菲律賓國(guó)家資格框架：制定背景、發(fā)展歷程、架構(gòu)特點(diǎn)與經(jīng)驗(yàn)借鑒

侯佳 王忠昌

［摘要］國(guó)家資格框架是建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)的重要議題，也是與“一帶一路”沿線國(guó)家開(kāi)展合作的重要制度保障。隨著菲律賓職業(yè)技術(shù)教育外部發(fā)展日漸受阻、內(nèi)部體系日漸完善以及國(guó)際合作日漸拓寬，菲律賓政府建立了菲律賓國(guó)家資格框架。其發(fā)展經(jīng)歷了探索階段、完善階段和發(fā)展階段并形成了兼具獨(dú)立性與銜接性、工業(yè)部門(mén)的參與、完善的保障體系、信息化管理和國(guó)際化發(fā)展等特點(diǎn)。借鑒菲律賓國(guó)家資格框架的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)國(guó)家資格框架建設(shè)需進(jìn)一步加快立法工作、建立管理機(jī)構(gòu)、構(gòu)建信息平臺(tái)、整合探索經(jīng)驗(yàn)以及重視國(guó)際對(duì)接。

［關(guān)鍵詞］菲律賓國(guó)家資格框架；制定背景；發(fā)展歷程；經(jīng)驗(yàn)借鑒

［中圖分類號(hào)］G719.3/.7? ? ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A? ? ［文章編號(hào)］1004-3985（2023）20-0084-08

菲律賓國(guó)家資格框架（The Philippine National Qualifications Framework）是一個(gè)有質(zhì)量保證的國(guó)家體系，根據(jù)學(xué)習(xí)者以不同方式獲得的知識(shí)、技能標(biāo)準(zhǔn)來(lái)制定、認(rèn)可和授予資格。2012年，菲律賓政府宣布建立國(guó)家資格框架，經(jīng)過(guò)不斷實(shí)施與調(diào)整，形成了資格描述、學(xué)習(xí)成果認(rèn)定、證書(shū)頒發(fā)等一套運(yùn)行有序的國(guó)家資格框架體系。菲律賓國(guó)家資格框架的出臺(tái)在一定程度上緩解了職業(yè)技術(shù)教育與普通教育割裂、工作和技能不匹配導(dǎo)致的高失業(yè)率等問(wèn)題。我國(guó)正處于職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，建立具有包容性、國(guó)際性的國(guó)家資格框架對(duì)聯(lián)動(dòng)經(jīng)濟(jì)和職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義。我國(guó)與菲律賓基本國(guó)情相似，屬于發(fā)展中國(guó)家，是世界人口大國(guó)，同時(shí)菲律賓也是我國(guó)“一帶一路”沿線重要的合作國(guó)家，分析其國(guó)家資格框架的發(fā)展特點(diǎn)，可以為我國(guó)國(guó)家資格框架建設(shè)提供借鑒，也為我國(guó)與菲律賓職業(yè)技術(shù)教育合作提供政策咨詢。

一、菲律賓國(guó)家資格框架的制定背景

菲律賓職業(yè)技術(shù)教育外部發(fā)展受阻、內(nèi)部體系逐漸完善、國(guó)際合作拓寬等現(xiàn)實(shí)因素推動(dòng)了菲律賓國(guó)家資格框架的建立，并于2012年以菲律賓第83號(hào)總統(tǒng)令宣布正式實(shí)施國(guó)家資格框架。

（一）現(xiàn)實(shí)困境：菲律賓職業(yè)技術(shù)教育外部發(fā)展受阻

菲律賓教育體系包括基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、高等教育三大部分，其中，基礎(chǔ)教育由教育部管理、職業(yè)教育由菲律賓技術(shù)教育技能發(fā)展局管理、高等教育由高等教育委員會(huì)管理。三個(gè)管理部門(mén)在縱向上自成體系，具有一定的獨(dú)立性；在橫向上條塊分割，沒(méi)有建立良好的協(xié)調(diào)機(jī)制。這種明確分割的教育體系，尤其是職業(yè)技術(shù)教育和高等教育之間的分割，阻礙了菲律賓社會(huì)對(duì)技術(shù)人才的認(rèn)可。因此，菲律賓社會(huì)普遍認(rèn)為學(xué)生進(jìn)入職業(yè)技術(shù)教育系統(tǒng)后，沒(méi)有繼續(xù)學(xué)習(xí)和提升的機(jī)會(huì)，職業(yè)發(fā)展會(huì)因缺乏必要的學(xué)歷證明受到阻礙。為消除偏見(jiàn)以及滿足學(xué)生升學(xué)的不同需求，菲律賓決定建立溝通職業(yè)技術(shù)教育與高等教育的渠道，保證學(xué)生在獲得職業(yè)技能和培訓(xùn)的同時(shí)，能取得相應(yīng)的學(xué)分進(jìn)入大學(xué)繼續(xù)深造。2004年，菲律賓通過(guò)第358號(hào)總統(tǒng)令授予“個(gè)人在學(xué)習(xí)過(guò)程中任何時(shí)候所獲得能力的等效性，即允許一個(gè)人隨時(shí)進(jìn)入和退出教育系統(tǒng)，并承認(rèn)先前學(xué)習(xí)成果的有效性和等同性”①。因此，國(guó)家教育協(xié)調(diào)委員會(huì)開(kāi)始制定菲律賓國(guó)家資格框架，希望“建立一個(gè)更容易過(guò)渡和發(fā)展的系統(tǒng)，包括各種統(tǒng)一的資格和銜接機(jī)制，例如國(guó)家學(xué)分轉(zhuǎn)移系統(tǒng)、職業(yè)教育與培訓(xùn)后的銜接系統(tǒng)等”②，以此緩解職業(yè)技術(shù)教育系統(tǒng)與高等教育系統(tǒng)溝通不暢的問(wèn)題。

（二）發(fā)展趨勢(shì)：菲律賓職業(yè)技術(shù)教育內(nèi)部體系完善

隨著世界一體化進(jìn)程的加快以及人力資本理論的影響，世界各國(guó)均把注意力轉(zhuǎn)移到職業(yè)技術(shù)教育領(lǐng)域，希望通過(guò)培養(yǎng)大量高素質(zhì)的技術(shù)人才以提升國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。菲律賓緊跟國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)，構(gòu)建職業(yè)技術(shù)教育體系，在頂層設(shè)計(jì)方面，成立職業(yè)技術(shù)教育技能發(fā)展署（以下簡(jiǎn)稱TESDA）管理菲律賓職業(yè)技術(shù)教育，以緩解以往教育部與就業(yè)部職責(zé)交叉和相互制約的矛盾，促進(jìn)職業(yè)技術(shù)教育與就業(yè)市場(chǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展。在內(nèi)部運(yùn)行方面，TESDA頒布了行業(yè)職業(yè)技術(shù)教育培訓(xùn)章程，成立了國(guó)家評(píng)估委員會(huì)，建立了統(tǒng)一的職業(yè)技術(shù)教育項(xiàng)目注冊(cè)和鑒定系統(tǒng)，制定了全國(guó)技術(shù)教育和技能發(fā)展計(jì)劃（NTESDP）等，保障了菲律賓職業(yè)技術(shù)教育的規(guī)范化發(fā)展。在外部保障方面，“2003年，菲律賓通過(guò)國(guó)家職業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)域示范能力標(biāo)準(zhǔn)，建立了菲律賓職業(yè)技術(shù)資格框架并頒布全國(guó)統(tǒng)一的職業(yè)資格證書(shū)”③，在職業(yè)技術(shù)教育內(nèi)部建立了不同層次技能人才的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也具備了與其他學(xué)習(xí)成果的可比性。隨著一系列政策法規(guī)的出臺(tái)以及國(guó)際交流合作項(xiàng)目的增多，菲律賓職業(yè)技術(shù)教育發(fā)展迅速并日漸完善，參與職業(yè)技術(shù)教育并獲得職業(yè)資格證書(shū)的學(xué)生越來(lái)越多。但菲律賓社會(huì)內(nèi)部仍存在職業(yè)技術(shù)教育地位低的現(xiàn)象，職業(yè)技術(shù)教育發(fā)展目標(biāo)從構(gòu)建內(nèi)部體系轉(zhuǎn)向構(gòu)建外部制度，希望通過(guò)制定國(guó)家資格框架實(shí)現(xiàn)普通教育和職業(yè)技術(shù)教育同等地位的愿景，對(duì)職業(yè)技術(shù)教育的社會(huì)地位、質(zhì)量發(fā)展等給予制度化保障。

（三）重要推力：菲律賓職業(yè)技術(shù)教育國(guó)際合作拓寬

菲律賓是世界上重要的勞務(wù)輸出國(guó)，作為人口大國(guó)，其通過(guò)勞務(wù)輸出以緩解國(guó)內(nèi)就業(yè)壓力。勞務(wù)輸出已經(jīng)成為菲律賓維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱，因此，勞務(wù)輸出面向的地區(qū)較廣，包括美國(guó)、英國(guó)、日本、韓國(guó)、新加坡、沙特阿拉伯等國(guó)家。勞務(wù)分布的地區(qū)越廣，需要適應(yīng)不同國(guó)家不同市場(chǎng)的需求越多，菲律賓職業(yè)技術(shù)教育的培養(yǎng)任務(wù)就越重。為加強(qiáng)輸出人才的市場(chǎng)適應(yīng)性，菲律賓極重視對(duì)這些人才的職業(yè)培訓(xùn)，并且嘗試制定國(guó)家資格框架保障輸出人才的標(biāo)準(zhǔn)以及輸出人才在國(guó)際市場(chǎng)上的認(rèn)可度。此外，菲律賓是發(fā)展中國(guó)家，政府對(duì)職業(yè)技術(shù)教育的投入資金不足、教育設(shè)備較為落后，很大程度上依靠國(guó)外援助來(lái)發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育。例如，職業(yè)教育和技能發(fā)展署女子培訓(xùn)中心由日本政府捐資建設(shè)、韓國(guó)—菲律賓職業(yè)培訓(xùn)中心由韓國(guó)向菲律賓派遣教師、專家等。菲律賓職業(yè)技術(shù)教育的發(fā)展既需要引入大量國(guó)外人才，也需要推動(dòng)更多職業(yè)人才走出去。在獨(dú)特的國(guó)情以及全球一體化的背景下，菲律賓意識(shí)到國(guó)際合作是推動(dòng)職業(yè)技術(shù)教育發(fā)展的重要方式，而人才在國(guó)際市場(chǎng)上的有效流動(dòng)和認(rèn)可是實(shí)現(xiàn)職業(yè)技術(shù)教育國(guó)際合作的基本路徑。因此，菲律賓開(kāi)始借鑒澳大利亞國(guó)家資格框架，制定適合本國(guó)國(guó)情的國(guó)家資格框架。希望通過(guò)制定與國(guó)際教育標(biāo)準(zhǔn)接軌的國(guó)家資格框架，提高人才培養(yǎng)的國(guó)際適應(yīng)力，保障勞務(wù)輸出的流動(dòng)性，維持經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，繼而推動(dòng)菲律賓職業(yè)技術(shù)教育的發(fā)展。

二、菲律賓國(guó)家資格框架的發(fā)展歷程

菲律賓國(guó)家資格框架至今已實(shí)施十年，經(jīng)歷了探索階段、完善階段和發(fā)展階段，體現(xiàn)了菲律賓政府從構(gòu)建整體架構(gòu)到完善框架運(yùn)行機(jī)制再到加強(qiáng)框架質(zhì)量保障的建設(shè)路線。

（一）探索階段（2012—2014年）：構(gòu)建菲律賓國(guó)家資格框架的整體架構(gòu)

進(jìn)入21世紀(jì)，許多國(guó)家和地區(qū)已經(jīng)開(kāi)發(fā)或?qū)嵤﹪?guó)家資格框架。2011年，菲律賓頒布《國(guó)家技術(shù)教育和技能發(fā)展計(jì)劃（2011—2016）》，旨在為職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn)改革指明方向，以培養(yǎng)熟練勞動(dòng)力為目標(biāo)。但是，菲律賓職業(yè)技術(shù)教育就業(yè)情況非常嚴(yán)峻，“2008年的影響評(píng)估研究（IES）顯示，55.1%的職業(yè)技術(shù)教育畢業(yè)生在獲得職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn)資格后的1個(gè)月至1年內(nèi)找到工作，比2005年下降了越10%”④。同時(shí)，菲律賓職業(yè)技術(shù)教育的社會(huì)地位較低，被認(rèn)為是“死胡同”教育。為破解這些問(wèn)題，菲律賓開(kāi)始從資格統(tǒng)一方面推進(jìn)相關(guān)改革。2012年，第83號(hào)總統(tǒng)令宣布建立菲律賓國(guó)際資格框架，加強(qiáng)教育和勞動(dòng)部門(mén)的聯(lián)系。這一階段，菲律賓國(guó)家資格框架的建設(shè)重點(diǎn)是構(gòu)建整體架構(gòu)，一方面成立了菲律賓國(guó)家資格框架協(xié)調(diào)委員會(huì)、技術(shù)秘書(shū)處等管理部門(mén)；另一方面構(gòu)建了資格框架的8個(gè)等級(jí)水平，分別從知識(shí)、技能和價(jià)值，應(yīng)用，獨(dú)立程度三個(gè)方面進(jìn)行描述。

（二）完善階段（2015—2017年）：完善菲律賓國(guó)家資格框架的運(yùn)行機(jī)制

2014年，菲律賓通過(guò)了《階梯化教育法》，完善了菲律賓資格框架的管理規(guī)定。這一階段菲律賓國(guó)家資格框架的建設(shè)重點(diǎn)是推進(jìn)職業(yè)技術(shù)教育與普通教育的等值，幫助大眾在不同的教育培訓(xùn)部門(mén)以及在勞動(dòng)力市場(chǎng)輕松自如地流動(dòng)。一方面是實(shí)施銜接課程與學(xué)分轉(zhuǎn)換系統(tǒng)，銜接的指導(dǎo)原則是學(xué)生即使更換學(xué)習(xí)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)也不需要重復(fù)學(xué)習(xí)已經(jīng)獲得學(xué)分的課程內(nèi)容。“一般來(lái)說(shuō)，銜接課程提供了多個(gè)進(jìn)入和退出教育系統(tǒng)的階梯，并允許學(xué)生利用學(xué)分轉(zhuǎn)換機(jī)制，從職業(yè)技術(shù)教育領(lǐng)域進(jìn)入高等教育領(lǐng)域。”⑤通過(guò)學(xué)分轉(zhuǎn)換系統(tǒng)，學(xué)生在不同教育與培訓(xùn)部門(mén)獲得的學(xué)習(xí)成果均可計(jì)入學(xué)分，以促進(jìn)學(xué)生流動(dòng)。另一方面是實(shí)施資格認(rèn)證，學(xué)生通過(guò)資格認(rèn)證可獲得一份與特定學(xué)習(xí)成果相關(guān)的正式證明，以證明學(xué)習(xí)成果與質(zhì)量。

（三）發(fā)展階段（2018年至今）：加強(qiáng)菲律賓國(guó)家資格框架的質(zhì)量保障

2014年，東盟為了加強(qiáng)區(qū)域化發(fā)展，建立了東盟資歷參照框架（AQRF）。菲律賓作為世界上重要的勞務(wù)輸出國(guó)之一，需要加強(qiáng)資格的可比性以保證勞力能夠進(jìn)行跨國(guó)流動(dòng)。這一階段，菲律賓國(guó)家資格框架的建設(shè)重點(diǎn)是深化資格的國(guó)際性以及加強(qiáng)資格的效用性。2018年，菲律賓頒布了《國(guó)家資格框架法案》，為國(guó)家資格框架的實(shí)施提供了法律支持，同時(shí)與東盟資歷參照框架對(duì)接，為菲律賓工人的海外流動(dòng)提供了制度保障。此外，菲律賓第四輪《國(guó)家技術(shù)教育和技能發(fā)展計(jì)劃（2018—2022）》提出加強(qiáng)對(duì)資格框架審查的重要舉措，如“加強(qiáng)國(guó)家資格框架的領(lǐng)導(dǎo)和治理結(jié)構(gòu)、建立單一的質(zhì)量保證體系來(lái)監(jiān)測(cè)和評(píng)估國(guó)家資格框架的實(shí)施、在適用于國(guó)家資格框架的領(lǐng)域進(jìn)行試點(diǎn)測(cè)試等”⑥，希望提高國(guó)家資格框架的適用性和相關(guān)性。

三、菲律賓國(guó)家資格框架的架構(gòu)特點(diǎn)

菲律賓國(guó)家資格框架在促進(jìn)社會(huì)公平、提高教育質(zhì)量等方面發(fā)揮了重要作用，其兼具獨(dú)立性與銜接性、吸引工業(yè)部門(mén)的參與、建立完善的保障體系、注重信息化管理以及國(guó)際化發(fā)展等特點(diǎn)，保障了菲律賓國(guó)家資格框架的角色地位和功能發(fā)揮。

（一）兼具獨(dú)立性與銜接性

菲律賓國(guó)家資格框架使基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、高等教育體系聯(lián)系在一起，使每個(gè)單獨(dú)的教育體系形成相互溝通、協(xié)調(diào)的整體。一方面，菲律賓國(guó)家資格框架的建立并不是完全否定之前的教育成果，而是在現(xiàn)有教育成果的基礎(chǔ)上逐漸形成的，在縱向上涵蓋了三種教育體系且保留了各體系內(nèi)部原有的等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、管理機(jī)制等。例如，職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn)系統(tǒng)內(nèi)部的能力標(biāo)準(zhǔn)制定與認(rèn)證由菲律賓技術(shù)教育技能發(fā)展署管理，技術(shù)教育技能發(fā)展署以能力單元的形式制定每個(gè)專業(yè)各級(jí)別的能力標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)與行業(yè)部門(mén)的職業(yè)資格保持一致，同時(shí)也對(duì)應(yīng)菲律賓國(guó)家資格框架中的特定級(jí)別。另一方面，菲律賓國(guó)家資格框架通過(guò)階梯化教育計(jì)劃（Ladderization）建立了普通教育和職業(yè)技術(shù)教育互通的渠道。學(xué)生完成中學(xué)教育后，無(wú)論其選擇進(jìn)入社會(huì)就業(yè)，還是進(jìn)入更高一級(jí)的學(xué)校學(xué)習(xí)，都可以繼續(xù)接受職業(yè)技術(shù)教育。例如，學(xué)生在接受普通高中教育的同時(shí)，可以完成一、二級(jí)甚至三級(jí)職業(yè)證書(shū)教育。此外，高等教育體系認(rèn)可職業(yè)技術(shù)教育學(xué)員之前的學(xué)習(xí)成果，并支持學(xué)員在進(jìn)入高等教育體系后繼續(xù)獲得更高一級(jí)的職業(yè)等級(jí)證書(shū)。換言之，國(guó)家資格框架的建立維持了基礎(chǔ)教育、職業(yè)技術(shù)教育和高等教育的自身發(fā)展，同時(shí)又將三個(gè)教育體系的學(xué)習(xí)成果結(jié)合起來(lái)，給予了學(xué)生隨時(shí)進(jìn)入和退出教育系統(tǒng)的機(jī)會(huì)，協(xié)助學(xué)生按照自己的節(jié)奏選擇就業(yè)與學(xué)習(xí)，減少了教育資源的浪費(fèi)。

（二）吸引工業(yè)部門(mén)的參與

菲律賓國(guó)家資格框架的制定雖然以政府部門(mén)為主導(dǎo)，但也注重吸收來(lái)自工業(yè)部門(mén)的建議。一方面，為確保菲律賓國(guó)家資格框架的權(quán)威性，通過(guò)政府統(tǒng)籌提供完善的政策保障、資金支持和良好的運(yùn)行機(jī)制。另一方面，“菲律賓國(guó)家資格框架的開(kāi)發(fā)和實(shí)施會(huì)咨詢工業(yè)部門(mén)代表的意見(jiàn)，可以確保學(xué)習(xí)成果與行業(yè)要求一致并增加資格證書(shū)的價(jià)值”⑦。菲律賓職業(yè)技術(shù)教育一直面臨著工作和技能不匹配的問(wèn)題，“由于就業(yè)機(jī)會(huì)不足、勞動(dòng)力市場(chǎng)信息有限、學(xué)術(shù)準(zhǔn)備不足、工作和技能的不匹配使青年的高失業(yè)率問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)重”⑧。根據(jù)勞工和就業(yè)統(tǒng)計(jì)局（BLES）的調(diào)查，2007年1月至2008年1月期間，盡管有200多萬(wàn)菲律賓工人在勞動(dòng)市場(chǎng)上求職，但由于缺乏適當(dāng)?shù)哪芰唾Y格，很難找到合適的工作。因此，國(guó)家資格框架協(xié)調(diào)委員會(huì)吸引勞工與就業(yè)部（DOLE）作為成員，充分了解行業(yè)發(fā)展信息與人力情報(bào)、國(guó)內(nèi)外勞動(dòng)力市場(chǎng)供求信息等。技術(shù)教育技能發(fā)展署是菲律賓唯一有權(quán)頒發(fā)國(guó)家職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)的機(jī)構(gòu)，也是工業(yè)部門(mén)參與治理的平臺(tái)。在證書(shū)開(kāi)發(fā)與認(rèn)證過(guò)程中，工業(yè)部門(mén)占有一席之地，菲律賓政府部門(mén)注重采取和傾聽(tīng)工業(yè)部門(mén)的訴求和建議，并在此基礎(chǔ)上制定了國(guó)家職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)的培訓(xùn)章程，“包含能力標(biāo)準(zhǔn)、培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)與認(rèn)證要求和測(cè)試流程等”⑨。工業(yè)部門(mén)的積極參與有利于提升資格等級(jí)的可信度和認(rèn)可度，培養(yǎng)符合勞動(dòng)力市場(chǎng)需求的工人。

（三）建立完善的保障體系

菲律賓通過(guò)頒布法律文件和建立治理機(jī)制兩種途徑，保障國(guó)家資格框架的制定與實(shí)施。法律體現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)治階級(jí)的意志，帶有一定的強(qiáng)制性，菲律賓政府頒布一系列法律文件是國(guó)家資格框架改革順利實(shí)施的基石。2012年，菲律賓第83號(hào)總統(tǒng)令規(guī)定了國(guó)家資格框架目標(biāo)、資格等級(jí)、資格標(biāo)準(zhǔn)、資格評(píng)審、資金保障等，將國(guó)家資格框架劃分為八個(gè)等級(jí)，對(duì)每個(gè)資格等級(jí)的要求進(jìn)行了詳細(xì)描述，使國(guó)家資格框架制度化。2018年《國(guó)家資格框架法案》更詳細(xì)地規(guī)定了資格標(biāo)準(zhǔn)描述及管理部門(mén)的職責(zé)，為國(guó)家資格框架的具體實(shí)施提供了全面的法律保障。此外，菲律賓還重視完善治理機(jī)制，通過(guò)建立國(guó)家資格框架協(xié)調(diào)委員會(huì)（NCC）保障國(guó)家資格框架的運(yùn)行。國(guó)家資格框架協(xié)調(diào)委員會(huì)具有成員多元、層級(jí)簡(jiǎn)潔、管理靈活等特點(diǎn)。首先，從成員結(jié)構(gòu)來(lái)看，其成員來(lái)自教育界、法律界、勞動(dòng)力市場(chǎng)等多個(gè)領(lǐng)域，能為國(guó)家資格框架實(shí)施提供比較全面的信息和建議。其次，從部門(mén)結(jié)構(gòu)來(lái)看，國(guó)家資格框架協(xié)調(diào)委員會(huì)下設(shè)技術(shù)秘書(shū)處等部門(mén)，各部門(mén)分工明確且相互協(xié)作。最后，從管理職責(zé)來(lái)看，國(guó)家資格框架協(xié)調(diào)委員會(huì)并未對(duì)國(guó)家資格框架的具體運(yùn)行干預(yù)過(guò)多，更多地承擔(dān)了溝通上下級(jí)的樞紐角色，向下監(jiān)督并指導(dǎo)各部門(mén)的工作，向上匯報(bào)國(guó)家資格框架的最新進(jìn)展。菲律賓這種強(qiáng)制性與靈活性并存的保障體系，使國(guó)家資格框架在運(yùn)行過(guò)程中張弛有度，有利于滿足多元主體的訴求，也有利于保證資格質(zhì)量。

（四）注重信息化管理

菲律賓政府借助大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)管理資格信息，在職業(yè)技術(shù)教育系統(tǒng)內(nèi)部，“菲律賓技術(shù)教育技能發(fā)展署通過(guò)收集和整理工人的評(píng)估和認(rèn)證注冊(cè)表建立TESDA評(píng)估信息管理系統(tǒng)，任何人都可以在菲律賓職業(yè)技術(shù)教育網(wǎng)站上輸入工人信息，查閱工人技術(shù)能力評(píng)估和認(rèn)證的情況”⑩。在保證個(gè)人學(xué)習(xí)成果真實(shí)性的同時(shí)，也方便雇主了解工人信息，更好地規(guī)范了市場(chǎng)秩序。在國(guó)家資格等級(jí)信息方面，菲律賓政府建立了資格登記冊(cè)（PhQaR），為雇主、教育與培訓(xùn)提供者以及學(xué)生提供信息，這些信息包括資格名稱、資格描述符、級(jí)別、授權(quán)機(jī)構(gòu)、資格代碼、授權(quán)文書(shū)和日期等，并且直接鏈接到政府官方文件庫(kù)，通過(guò)頁(yè)面的檢索框可以獲取所有資格信息，這樣可以有效地打破消息壁壘，保證學(xué)習(xí)者學(xué)習(xí)內(nèi)容、培訓(xùn)者培訓(xùn)內(nèi)容、雇傭者雇傭標(biāo)準(zhǔn)的高度統(tǒng)一。此外，資格登記冊(cè)具有嚴(yán)格的更新程序。若任一資格的信息需要更改，首先，需向技術(shù)工作組負(fù)責(zé)人提交正式請(qǐng)求并提供相應(yīng)證據(jù)，包括培訓(xùn)條例更新信息、學(xué)習(xí)成果與國(guó)家資格框架對(duì)應(yīng)信息等。其次，技術(shù)工作組負(fù)責(zé)人將有關(guān)機(jī)構(gòu)提交的新資格通知技術(shù)工作組成員。最后，在資格登記冊(cè)中上傳資格。菲律賓信息化管理系統(tǒng)及嚴(yán)格的更新秩序有效保證了國(guó)家資格框架的權(quán)威性。

（五）對(duì)接國(guó)際化發(fā)展

菲律賓國(guó)家資格框架以國(guó)際化為目標(biāo)，將國(guó)內(nèi)資格標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際資格框架保持一致，以保證工人的國(guó)際流動(dòng)性，增加菲律賓工人資格的價(jià)值和可比性。一方面，菲律賓國(guó)家資格框架建立之時(shí)借鑒了澳大利亞資格框架的經(jīng)驗(yàn)。1995年，澳大利亞政府頒布了國(guó)家資格框架，21世紀(jì)初，澳大利亞國(guó)家資格框架已經(jīng)發(fā)展得較為完善。菲律賓政府借鑒了其多元主體共同治理、以能力導(dǎo)向?yàn)楸碚鳌⑼晟频恼咧С帧暯訃?guó)家資格證書(shū)與國(guó)際資格證書(shū)等經(jīng)驗(yàn)，以國(guó)際化的視野建立了國(guó)家資格框架，使其更具全納性和包容性。另一方面，菲律賓國(guó)家資格框架實(shí)現(xiàn)了與東盟資歷參照框架的對(duì)接。2014年，東盟制定了東盟資歷參照框架。菲律賓歷經(jīng)多次磋商在2018年提交了最終參考報(bào)告給東盟資歷參照框架委員會(huì)，詳細(xì)闡述了菲律賓國(guó)家資格框架資格水平與東盟資歷參照框架水平描述之間明確的聯(lián)系。“同時(shí)，菲律賓國(guó)家參考委員會(huì)、技術(shù)工作組以及教育和培訓(xùn)利益相關(guān)者對(duì)東盟資歷參照框架和菲律賓國(guó)家資格框架水平、水平之間的一致關(guān)系、相關(guān)術(shù)語(yǔ)及意義進(jìn)行了分析，并且使用級(jí)別對(duì)齊矩陣（LAM）驗(yàn)證兩者之間的對(duì)齊情況。”11雖然二者的維度描述不同但在結(jié)構(gòu)上沒(méi)有明顯差異，均關(guān)注知識(shí)技能與應(yīng)用程序兩部分內(nèi)容。菲律賓國(guó)家資格框架對(duì)接國(guó)際化發(fā)展，可以幫助菲律賓勞動(dòng)者逐漸走向國(guó)際舞臺(tái)，同時(shí)又規(guī)范菲律賓國(guó)家內(nèi)部教育的發(fā)展，使勞動(dòng)力素質(zhì)得到有效增長(zhǎng)。

四、菲律賓國(guó)家資格框架對(duì)我國(guó)的啟示

菲律賓國(guó)家資格框架已日臻成熟，結(jié)合其成功經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)加快國(guó)家資格框架的立法工作、建立國(guó)家資格框架管理機(jī)構(gòu)、構(gòu)建國(guó)家資格框架信息平臺(tái)、整合國(guó)家資格框架探索經(jīng)驗(yàn)以及重視國(guó)家資格框架的國(guó)際對(duì)接。

（一）加快國(guó)家資格框架的立法工作

法律具有權(quán)威性和不可侵犯性，以立法的形式保證國(guó)家資格框架的推進(jìn)是政府的重要職責(zé)。菲律賓通過(guò)法律規(guī)定了國(guó)家資格框架的定義、目標(biāo)、資格等級(jí)、資格標(biāo)準(zhǔn)、資格評(píng)審以及資金保障等，并賦予相應(yīng)管理機(jī)構(gòu)一定的法律權(quán)力，從而保障了菲律賓國(guó)家資格框架的順利實(shí)施。目前，我國(guó)國(guó)家資格框架已具備一定的立法基礎(chǔ)，從實(shí)踐層面來(lái)看，廣東省終身教育資歷框架、國(guó)家開(kāi)放大學(xué)的學(xué)習(xí)成果框架等已經(jīng)積累了許多經(jīng)驗(yàn)；從政策層面來(lái)看，2016年《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》首次提出“國(guó)家資格框架”，2017年教育部將“研制國(guó)家資格框架”列入2017年度教育部工作要點(diǎn)。隨后，多個(gè)政策文件均出現(xiàn)“建立符合我國(guó)國(guó)情的資歷框架”“加快學(xué)歷證書(shū)和職業(yè)等級(jí)證書(shū)互通銜接”等要求，國(guó)家層面建構(gòu)關(guān)于國(guó)家資格框架的頂層設(shè)計(jì)任務(wù)基本完成，為國(guó)家資格框架的立法工作奠定了政策基礎(chǔ)。為保證國(guó)家資格框架的權(quán)威性，應(yīng)以法律形式說(shuō)明我國(guó)資歷框架的內(nèi)涵、目的、意義及主要功能，同時(shí)明確國(guó)家資格框架的基本結(jié)構(gòu)。“國(guó)家資格框架的三大核心結(jié)構(gòu)要素為等級(jí)數(shù)目、等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)與資歷類型”12，其本質(zhì)均是學(xué)習(xí)成果的分類與分級(jí)，只有通過(guò)法律形式確立基本結(jié)構(gòu)，才能保證各類學(xué)習(xí)成果的有效性和認(rèn)可度。吸取菲律賓等國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，國(guó)家資格框架的開(kāi)發(fā)需成立專門(mén)的管理機(jī)構(gòu)，因此，法律文本中還應(yīng)明確國(guó)家資格框架的管理機(jī)構(gòu)及其工作職責(zé)，既保證管理機(jī)構(gòu)的話語(yǔ)權(quán)又能夠監(jiān)督該機(jī)構(gòu)推進(jìn)國(guó)家資格框架的研制工作。除此之外，國(guó)家資格框架的建立與實(shí)施還需要系列制度支撐，如資金保障、學(xué)分積累、學(xué)分互認(rèn)、資格認(rèn)證等方面均需要法律文件以加強(qiáng)落實(shí)。

（二）建立國(guó)家資格框架管理機(jī)構(gòu)

菲律賓專門(mén)建立了國(guó)家資格框架協(xié)調(diào)委員會(huì)監(jiān)督資格框架的開(kāi)發(fā)與運(yùn)行，其成員來(lái)自教育界、法律界、勞動(dòng)力市場(chǎng)等，多元的成員結(jié)構(gòu)為國(guó)家資格框架的實(shí)施提供了較為全面的信息和建議，同時(shí)保證了國(guó)家資格框架的功能發(fā)揮和重要地位。目前，阻礙我國(guó)國(guó)家資格框架開(kāi)發(fā)工作的重要原因是國(guó)家層面仍未建立專門(mén)的管理機(jī)構(gòu)，基本將國(guó)家資格框架的開(kāi)發(fā)任務(wù)劃分給了教育部，其他部門(mén)較少參與，并且也未形成從國(guó)家到地方的多層次主體責(zé)任體系。再加上我國(guó)教育證書(shū)和職業(yè)證書(shū)長(zhǎng)期以來(lái)自成體系，缺少溝通交流，在整合互認(rèn)方面雙方存在許多矛盾。因此，我國(guó)需要建立專門(mén)的國(guó)家資格框架管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)普通教育和職業(yè)教育的資格水平，研制國(guó)家資格框架的等級(jí)數(shù)目、標(biāo)準(zhǔn)描述，開(kāi)發(fā)多種多樣的學(xué)習(xí)途徑以獲得同等學(xué)習(xí)成果以及監(jiān)督學(xué)分互認(rèn)、資歷認(rèn)證過(guò)程等。國(guó)家資格框架的開(kāi)發(fā)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及教育、經(jīng)濟(jì)等多個(gè)領(lǐng)域，為此，國(guó)家資格框架管理機(jī)構(gòu)的成員需體現(xiàn)出多元性，不僅需要吸納普通教育、職業(yè)教育、企業(yè)、社會(huì)等領(lǐng)域的專家，還需要人力資源和社會(huì)保障部、工業(yè)和信息化部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財(cái)政部等多個(gè)國(guó)家部門(mén)協(xié)助。此外，需要注意的是國(guó)家資格框架管理機(jī)構(gòu)應(yīng)主要起監(jiān)督指導(dǎo)作用，不過(guò)分干預(yù)普通教育、職業(yè)教育等領(lǐng)域內(nèi)部的靈活運(yùn)轉(zhuǎn)流程以及各地方政府的靈活調(diào)整機(jī)制。

（三）構(gòu)建國(guó)家資格框架信息平臺(tái)

菲律賓政府借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建立了資格登記冊(cè)，為雇主、教育與培訓(xùn)提供者、學(xué)生提供資格名稱、資格描述符、國(guó)家資格框架級(jí)別、授權(quán)機(jī)構(gòu)等信息，既打破了不同主體間的消息壁壘，又保證了資格框架運(yùn)行的透明性。為幫助社會(huì)了解國(guó)家資格框架以及解決學(xué)習(xí)成果、資格證書(shū)認(rèn)證過(guò)程冗雜等問(wèn)題，我國(guó)應(yīng)構(gòu)建國(guó)家資格框架信息平臺(tái)，包括國(guó)家資格框架信息系統(tǒng)、個(gè)人學(xué)習(xí)成果檔案系統(tǒng)、國(guó)家資格框架監(jiān)督系統(tǒng)等，“最終實(shí)現(xiàn)教育部的中國(guó)高等教育學(xué)習(xí)者信息系統(tǒng)、人力資源和社會(huì)保障部的國(guó)家職業(yè)資格證書(shū)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)查詢系統(tǒng)、公安部的公民網(wǎng)絡(luò)身份識(shí)別系統(tǒng)等分類信息管理網(wǎng)的對(duì)接”13。國(guó)家資格框架信息系統(tǒng)旨在幫助社會(huì)各界了解資歷框架基本信息，并按照統(tǒng)一的資歷標(biāo)準(zhǔn)提供教育與培訓(xùn)服務(wù)。其內(nèi)容包括資歷框架的等級(jí)數(shù)目、資歷標(biāo)準(zhǔn)描述、資歷類型、學(xué)習(xí)途徑等。個(gè)人學(xué)習(xí)成果檔案旨在幫助就業(yè)部門(mén)了解求職者的學(xué)習(xí)背景、所持有職業(yè)資格證書(shū)等情況，是學(xué)習(xí)者建構(gòu)跨領(lǐng)域、跨行業(yè)、跨機(jī)構(gòu)、跨出國(guó)門(mén)學(xué)習(xí)和交流的技術(shù)平臺(tái)，其內(nèi)容包括過(guò)往和現(xiàn)有的學(xué)習(xí)成果，以方便進(jìn)行資歷認(rèn)證，避免重復(fù)學(xué)習(xí)。國(guó)家資格框架監(jiān)督系統(tǒng)旨在向大眾公示國(guó)家資格框架的運(yùn)行情況，提高工作過(guò)程的透明度，提高資格框架的公信力，其內(nèi)容包括第三方認(rèn)證和評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)資歷框架的質(zhì)量評(píng)價(jià)報(bào)告，并且為社會(huì)公眾參與評(píng)價(jià)提供途徑。此外，信息平臺(tái)也需要有專門(mén)的管理部門(mén)，可以在國(guó)家資格框架管理機(jī)構(gòu)下設(shè)技術(shù)工作組，專門(mén)負(fù)責(zé)信息平臺(tái)的更新與維護(hù)工作。國(guó)家資格框架的內(nèi)容更新以及學(xué)習(xí)者學(xué)習(xí)成果的更新需嚴(yán)格按照既定程序，技術(shù)工作組可發(fā)布信息更新程序手冊(cè)，切實(shí)保證信息的真實(shí)性和可信度。

（四）整合國(guó)家資格框架的經(jīng)驗(yàn)

菲律賓國(guó)家資格框架的建立充分吸取了基礎(chǔ)教育、職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn)、高等教育等領(lǐng)域積累的經(jīng)驗(yàn)成果，既保留了不同領(lǐng)域的教育特色，又加強(qiáng)了彼此間的聯(lián)系。整合不同教育的不同標(biāo)準(zhǔn)以形成統(tǒng)一性標(biāo)準(zhǔn)難免會(huì)引起爭(zhēng)議和矛盾，充分考慮已有的探索經(jīng)驗(yàn)及相關(guān)主體的利益，有利于保障國(guó)家資格框架的順利開(kāi)發(fā)。目前，我國(guó)國(guó)家資格框架通過(guò)試點(diǎn)、借鑒、理論研究等方式積累了不少經(jīng)驗(yàn)，縱向上可包括國(guó)家經(jīng)驗(yàn)和地方經(jīng)驗(yàn)，橫向上可包括普通教育領(lǐng)域經(jīng)驗(yàn)和職業(yè)教育領(lǐng)域經(jīng)驗(yàn)。在國(guó)家經(jīng)驗(yàn)方面，教育部職業(yè)教育與成人教育司委托國(guó)家開(kāi)放大學(xué)開(kāi)展“國(guó)家繼續(xù)教育學(xué)習(xí)成果認(rèn)證、積累與轉(zhuǎn)換制度的研究與實(shí)踐”項(xiàng)目，“從國(guó)家層面對(duì)繼續(xù)教育學(xué)分積累與轉(zhuǎn)換制度的框架、方式方法、體制、機(jī)制等進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，搭建國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)體系”14。經(jīng)過(guò)幾年探索形成了包括學(xué)歷教育學(xué)習(xí)成果、非學(xué)歷教育學(xué)習(xí)成果和無(wú)一定形式學(xué)習(xí)成果的10級(jí)學(xué)習(xí)成果框架，后經(jīng)不斷修訂和完善，2022年學(xué)習(xí)成果框架共分為6個(gè)等級(jí)，包括普通教育學(xué)習(xí)成果、職業(yè)教育學(xué)習(xí)成果、繼續(xù)教育學(xué)習(xí)成果和非正式學(xué)習(xí)成果四種類型。在地方經(jīng)驗(yàn)方面，廣東省參考借鑒歐洲資歷框架構(gòu)建了終身教育資歷框架，包括普通教育、職業(yè)教育、培訓(xùn)及業(yè)績(jī)3種類型，共劃分7個(gè)等級(jí)，每個(gè)等級(jí)均從知識(shí)、技能、能力3個(gè)維度進(jìn)行描述。此外，職業(yè)教育和普通教育內(nèi)部也形成了具有自身特色的體系，如職業(yè)教育內(nèi)部借助職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)衡量技能人員的水平，普通教育內(nèi)部借助學(xué)歷證書(shū)衡量學(xué)生的學(xué)習(xí)水平。國(guó)家資格框架的開(kāi)發(fā)不應(yīng)無(wú)視這些探索經(jīng)驗(yàn)，而應(yīng)在這些經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上不斷構(gòu)建、修改與完善，并且最大化地保留地方特點(diǎn)及各教育領(lǐng)域的特點(diǎn)，這樣有利于凝聚社會(huì)力量，加強(qiáng)國(guó)家資格框架的社會(huì)認(rèn)可度。

（五）重視國(guó)家資格框架的國(guó)際對(duì)接

菲律賓國(guó)家參考委員會(huì)、技術(shù)工作組以及教育和培訓(xùn)利益相關(guān)者對(duì)東盟資歷參照框架和菲律賓國(guó)家資格框架的一致關(guān)系進(jìn)行了分析，并使用級(jí)別對(duì)齊矩陣驗(yàn)證兩者的對(duì)接，使菲律賓學(xué)習(xí)者實(shí)現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)部自由流動(dòng)的愿景。“一帶一路”沿線國(guó)家的資歷框架發(fā)展迅速，已經(jīng)超越本國(guó)范圍并擴(kuò)展到跨國(guó)范疇。“截至2018年，‘一帶一路沿線19個(gè)國(guó)家已成功實(shí)現(xiàn)與歐盟資歷框架對(duì)接，其中有6個(gè)國(guó)家加入了海灣資歷框架”15。我國(guó)資歷框架的開(kāi)發(fā)要抓住“一帶一路”倡議帶來(lái)的發(fā)展契機(jī)，與“一帶一路”沿線國(guó)家在貿(mào)易、教育等方面開(kāi)展合作。這些合作項(xiàng)目的順利實(shí)施離不開(kāi)人力資源的支撐，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部資歷互認(rèn)是加強(qiáng)人力資源支持的重要路徑。此外，國(guó)家資格框架與國(guó)際接軌可以提高我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)水平，與我國(guó)教育現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)相契合。首先，可以吸引國(guó)際教育專家、國(guó)外高端企業(yè)技術(shù)人員等到我國(guó)指導(dǎo)國(guó)家資格框架的開(kāi)發(fā)工作，對(duì)等級(jí)數(shù)目、資歷類型、學(xué)習(xí)途徑方面的爭(zhēng)議提供國(guó)際性參考建議，并咨詢國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接與資歷認(rèn)證過(guò)程中遇到的主要困難，以有效避免。其次，我國(guó)可以在國(guó)家資格框架的基礎(chǔ)上單獨(dú)設(shè)立國(guó)際資歷互認(rèn)的條款并設(shè)立專門(mén)的部門(mén)負(fù)責(zé)，在條款中單獨(dú)說(shuō)明與其他國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接的規(guī)則、流程等注意事項(xiàng)，使國(guó)家資格框架更清晰、運(yùn)行與監(jiān)督工作更順暢。最后，國(guó)家資格框架的國(guó)際對(duì)接需秉持動(dòng)態(tài)化原則，在信息化時(shí)代，誰(shuí)掌握了信息，誰(shuí)就占據(jù)了教育發(fā)展的先機(jī)。相關(guān)部門(mén)要關(guān)注國(guó)際市場(chǎng)變化及國(guó)際化技能人才的需求變化，及時(shí)更新國(guó)家資格框架中的標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)增添新興的學(xué)習(xí)途徑等。

［注釋］

①②TESDA.National Technical Education and Skills Development Plan（NTESDP）2005-2009［EB/OL］.（2005-06-02）［2023-06-27］.https：//planipolis.iiep.unesco.org/index.php/2005/national-technical-education-and-skills-development-plan-2005-2009-5120.

③⑩岑東蓮.菲律賓職業(yè)技術(shù)教育體系的研究［D/OL］.桂林：廣西師范大學(xué)，2014［2023-06-27］.https：//kns.cnki.net/kcms2/article/abstract？v=3uoqIhG8C475KOm_zrgu4lQARvep2SAk9z9MrcM-rOU4mSkGl_LWf-SlRekAkVk3LLCNyJ2DTgGxmOHt2SDFFc2o3ZCTTIF1&uniplatform=NZKPT.

④⑧TESDA.National Technical Education and Skills Development Plan（NTESDP）2011-2016［EB/OL］.（2011-09）［2023-06-27］.https：//www.skillsforemployment.org/skpEng/knowledge-product-detail/3243.

⑤Ladderized Education Act（RA10647） Arangkada Philippines［EB/OL］.（2016-08-17）［2023-06-27］.http：//www.investphilippines.info/arangkada/ladderized-education-act-ra-10647.

⑥TESDA.National Technical Education and Skills Development Plan（NTESDP）2018-2022［EB/OL］.（2019-06-17）［2023-06-27］.http：//www.tesda.gov.ph/About/TESDA/47.

⑦An Act Institutionalizing The Philippine Qualifications Framework（PQF）［EB/OL］.（2017-11-21）［2023-06-27］.https：//pqf.gov.ph/Uploads/Legal%20Basis/RA%2010968.pdf.

⑨Technical Education and Skills Development Authority，Republic of the Philippine Competency Standards Development［EB/OL］.（1994-08-25）［2023-06-27］.http：//www.tesda.gov.ph/About/TESDA/85.

11AQRF Referencing Report of The Philippines［EB/OL］.（2019-05-22）［2023-06-27］.https：//pqf.gov.ph/Uploads/PH%20AQRF%20Referencing%20Report%20Final.pdf.

12林玥茹，石偉平.國(guó)家資歷框架建設(shè)困境的成因與突破［J］.現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育研究，2022，34（4）：107.

13高潔.國(guó)家資格框架建設(shè)芻議［J］.中國(guó)職業(yè)技術(shù)教育，2018（15）：34.

14李潤(rùn)華.“一帶一路”倡議下的職業(yè)教育資歷框架研究［J］.職業(yè)技術(shù)教育，2021，42（16）：16.

15楊信.“一帶一路”沿線國(guó)家資歷框架建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)及啟示［J］.成人教育，2020，40（6）：87.