在城市更新中強化古城保護

□ 丁志剛

習近平總書記高度重視歷史文化保護傳承工作，今年7月，習近平總書記考察蘇州平江歷史文化街區時，再次強調歷史文化“要保護好、挖掘好、運用好，不僅要在物質形式上傳承好，更要在心里傳承好”。江蘇歷史文化底蘊深厚，擁有全國最多的國家歷史文化名城及中國歷史文化街區，隨著城市開發建設由增量進入存量發展階段，古城保護利用工作也應與實施城市更新行動相結合，從防守型、收縮型保護轉向積極保護、整體保護、活化利用、傳承發展。

一、運用好頂層設計，在城市更新中強化古城保護

建立古城保護統一領導機制。古城的保護與更新是復雜的系統性工作，涉及文物保護、規劃、建設、產權、土地、財政等諸多事項，需要統籌相關部門形成合力，實現整體保護提升。2022年4月，省委辦公廳、省政府辦公廳印發《關于在城鄉建設中加強歷史文化保護傳承的實施意見》，同時成立了省城鄉歷史文化遺產保護傳承工作領導小組，南京、蘇州、揚州等地均成立歷史文化名城保護委員會，在保護項目實施上蘇州姑蘇區結合32 號街坊、常州結合老城廂復興成立了保護更新專班等專門機構。

豐富完善古城歷史文化價值。當前，重視遺存本體背后的價值已成為遺產保護領域的普遍共識。要通過系統梳理江蘇歷史文化脈絡，明確江蘇在中華文明體系中的坐標，推動形成涵蓋政治、經濟、社會、科技文化、地理五大方面的歷史文化價值體系，并探索打造有江蘇特色的歷史文化價值空間。要以構建完整的價值體系作為保護傳承的前提，充分發掘、彰顯古代與近現代各時期、各類型歷史文化價值，做到空間全覆蓋、要素全囊括。

二、堅持以用促保，持續為古城引流賦能

制定精細化保護利用更新方案。傳統的歷史地段、歷史文化街區保護規劃方案，主要包含保護線劃定、建筑及環境整治要求、配套設施建設內容等。面對當前更加復雜的建筑環境、產權人及利益相關人訴求，需要適應性更強的解決策略及措施，實現活化利用目的。南京市小西湖街區保護更新項目基于歷史空間記憶的再現、居民日常生活場所的自然生成與拓展兩個線索開展更新，探索“一院一策”精細化更新，形成了“共生院”“共享院”“平移安置”等更新策略，讓傳統街區以更為鮮活生動的姿態進入大眾視野，昔日擁擠、雜亂的內街已經變成了社區居民和游客共享的品質空間。

合理優化片區功能業態。長期以來，歷史文化街區、歷史地段的同質化現象廣受詬病，“千街一面”不但造成審美疲勞也使得文化特色缺失，因此，需要充分結合片區發展的真實需求，合理確定功能構成、業態類型以提升片區活力。揚州市皮市街片區在保護修繕前收集居民、商戶、游客意見，列出“需求清單”，在盡最大可能保留原住民的同時，引入本地代表性的古籍書畫、文創書吧、特色餐飲等文化業態，既呈現老揚州慢節奏的安逸生活狀態，又留住了傳統文化延續的核心載體。

重視后續運營一體化。古城的保護與利用，不僅要規劃得好、建設得好，還要后期運營得好，一體化綜合考慮全過程環節，才能呈現持久活力。南京市頤和路歷史文化街區保護更新項目在方案制定階段就引入策劃運營單位，在方案制定同時引入優良資產，確定了后期運營主體及業態定位、各功能配置比例，持續動態優化空間。南京市國創園實施主體對園區的改造、租賃、運營等進行一體化統籌，以文創為主導，對入園企業設置較高門檻要求，吸引了130 多家企業入駐，并成為百姓樂意前往的新晉“網紅”空間。

三、勇于創新突破，形成古城保護傳承的實操路徑

基于產權前提開展有機更新。尊重地區文脈、復雜現狀及既有產權，是開展保護更新的前提，這意味著不但要充分尊重產權人的意愿，還要妥善處理涉及產權的歷史遺留問題，通過優化不動產登記辦理，產權與使用權、收益權分離等辦法，為歷史資源盤活利用創造條件。蘇州市姑蘇區探索不動產登記創新路徑，針對32 號街坊等歷史地段內長期實際使用，但無合法產證，且不具備補辦規劃、建設等審批手續條件的建筑，明確了可由古城保護更新利用領導小組出具書面認定意見來代替規劃核實意見和土地核驗意見，以房屋安全鑒定報告代替竣工備案材料來辦理不動產權證，有效解決產權難題。常熟古城探索“房屋使用權集中”，在不涉及房屋產權變更的前提下，與居民簽訂流轉或騰換協議，將房屋集中運營管理，以“騰換”和“騰空”兩種方式逐步改造老建筑院落。

優化規劃建設審批管理機制。目前更新項目審批涉及的日照、消防等技術指標均是針對新建地塊和建筑進行的設定，無法適應古城地區復雜的地塊、建筑情況。應積極探索以不降低既有日照、消防等標準為前提，在征得利害關系人同意后，提供針對性技術論證報告及解決方案，可適度放寬指標管控，達到既改善現有人居環境又實現保護和再利用的目的。南京市小松濤巷保護更新項目考慮居民原地安置可行性，將新建建筑與文保單位消防退讓控制在6 米，建筑物不再后退城市道路紅線，建筑底層作為商業設施，保障日照水平不低于更新前。

促進古城保護更新的資金多元可持續。古城保護更新往往涉及居民住房征遷、古建修繕等，投入資金量大，經濟產出與收益不成正比，因此需突出古城保護的資金多元可持續，建立健全項目投融資運作機制，多種方式實現地區投入產出綜合平衡。南京市小西湖街區保護更新項目建立了新城反哺老城的區域綜合平衡機制，通過調整土地出讓金使用規則，定額統籌部分新城開發收益用于全市老城更新，其中小西湖街區共獲得20 億資金。南京市國創園通過加強項目長效運營平衡資金，通過對入駐園區的高成長企業開展資本創投，逐步從租金收益的房東轉變為資本收益的股東，目前園區的租金水平已達到市中心5A級寫字樓標準。

四、推動多元參與，實現古城保護更新的共建共治共享

推動居民參與古城保護與微更新。江蘇歷史文化保護傳承已呈現出從專家學者奔走呼吁到古城老百姓共同參與的趨勢，需要進一步通過技術指導、規則建立、活動組織等措施，營造全社會關注并參與歷史文化保護利用的氛圍。南京市荷花塘片區保護更新項目設立“一中心、四平臺、多主體”的社區共建中心，以政府為引導，鼓勵社會、居民多元參與，共商共建、共管共治。宜興市蜀山古南街歷史街區引導街區內居民自發地按照統一設計的建筑立面樣式進行整治和更新，在保持古南街整體風貌協調的基礎上，明確翻建、改建傳統民居的建筑式樣、建筑尺度、建筑工藝，并對按要求進行改造的居民進行適當補貼。

推動市場力量參與保護更新。古城的煥新，需要有效市場、有為政府相結合，推動市場主體由“開發”向“經營”轉變，在嚴格保護的前提下，促進古城歷史文化資源根據市場規律進行優化、配置。揚州市仁豐里歷史文化街區保護更新項目以非遺街區為主題，由街道資產辦與原產權人簽訂10—20年租賃協議，要求入駐主體自帶設計方案、自帶文化項目、自帶投入資金，進行自主改造并運營，并設立發展獎勵資金，鼓勵有條件的業主自主改造和自主經營。蘇州市姑蘇區發布2 批《古建老宅活化利用白皮書》，面向優秀企業總部、活力商業業態集中推介姑蘇區的27 處宅院，由原來單一“筑巢引鳳”利用模式轉變為招商運營前置，吸引多個市場主體參與保護更新。