規劃引領空間治理 保障鄉村振興用地

□ 郭 杰 何鴻飛 朱晨曦

鄉村振興離不開資源要素保障，依托鄉村規劃統籌謀劃耕地和永久基本農田保護、產業發展、居民點布局、生態修復、人居環境整治等，提升用地保障能力，支撐鄉村振興發展愿景實現。江蘇自2019年開始，高效推進多規合一實用性村莊規劃編制工作，構建了“鎮村布局規劃+村莊規劃”的鄉村規劃體系，確定集聚提升、城郊融合和特色保護等發展型村莊類型，有序組織發展型村莊規劃全覆蓋，在用地保障、涉農政策及資金和公共資源配置等方面傾斜。充分依托“江海河湖匯聚”的平原水鄉基底，開展“共繪蘇鄉”規劃師下鄉工作，通過派遣駐村規劃師、第一書記等方式，為鄉村產業振興、人才振興、文化振興等提供理論與技術支撐。但在具體實踐中，農業空間缺乏系統保護、存量建設空間盤活乏力、生態空間亟待整治修復、全域全要素用途管制亟待完善等一系列用地要素保障問題較為突出。

嚴守底線強化耕地和永久基本農田保護

耕地和永久基本農田是保障國家糧食安全的核心空間載體。新獲批的《江蘇省國土空間規劃（2021—2035年）》明確了至2035年全省耕地保有量不低于5977 萬畝，其中永久基本農田保護面積不低于5344 萬畝的總體目標。而村莊規劃需要傳導縣鄉國土空間總體規劃意圖、落實耕地保護指標，建立耕地數量、質量和生態三位一體管護體系，保障江蘇農業現代化的優質耕地空間。

強化耕地的數量管控。嚴格落實耕地保有量、永久基本農田保護面積等約束性指標，以區域耕地資源稟賦、糧食自給率目標、村民意愿等因素為依據，考慮新增建設占用、現代農業發展合理設施用地需求，確定村域合理的耕地保有量和永久基本農田保護目標，嚴格耕地占補平衡、進出平衡數量規模，借鑒蘇州宿遷耕地保護南北掛鉤模式與經驗，探索永久基本農田異地代保與經濟補償的長效機制，做到“藏糧于地”。

提升耕地的質量水平。村莊規劃應以耕地的地形坡度、土壤理化性質、作物熟制等質量分級為依據，明確納入永久基本農田儲備區、高標準農田建設范圍的耕地數量與布局，提出依托全域土地綜合整治、高標準農田建設等的優質農田建設、糧食生產科技創新措施，積極探索“藏糧于技”的“四梁八柱”。

改善耕地的生態環境狀況。重視耕地的地域文化景觀表達，結合耕地的氣候與水文調節功能提升、生物多樣性維護等生態保護修復措施，塑造如里下河地區興化垛田、蘇南地區桑基魚塘、沿海地區圩田等江蘇新魚米之鄉的耕地特色景觀，在保障糧食安全的同時提升耕地景觀文化的復合功能。

立足存量統籌村莊用地布局

推進村莊用地合理布局，強化要素配置模式創新，是支撐鄉村振興從戰略走向落地的關鍵環節。按照“三調”統計，全省村莊用地面積106.67萬公頃，占全省建設用地總面積的43.79%，通過典型區縣調研發現，村莊內存在一定規模的非建設用地面積，其成為未來鄉村振興要素保障的主要載體，亟需構建“增量+存量”協同配置模式，支撐鄉村地區土地要素保障。

積極引導村莊內部用地有序利用。按照村莊類型確定分類鄉村內部非建設用地的盤活利用方向。拆遷撤并類村莊利用方向主要為農用地，通過城鄉建設用地增減掛鉤優先將存量建設用地復墾，保障糧食安全。規劃發展類村莊的存量建設用地優先保障農民居住、鄉村基礎設施和公共服務用地需求，簡化此用地空間農民宅基地審批，重點保障產業融合用地需求，村莊規劃應明確新增建設占用村莊非建設用地的適宜性、選址可行性及潛在環境影響。

強化新增用地要素保障能力。村莊規劃應傳導上位規劃要求，全域統籌規劃，農業空間完善耕地進出平衡政策，重點保障特色農業、設施農業等農業用地需求，村莊建設區重點滿足農民集中居住、產業融合用地等空間訴求，探索點狀供地、農用地只轉不征等多途徑用地要素保障。

土地制度創新保障產業用地需求。應強化產業策劃同村莊用地的協調。一要構建現代鄉村產業體系，充分挖掘村莊特色農產品、歷史文化等優勢資源，以“一村一品”為核心目標開展產業策劃，以縣域單元明確村莊主導產業類型及產業融合清單。二是銜接糧食生產功能區和重要農產品生產保護區，保障設施農用地、產業融合用地等項目用地訴求，確保符合鄉村融合發展的產業項目可落地、可實施。三是深化武進“三塊地”等改革試點成果，持續探索集體經營性建設用地入市、宅基地改革等存量建設用地盤活路徑，滿足鄉村產業融合發展的合理用地訴求。四是發揮能人及基層組織作用，強化集體經濟組織實力與平臺建設，完善收益調節金等利益主體收益共享機制，促進存量土地資產的活化利用，提升農民收入水平。

全域整治探索系統治理路徑

分類實施全域土地綜合整治。優先選取景觀破碎、生態亟待修復、具備發展潛力的村莊開展全域土地綜合整治，統籌農用地整理、建設用地整治、生態修復與公共空間治理，完善產業導入、格局調整、存量盤活、風險評估等規劃安排，從運營主體、投融資方式等方面探索可持續的社會資本參與模式。

以系統手段營造聚落肌理和景觀風貌。重視村莊田、水、路、林、村分類景觀要素系統治理，營造鄉村聚落肌理和景觀風貌，多尺度景觀結構整體優化，結合農村人居環境整治，基于自然解決方案探索不同地區、不同地貌類型的生態修復方案，促進村莊景觀風貌與人居環境的持續改善提升。

重視傳統村落文化遺存挖掘保護。優化確定蘇州市吳江區開弦弓村、南京市浦口區龍山社區等省級歷史文化名村、傳統村落保護清單，保障傳統村落文化遺存保護的合理用地空間需求，強化村莊文化遺存的調查，建立鄉村文化信息庫，保護物質與非物質文化。參考田長制、林長制等既有經驗，探索傳統村落長效管護機制。

完善規則統籌鄉村用途管制

建立完善以鎮村布局規劃、村莊規劃為引領的鄉村地區全域全要素空間用途管制制度與政策體系，制定耕地、林地、草地、水域等空間的許可制度和正負面管制清單，是實現鄉村振興、促進鄉村高質量發展的重要制度保障。

完善面向鄉村振興的村域用途管制體系。完善農用地和耕地用途管制規則，明確高標準農田建設中溝渠道路占用、合理設施農用地等永久基本農田準入清單，研究其調整補劃的政策路徑；明確一般農地占用準入清單，合理引導農業結構調整。探索確定鄉村生態空間管制規則，引導鄉村景觀風貌營造和鄉村生態產品價值實現。明確涉及集體經營性建設用地、宅基地、鄉（鎮）村公共設施、農產品初級加工、農村休閑觀光旅游等建設用地管制通則，引導符合分類鄉村發展定位的生產建設活動。

重點深化存量建設用地的管制圖則。探索集體經營性建設用地入市的合理主體，明確入市空間范圍、規劃用途、建筑高度、容積率、地均產值等管制細則，完善集體經營性建設用地入市標準。完善宅基地所有權、資格權和使用權分置的細化制度設計，探索宅基地使用功能、使用年限等權利配置制度，發揮宅基地資產財產功能，推動宅基地的有效盤活，增加農民有效收入。

強化村莊規劃對于分類要素的管控。協調自然資源、住建、農業農村、生態環境等多部門管理數據，制定高壓走廊、重要管線、河道管理范圍、公益林、高標準農田等空間要素管制要求，最大限度減緩建設對村莊自然資源、生態環境的破壞。