，提升服務貿易自由化、便利化水平。

第四，加速推動與服務業發展相關的要素流動。一是加快實施人才強國戰略，推出創業扶持、創新自主、政府獎勵、柔性引進、配套服務等扶持政策，不斷完善引進人才的政策體系。提升自然人移動模式服務貿易開放水平，建立和完善方便海外人才居住和就業的政策，制定相關管理辦法，給予海外高層次人才及團隊辦理工作許可，永久或長期居留手續“綠色通道”，大力推進境外職業資格互認并放寬職業準入，放寬國際人才工作許可。二是推動數據跨境流動雙邊多邊協商，推進建立互利互惠的規則等制度安排，鼓勵探索數據跨境流動與合作的新途徑，創新跨境貿易與投資相關的數據監管新模式，減少跨境數據流動合規成本，提升數字貿易自由度和便利度。三是推動支撐服務領域貿易投資相關的技術與資金自由便利流動，在確保國家安全的前提下，擴大我國技術和知識產權出口。加快推進人民幣國際化進程，不斷提升服務貿易人民幣結算便利度，擴大人民幣在國際經貿合作中的使用范圍，不斷提升“中國貨幣”的全球影響力。

第五，協同推進服務業開放試點平臺統籌發展。積極打造以系統性開放、集成式創新、集群式發展為主要特點的標志性重大平臺和項目。密切結合各服務領域的改革開放與發展現狀，鼓勵各試點平臺制定服務領域差異化開放與創新發展措施。針對重點培育服務貿易示范企業和項目，鼓勵各地區出臺支持政策，形成示范帶動效應。積極支持國家數字服務出口基地、國家文化出口基地、國家中醫藥服務出口基地建設，創新平臺建設方式，鼓勵企業參與公共服務平臺建設，協同推動不同服務領域重大平臺和項目集群式發展。以更大范圍、更高水平、更深層次擴大服務業開放為抓手，以促進服務業發展為導向，在服務業擴大開放綜合試點及自貿試驗區等平臺建設中進一步明確發展目標，在服務貿易創新發展試點中進一步探索服務業擴大開放新路徑，充分發揮試點平臺與試點政策的疊加效應。

第六，針對重點國別采取有針對性服務業開放舉措。加快推進服務貿易國際合作園區建設，推進我國與發達國家加強技術含量高、創新能力強、附加值高的知識和技術密集型服務業開放合作，縮小與發達國家之間的差距。加強與“一帶一路”相關國家“數字貿易+”服務業開放交流合作，支持數字企業走出去，搶抓數字市場發展紅利。以RCEP實施生效為契機，深化與日韓在醫療健康、文化娛樂、數字經濟、金融保險等現代服務領域的開放合作，加快形成服務貿易投資自由化和便利化的制度安排。在醫療、旅游、數字經濟、物流等重點服務領域擴大與東盟國家的開放合作。通過加強與重點國別的服務業開放合作加速構建我國更高水平開放發展新格局。

（作者為商務部國際貿易經濟合作研究院國際服務貿易研究所所長、研究員；商務部國際貿易經濟合作研究院博士后付鑫、碩士研究生范羽晴對本文亦有貢獻）

【參考文獻】

①夏杰長：《以服務業開放為主要抓手形成全面開放新格局》，《財貿經濟》，2022年第10期。

②金觀平：《構建高標準服務業開放制度體系》，《經濟日報》，2022年9月4日。

③李俊、付鑫、張威：《中國服務業開放與服務貿易協同發展：成效、問題與對策》，《國際經濟合作》，2023年第1期。

④付鑫、李俊、張威：《入世20周年中國開放型經濟發展成就、差距及新思路》，《國際貿易》，2022年第5期。

⑤國務院發展研究中心市場經濟研究所課題組：《以制度型開放促進服務業改革深化的思路和建議》，《中國經濟報告》，2020年第5期。

責編/于洪清 美編/宋揚