生育友好型社會建設中的政府責任研究

摘要：建設生育友好型社會是化解當前我國低生育危機的重要途徑，政府作為實現生育友好型社會的重要力量，厘清政府責任意義重大。本文通過“價值—制度—角色”三維框架，分析生育友好型社會建設中政府嵌入的內在契合性，認為政府應該重構友好生育理念、完善生育保障制度供給和回歸計生部門服務角色，從價值、制度和行動層面推進生育友好型社會建設。

關鍵詞：生育友好型社會；政府責任；生育治理；結構功能主義

在促進國家人口轉變和社會經濟發展過程中，生育有著舉足輕重的地位，是政府和學術界長期關注的重要問題。隨著社會經濟發展，生育率持續低迷、老齡化速度加快等一系列人口問題日益凸顯，激發社會深層生育意愿便成了當前政府在社會人口領域的重要目標。基于此，原國家衛生計生委于2017年初召開的 “全國計劃生育工作會議”提出要建設生育友好型社會，積極應對低生育挑戰。政府作為建設生育友好型社會的重要主體之一，優化其責任成為我們亟須研究的課題。

一、問題的提出

有學者指出，針對中國現階段存在的 “想生不能生”和 “愿生不敢生”兩種不友好形態，需要及時向生育友好型社會轉型，[1]構建生育友好型社會是提高生育率的關鍵。[2]關于如何建設生育友好型社會，現有文獻主要從為女性提供生育保護、擴大嬰幼兒托育服務供給和減輕生養負擔等角度進行探討。這些文獻從不同角度為建設生育友好型社會提供了建議，也為本文探討奠定了基礎，然而，對于 “生育友好型社會建設中的政府責任”這一問題，現階段的研究還存在不足。一方面，從既有研究的學科分類來說，這些文獻多集中于其他學科視角，鮮有學者從公共管理學科視角將生育友好型社會建設中的政府責任作為一項獨立議題進行系統討論；另一方面，關于生育友好型社會建設中的政府責任多見于一些零散論述里，缺乏整體性分析視角。

從現實層面看，雖然生育行為直接決定權來源于個人，但生育決策過程并不是純粹的封閉空間，盡管當前已經幾乎消除了政策因素對我國個體生育決策的制約，可低生育現狀卻并沒有被根本改善，所以單純地寄希望于個體內生動力自發提升生育率必然難以實現。當前隨著生育主體內部異質化特征不斷凸顯和外部面臨的壓力逐漸加深，改變低生育現狀、建設生育友好型社會已然成為一項公共議題，政府管理作為國家管理的關鍵組成部分，是國家解決社會問題與技術問題的必要環節，[3]這個過程必然要求政府參與具有時代責任感和長遠目光，在鼓勵生育的基礎上強調服務生育、在實行生育放開的過程中重視生育保障，因此將政府力量嵌入生育友好型社會建設中有其合理性和必要性，為解決生育難題提供了深遠的現實意義。問題的關鍵在于，政府應該如何嵌入生育友好型社會建設中，在這個過程中應該承擔何種責任，這些都是當下應該重點思考的問題。因此，為了進一步提升政府行動的系統性和有效性，本文嘗試性地在塔爾科特·帕森斯提出的 “價值—制度—角色”三維分析方法下將生育友好型社會建設中的政府責任作為一項獨立議題，從縱向維度對政府責任的具體進路提出建議。

二、結構功能主義與政府責任的契合性

結構功能主義 （structural functionalism）是西方社會學的重要理論流派之一，形成于第二次世界大戰后，其最早主要是從生物有機體論發展起來的。為了對政治系統結構進行更有效的分析，20世紀中下葉，結構功能主義的代表人物塔爾科特·帕森斯 （Talcott Parsons）提出 “價值—制度—角色”三維分析方法。他認為，價值層次是系統最首要的分化層次，它是總體結構的參照基點，引領著整個系統的方向，必須在高層次上加以闡述；制度層次是系統的第二個層次，主要起到規范作用，由于其處于中間層次，因此呈現出相對具體性和調節性特征；角色層次處于第三層，也是系統中最具體的層次，它是由系統中的個體相互作用而形成。

將結構功能主義與政府責任聯結起來是本文分析的關鍵基礎。在 “家國同構”的生育治理時代，低生育治理不僅是宏觀層面的 “國事”，也是微觀層面生育個體的 “家事”，在此前提下，建設生育友好型社會既是國家治理生育難題的戰略安排，也是有效激發社會生育意愿的關鍵一步，而政府責任是一種介于國家和社會個體間，通過將價值、規范與事實這三種不同要素結合起來，實現兩個層面相互聯結的機制，[4]要建成生育友好型社會、實現國家生育戰略目標有效作用于社會生育行為，就離不開政府責任的發揮。結構功能主義認為，任何結構都會產生一定功能，功能是由結構決定的，系統的發展要求結構不斷進行調整和完善，以發揮其最大功能。創建生育友好型社會實質上就是創建一個有利于兒童和生育主體生存和發展的社會，主要包括人文環境、制度環境、物質環境和環境體驗這四個方面，[5]它是一個涉及社會各方面的復雜系統，其實現要求各個子系統功能完善且有效發揮。因此，我們運用結構功能主義分析政府責任系統時，可以采取 “價值—制度—角色”三維分析方法明確政府的職責與期待，更高效地建設生育友好型社會。

三、生育友好型社會建設中的政府責任

建設生育友好型社會，其目的就是為了給兒童和生育主體提供一個有利于發展的環境，政府作為建設生育友好型社會的重要主體，相應地在價值維度、制度維度和角色維度下合理界定責任是實現生育友好型社會的關鍵。

（一）價值維度下的政府責任

作為系統中的第一層面，構建生育友好的價值理念是建設生育友好型社會中政府責任的關鍵部分。價值維度下政府責任主要有以下兩個方面：一是正確理解性別平等的內涵；二是實現生育理念轉型，增強生育 “包容性”。

第一，政府應辯證把握性別平等的深層內蘊。從兩性的差異性角度來說，雖然將目光聚焦于性別差異會導致善意性別偏見，但兩性之間的差異不應被排斥，差異原則為推進女性解放、實現社會性別平等提供了天然動力。[6]因此，為了更好把握生育議題中的性別平等，政府既要意識到兩性在不同維度下存在的生理、心理差異，還應認識到二者在生育過程中不可割裂的責任分工，推動男性和女性在機會、責任、權利、義務等方面實現平等。[7]

第二，在 “包容性”理念下正確理解 “生育”的深刻內涵。生育 “包容性”，即以人為本，將國家宏觀人口發展目標和每個家庭對 “美好生活”的目標實現有機結合。[8]因此，生育不僅是分娩這個時間節點，也涉及孕育、生育、養育全過程；同時，生育不是母親的專責，而是政府、社會、家庭三者的共同責任。面對我國已進入的 “內生性低生育”階段，政府應理順 “市場化進程”與 “包容性生育”之間的內在邏輯性：人既是生育決策主體，同時也是市場行為主體，在 “包容性生育”下，生育決策權被歸還給個體，個體可以依據家庭經濟狀況，自主選擇生育數量與生育時間，這既回應了 “以人為本”的價值指向，還讓市場這只 “看不見的手”來調節家庭生育結構，并擴大到整個社會，實現國家宏觀層面人口均衡發展。

（二）制度維度下的政府責任

制度層面是政治系統功能中的中觀層面，起到規范作用，它是建設生育友好型社會的關鍵一環，其具體行動都是根據制度的邏輯開展。政府應當在性別視角下秉承 “包容性”理念，持續推進生育友好保障制度建設，在生育問題上體現服務性。

第一，突破傳統性別偏見，建立家庭友好型生育保障制度。生育新政策落地以來，過去關注對象限于女性的生育保障制度已無法滿足社會日益增長的需求，在2016年頒布的 《關于實施全面兩孩政策，改革完善計劃生育服務管理的決定》中指出要 “增強家庭撫幼功能”，家庭在嬰幼兒生育養育過程中發揮著至關重要的作用。因此，現階段生育保障制度改革應以家庭為整體單位為方向，突破傳統的 “生育僅是女性責任”的性別歧視，讓家庭中無論是育齡夫婦還是祖輩都可以享受相關保障福利。例如，設立一定時長且不具有轉移性質的男性育兒假等。

第二，在 “包容性”理念下完善生育保障制度。生育保障制度伴隨著經濟發展、人口結構水平動態變化提出，未來也應在 “包容性”理念下緊緊圍繞著經濟、社會、人口長期均衡目標不斷進行彈性化調整。一是要在制度層面建立統一的生育保障標準。為了保護女性生育權益，體現生育保障制度的公平性和可持續性，政府應逐步規范生育保障標準，逐步消除地區之間、戶籍之間和行業之間差異。二是要不斷提升生育保障制度的普惠性。政府應認識到生育活動所帶來的社會價值，將生育保障的性質從過去的職工福利逐漸轉變為基于家庭生產的社會性保障，建立以國家給付為主的全民性覆蓋模式，讓處于不同就業情況和不同年齡階段的女性無須憂慮生育所帶來的負面影響。三是要進一步提高生育保障水平。生育意味著家庭支出成本增加，政府應在增加報銷項目的基礎上兼顧支付標準，保證生育保障水平與物價上漲幅度相適應。同時，為了有效分擔家庭生育成本和養育成本，應將 “生”階段到 “育”階段都涵括在生育保障制度中，實現產假、稅收、津貼、公共托育服務等福利齊頭并進、相互銜接，為建設生育友好型社會提供全面的制度保障。

（三）角色維度下的政府責任

作為系統的行動層面，政府角色必須與生育友好理念相適應，否則，其行為非但不能推動生育友好型社會建設，反而會起到反作用。當前，在 “三孩政策”背景下，計生部門需要重新審視自身角色，及時回應生育群體需求，實現 “服務者角色”。其主要可以從以下兩個方面著手：

第一，健全責任追究機制，加強對服務過程監督。首先，健全的責任追究機制離不開主體、客體、事由等要件，因此，要厘清計生工作職責，確定各層級計生部門的權力清單與責任清單，用責任明確權力應發揮的功能，通過功能發揮來限定其可行使的權力范圍，讓責任追究有依據可循；其次，應充分發揮監督的約束作用，通過內外部相結合的監督方式，提升計生部門承擔責任的自覺性，例如，在落實計劃生育各項獎勵優惠待遇時，政府應把優惠待遇的申請條件、申請流程和最終結果向全社會公開，提高整個環節透明度，接受全社會監督，并在內部建立經常性的督察督辦，督促各責任主體廉潔、高效地完成責任指標；最后，打破過去以權力為中心的思維慣性，在計生服務過程中形成以人為本的責任意識，改變以往重視考核分數、強調工作結果的功利傾向，讓計生服務重心回歸到服務生育群體等實質性工作上。

第二，優化計生服務能力，提升整體建設水平。一要加強計生部門隊伍素質建設。計生部門隊伍要建立 “以家庭為本”的計生服務理念，充分尊重家庭在生育中的重要地位，同時，建立學習型組織模式，定期開展如計劃生育服務政策、婦幼保健、生育衛生健康知識等方面的學習培訓，建設高素質計生服務隊伍。二要創新計劃生育服務模式。由于計生服務涉及面十分廣泛，計生部門應充分發揮 “互聯網+”優勢，通過與公安、民政、社會保障等部門之間信息共享，搭建覆蓋全人群及其全生命過程的信息化平臺，給不同生育階段群眾提供更有針對性的優質服務。

四、結束語

在 “內生性低生育”時代，單純地通過生育個體內生力量解決生育問題定然難以實現，而依賴過去的生育強制手段也必不可行，它需要政府進行統籌規劃和系統安排。因此，本文通過結構功能主義下的 “價值—制度—角色”三維分析框架，將生育友好型社會建設中的政府責任作為一項獨立議題系統探討，提出了重構生育友好型理念、完善生育保障制度供給和回歸計生部門服務角色三種具體進路，這種縱向的、整體化的分析視角，能加強政府在建設生育友好型社會中對責任的認知。但從整體而言，將視野放在動態化的生育友好型社會建設過程中，政府責任研究依舊是一個應不斷完善和突破的事業，本文對于生育友好型社會建設中政府責任的探索還處于初步階段，不斷進行補充和創新仍是未來應努力的方向。

參考文獻：

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作者簡介： 唐詩其，女，漢族，湖北孝感人，碩士，研究方向：政府治理。