淺析排污許可證核發過程中存在的問題及建議—以東莞市為例

溫文婷，陳 琳

（東莞市生態環保研究院有限公司，廣東 東莞 523000）

引言

2016年11月，國務院辦公廳印發了《控制污染物排放許可制實施方案》(國辦發[2016]81號)，標志著我國排污許可制度進入正式改革階段[1]。該方案明確提出，要將排污許可制度提升至固定污染源環境管理的核心地位。環境保護部于2018年1月發布《排污許可管理辦法（試行）》，并于2019年8月進行了修正，進一步完善了排污許可制。近年來，東莞市在落實排污許可制度時進行了積極探索且成效顯著，存在的問題也較為典型，因此研究東莞市的工作經驗可對構建以排污許可制為核心的固定污染源體系提供思路。

1 東莞市排污許可制度現狀

1.1 東莞市排污單位特點

制造業是東莞的立市之基，“國際制造名城”早已成為舉世聞名的東莞名片。

近幾年來，東莞市加速產業轉型升級，在紡織、家具、玩具、包裝印刷、造紙、化工等傳統行業的基礎上，大力引進高端裝備制造、新一代信息技術、新能源、新材料等新興產業。目前東莞市重污染來源主要為電鍍、陽極氧化等金屬表面處理、印染、造紙、化工、電子電路等行業。這些行業企業在增加全市經濟效益的同時，污染物排放也隨之增加，對環境產生了較大影響。

1.2 東莞市排污許可制度探索

2017年以來，東莞市按照國家及廣東省要求，全力推進排污許可制度改革相關工作，不斷創新探索，逐步形成了符合東莞實際并行之有效的一套工作方法。2020年2月東莞市生態環境局發布通告，要對所有排污單位實施排污許可發證登記工作。為了能順利推進該工作，東莞市迅速制定了實施方案，在實踐過程中積極解決各項問題并采取相應措施以確保工作進度。

首先，在建立工作機制時，東莞市借助第三方技術的支持，有效地將村（社區）與市局、各分局凝聚在了一起，多方共同合作，不僅讓工作落實到位，而且大幅度提高了工作效率。其次，在工作調動上，及時關注各方工作進度。由于行業多且相關行業負責人水平差距較大，致使落實工作難。因此，東莞市組織技術團隊對紙制品、印刷、金屬鑄造等各個行業進行線上培訓。

當某分局的進度明顯落后時，約談相關責任人，并由技術團隊負責有針對性地一對一指導幫扶，從而確保進度。不僅如此，技術團隊還通過現場集中審核的形勢幫助企業快速縷清頭緒。因此，企業在申請排污許可時便有了一定程度的專業性，分局在進行審核的過程中也能更高效地完成工作。

1.3 東莞市排污許可證核發情況

正是由于多方共同合作，東莞市在2020年9月22日完成了所有排污單位的核發登記工作。不僅實現了固定污染源排污許可整頓任務，同時也實現了2020年排污許可發證登記任務。東莞市取得這番成績顯然與其工作機制、工作態度以及工作方式密不可分。

截止2023年5月底，東莞市持有排污許可證的企業共5 503個，在廣東省排名第一。按管理類別統計，重點管理1 071個，簡化管理4 432個；按行業類別統計，金屬制造業1 441個，占26.2%，造紙和紙制品制造732個，占13.3%，金屬表面處理及熱處理加工531個，占9.6%。其中，屬于重點管理的主要行業為金屬表面處理及熱處理、污水處理及其再生利用，屬于簡化管理的主要行業為金屬制品業、紙制品制造，見表1。

表1 東莞市現有排污許可證行業分布情況一覽表

2 目前東莞市排污許可證核發過程中面臨的問題

從東莞市實施排污許可制度的結果來看，東莞市取得的成績是十分顯著的。然而，自東莞市推行排污許可制度至今，不斷有問題暴露出來，亟需解決。

2.1 核發數量龐大，核發部門任務艱巨

從全國第二次污染源普查數據來看，廣東省固定污染源數量位列全國第一，數值超過60萬，因而將排污許可制度覆蓋全省的任務艱巨繁重[2]。單就東莞市來說，固定污染源的數量十分龐大，高達9萬多家，占廣東省總數的15%以上，數據上來說，東莞市的固定污染源數量僅次于深圳市，但在推行排污許可制度的難度上東莞市的情形不容客觀。

由于排污許可證的核發對質量要求比較高，在時間緊迫任務繁重的情況下，第三方技術評估單位、核發單位均面臨著巨大壓力，并且未來一段時間內這種壓力還會持續加重[3]。今年是排污證全覆蓋后延續發證的第一年，負責核發的部門不僅要處理大量的新申請，同時還要負責對需要延續排污許可證的企業進行審核。此外，還有部分變更的企業也需要進行相關的手續變更，工作人員的任務量及工作難度可想而知。

2.2 填報人員能力不足，填報質量不高

企業在申請排污許可證時必須要依據排污許可管理條例、排污許可管理辦法、各行業技術規范、自行監測指南等文件的相關規定，對申請文件的規范性、專業性要求都比較高。然而，大多數企業并沒有專門負責人，他們多是臨危受命，對排污許可證申請流程不熟悉，對環保的專業知識不清楚，對相關政策規范等文件理解不到位，導致不少企業所填報的內容有時與實際生產運行情況之間存在很大差別，比如在填報時遺漏主要排放口、遺漏污染因子、遺漏主要排放口的年排放量限值、執行標準與限值有誤等等，不僅增加了技術評估單位和核發部門的工作量，且頻繁修改，延長了排污許可證的申請周期，使得申請難度大大增加，同時也影響項目的落地。因此，企業在填報時必須詳細了解相關政策文件，按照專業要求申報。

2.3 環境影響評價與排污許可缺乏有效銜接

2016年底，我國出臺的《控制污染物排放許可制實施方案》提出了排污許可制銜接整個環評等相關管理制度。由于排污許可制度的不完善，導致二者的銜接始終存在諸多問題。東莞市于2022年9月印發《東莞市排污許可制與環境影響評價制度有機銜接改革試點實施方案》（東環辦函[2022]58號），將分散式污水處理設施及共性工廠項目納入試點范圍，積極推進排污許可制與環境影響評價制度的有機銜接。但由于試點范圍較小，僅適用于東莞市轄區范圍內日處理量500噸及以上的分散式生活污水處理設施和位于共性工廠的入駐企業，目前符合該條件的企業數量不多，且為企業自愿選擇執行，并非強制性執行，試點成效不大。

由于環評與排污許可污染物的管理對象及管理類別不一致，以及對污染物排放量核算辦法存在差異使得二者在銜接上難以融洽。另外，一些老舊企業環評手續辦理年限比較早，當時的環評工作內容相對簡單，以至于部分重要排污許可信息無處可查，因而在重新填報排污許可時根本不能滿足填報要求。加上由于東莞市環境容量有限，環評審批時并未完全考慮執行標準的適用性，而是以最嚴格標準執行。比如并非家具行業的噴涂工序，采用更為嚴格的廣東省《家具制造行業揮發性有機化合物排放標準》（DB 44/801-2010），表征因子為總VOCs，而排污許可證填報時，國家或地方污染物排放標準需要考慮執行標準的適用性，即應執行廣東省《大氣污染物排放限值》（DB 44/27-2001），表征因子為非甲烷總烴，執行標準和有機廢氣表征污染因子均不同，因此增加了企業填報和審核的難度。

2.4 核發權限過于集中，嚴重影響核發效率及質量

為了提高排污許可證的審核質量，東莞市在2020年10月啟動了第三方技術評估，并且將各分局的發證權限上收，統一由東莞市生態環境局、東莞市生態環境局松山湖直屬分局核發。且根據國務院2021年頒布的《排污許可管理條例》，排污單位應當向其生產經營場所所在地設區的市級以上地方人民政府生態環境主管部門申請取得排污許可證，因此有權力發放排污許可的單位非常有限。

據統計，2023年東莞市需要辦理延續手續的企業多達905家，除此之外，還有需要辦理變更、重新申請、新企業核發等，然而目前負責為這些單位核發排污許可證的部門，僅有東莞市生態環境局審批協調科和東莞市生態環境局松山湖功能區直屬分局審批股，且以上兩個部門的工作人員人數不足。核發權限過于集中將導致審核周期長，審核速度慢，同時也影響核發質量。

3 排污許可工作建議

3.1 完善相應技術規范，優化排污許可證內容和填報系統

企業申請排污許可證時所要填報的材料主要以相關的技術規范文件為依據。然而，目前已經發布的技術規范并不完善，在使用時偶有不合理的地方，相關部門應及時修訂完善，以保證該技術規范的適用性和指導性，為排污許可證的申請及核發提供支撐。建議優化調整排污許可證記載內容，以增強排污許可證在監管執法過程中的可操作性。比如對于設施參數、處理方式和排污口相同的的生產設備允許合并填報，對于污染較小的生產設備無需填報等。

另外，排污證填報系統也需要優化，比如目前排污證填報系統中的污染物種類出現揮發性有機物、總揮發性有機物、揮發性有機物特征污染因子、揮發性有機物（油類）等，造成填報人員選擇困難。建議污染物種類的選項嚴格按照執行標準提供。又如廠界和廠區無組織排放信息、監測及記錄信息等均無法由系統帶入，需要手動添加，造成一定的填報難度。建議廠界和廠區無組織排放信息、監測及記錄信息等采用系統帶入方式。

3.2 審批部門、建設單位、第三方技術單位共同穩步推進

建議排污單位建立環保專干崗位，由專門負責人深入調查了解單位內的實際排污情況并學習專業知識；鼓勵專業從事此項工作的第三方機構參與，借助第三方機構的力量，使核發排污許可證的整個流程更加順暢，提高核發速度，緩解審核部門的工作壓力，保證核發質量更高，速度更快。加強企事業排污單位及第三方技術單位與審批部門之間的培訓交流，審批部門要起到“領頭羊”的作用，應針對各類排污許可政策文件、行業排污技術規范對企業及第三方技術機構進行階段性培訓工作、對填報過程中反復出現的問題歸納講解。另外，還可以通過建立答疑交流群，將企事業單位難以搞懂的問題總結出來，統一進行解答后建立實時文檔，方便后續有問題的單位進行查看。

3.3 加強環境影響評價和排污許可制度之間的銜接

環境影響評價制度和排污許可制度是生態環境保護的兩大“護衛”，做好環境影響評價工作以及排污許可證核發工作，能有效減緩項目對生態環境的影響。這也是目前我國為保護生態環境而采取的兩種主要手段。

目前，國家已經陸續發布了不少與環評制度以及排污許可制度相關的法律法規，它們有效促進了環評與排污許可制度的銜接。然而根據實際工作情況的結果來看，進一步完善相關法律迫在眉睫。首先，就是要做好《建設項目環境影響評價分類管理名錄》和《固定污染源排污許可分類管理名錄》的進一步銜接，可以通過對某一行業可能涉及的生產工序進行綜合考察，擴大通用工序的適用范圍。其次，環評審批與排污許可證核發工作統一原則，包括產污工序、污染因子、執行標準、總量核算等，其中執行標準嚴格按照《生態環境標準管理辦法》確定，污染因子根據執行標準確定，總量核算參考行業技術規范確定。再次，由于目前東莞市排污許可制與環境影響評價制度有機銜接改革試點實施方案適用范圍過小，建議針對東莞市的現狀，把污染較小且數量較多的行業，如金屬制品業中的金屬鑄造行業，納入試點范圍，積極探索簡化環保手續辦理機制，加快實現排污許可“一證式”管理。最后，應通過實行分類管理的方式解決建設項目驗收后變動與排污許可證銜接的問題。加強環境影響評價和排污許可制度銜接，既能減輕企業負擔，又能加快項目落地。

3.4 積極探索新方式，下放核發權限

結合國家放管服的要求采用委托等方式，將核發權限下放到各鎮街環境分局[4]。倘若由各街道或各鎮對下轄區的排污單位進行排污許可證的核發，不僅可以有效減緩相關部門的壓力，還能更精準的對排污單位的情況進行把控。不過，在簡政放權時權限不應一次完全松手，要逐步穩定地一點點推進。建議先將污染輕的行業進行下放，比如污水處理及其再生利用、金屬鑄造、塑料制品業、紙制品印刷等。同時，要充實人員，提高業務水平，加強對下放權力部門的監督管理，并加強證后監管。

4 結語

雖然排污許可制度在固定污染源環境管理中處于核心地位，我國的排污許可制度也經過了多年的實踐探索，但始終不夠完善，仍然存在不少缺陷和難點。以東莞市為例，通過詳細論述排污許可證制度在核發的過程中長期存在的問題，具體分析并有針對性的提出了一些應對方案，希望能為排污許可證制度更加完善盡提供有益的幫助。