政府監管、營商環境和PPP項目引資的辯證關系

張維　丁瓊瓊　張帆

［摘 要］加強政府監管有助于規范PPP項目實施，優化營商環境有助于吸引社會投資。基于2014-2021年江西省11個市級區域497個PPP項目信息，采用固定效應模型分析政府監管、營商環境和PPP項目引資三者關系，發現營商環境各個組成維度對PPP項目引資的作用大相徑庭，加強政府監管可提升營商環境優化對PPP項目引資的作用效果。為提升公共產品供給績效，可通過精準施策優化營商環境、合理規范政府監督及以政府監督促進營商環境優化全面顯效等方式吸引社會資本參與PPP項目。

［關鍵詞］政府監管；營商環境；PPP項目

［中圖分類號］F294;F283 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1005-7544（2023）09-0064-09

［作者簡介］張維，東華理工大學經濟學院副教授，博士，碩士生導師；

丁瓊瓊，東華理工大學經濟與管理學院碩士研究生；

張帆，東華理工大學地質與資源研究中心講師，博士，碩士生導師。

［基金項目］江西省社會科學基金項目“基于TPB框架的江西省居民垃圾分類行為影響因素及對策研究”（21GL21）；江西省高校人文社科項目“江西省生活垃圾分類的多元協同治理模式及策略研究”（GL19202）；撫州市社會科學規劃項目“基于PPP模式的撫州市營商環境優化路徑研究”（19SK42）

一、問題與背景

PPP（Public—Private—Partnership）模式是基礎設施和社會事業建設領域投融資體制深化改革的重要手段，對打破傳統體制機制，提高資源配置質量和效率至關重要。PPP項目通過建立公共部門和私人部門的合作伙伴關系，使政府從傳統供給模式下服務供給者和服務監管者的雙重身份中釋放出來并專注于公共服務監管，社會資本則可利用專業優勢直接為社會公眾服務。這種分工方式有助于提升公共產品供給績效。

良好的營商環境是PPP項目引資的重要基礎。2018年，國務院辦公廳發布了《關于聚焦企業關切進一步推動優化營商環境政策落實的通知》（國辦發［2018］104號），要求通過營商環境優化規范有序推進PPP項目建設。當然，營商環境的作用不限于此。構建市場化、法治化、國際化營商環境對推動經濟高質量發展、建設現代化經濟體系具有重要現實意義。［1］2019年3月5日，國務院總理李克強在政府工作報告中提出要激發市場主體活力，著力優化營商環境。2019年5月21日，習近平總書記在視察江西時就做好中部地區崛起工作特別提出要對標國際一流水平，營造穩定公平透明的營商環境。同時，中央和地方都在為優化城市營商環境進行積極探索并提供政策支持。2020年1月1日，國務院發布的《優化營商環境條例》開始實施。地方政府針對營商環境優化也逐漸出臺相關管理條例。以江西省為例，2022年初，中共江西省委、江西省人民政府發布《關于深入推進營商環境優化升級“一號改革工程”的意見》，將改善營商環境作為未來政府工作重心。

營商環境內涵豐富，現有優化營商環境的政策法規和相關研究并未特別考慮PPP模式特征。那么，營商環境每個組成維度對社會資本PPP項目投資決策的作用是否相同？為提升PPP項目引資效果，需從哪些方面進行改善？政府在不斷優化營商環境的同時，自身承擔的監管職能對PPP項目引資又有何作用？這些問題的回答對于精準施策促進PPP項目實施，提升政府治理能力具有現實意義。基于此，文章以江西省11個市級區域497個PPP項目為例，采用固定效應模型，借助STATA分析軟件，研究營商環境、PPP項目引資與政府監管之間的關系，進而探索推動PPP項目引資的對策建議。

二、文獻綜述與研究假設

下面將結合PPP項目引資與營商環境，政府監管對PPP項目與營商環境關系的影響展開文獻梳理。

（一）PPP項目引資與營商環境

上世紀70年代，由于公共產品供給效率低下，英美等國率先在公共領域引入社會資本并取得顯著成效，由此開啟了席卷全球的民營化浪潮。迄今為止，PPP模式已經成為各國政府提供公共基礎設施的主流模式。［2］同時，如何吸引社會資本投資PPP項目一直是各國學者關注的焦點。Osei-Kyei R等（2017）認為政府服務專業度、法律體系完善度、支付機制簡化度、合約變更有效性和項目監管持續性會影響社會資本對PPP項目投資的態度。［3］Frost W和Laing J（2018）將管理項目自身盈利特征和合約條款完善性作為政企合作成功關鍵。［4］鳳亞紅、李娜和左帥（2017）認為完善的PPP制度環境與體制、健全的金融體系、政府的契約精神及有效選擇PPP項目等關鍵因素共同決定了項目投資成敗。李鳳和武晉（2021）將政府角色定位、PPP項目質量和參與方的利益平衡作為實質影響PPP項目能否成功落地實施的關鍵。［5］王歡明和陳佳璐（2021）則認為政府執行政策能力、制度環境和社會經濟環境可能影響PPP項目實施。［6］

由此可見，影響PPP項目成功引資的因素除了支付、盈利和合約等項目特征以及政府監管外，還有政府服務、金融體系和社會經濟等外部條件。這些外部條件均與營商環境密切關聯。

2002年，為更好實施促進各國私營部門發展的戰略，世界銀行成立營商環境（Doing Business，DB）小組對企業運營所處規則體系進行綜合評價。［7］此后，“營商環境”這一概念逐漸被世界各國政府和投資者接受并關注。

對推廣PPP模式的政府而言，優化營商環境是促使政府實施精準化管理、提升政府治理效率和全球治理參與能力的重要突破口。［8］對參與PPP項目的社會資本而言，優化營商環境能夠降低制度性交易成本，營造公平法治競爭環境，從而有效提升市場主體獲得感，激發各類市場主體活力。［9］良好的營商環境不僅可通過提高人力資本積累和緩解PPP項目融資約束而促進社會資本轉型［10］，也可以通過為技術創新提供基礎生態系統，促進數字經濟與實體經濟深度融合［11］，從而提升PPP項目服務績效。無論是普通PPP項目還是需要高額初始啟動資金的PPP項目，良好的營商環境將有利于營造透明公平的經營氛圍，有效提升企業投資意愿［12］，促使區域繁榮和經濟增長。［13］此外，良好的營商環境，還有助于為PPP合作提供多元、高效、可信賴的糾紛解決途徑，保護社會資本合法權益。［14］綜上所述，提出研究假設1。

假設1：良好的營商環境有利于促進PPP項目引資。

（二）政府監管對PPP項目與營商環境關系的影響

公共服務領域的市場化改革需要以有效的政府監管作為支撐。［15］PPP項目運營實施中，社會資本營利天性和公共服務公益性可能產生沖突。為保護公眾利益，政府需要對PPP項目進行監管。政府監管內容不僅包括PPP項目運營質量，還包括對各參與主體的督查管理。［16］合理的政府監管有助于為社會資本進入公共服務領域構建公平有效的營商環境。［17］在PPP模式中，有效的政府監管可促使產業獲得創新優勢，提高產業市場占有能力，避免公共資產流失。［18］同時，政府也可在監督過程中營造良好形象，為后續政企合作打下基礎。［19］據此，提出研究假設2。

假設2：政府監管可調節PPP項目引資和營商環境之間的關系。

三、研究設計與數據來源

（一）模型構建

營商環境指標體系并非靜態穩定，需要根據社會經濟環境變化動態調整。以世界銀行發布的《營商環境報告》為例，其評價指標從最初的5項已擴充到現在的10項。然而，由于世界銀行的營商環境評價容易忽略各國實際背景和文化，并呈現出相應的意識形態和技術偏好［20］，為促進營商環境優化，各國仍需不斷探索適合于本土特征的營商環境評價指標體系。彭向剛（2018）將營商環境劃分為需求識別、服務職能、服務能力和服務供給四個維度。［21］張三保（2020）則劃分為市場、政務、法律政策和人文四個維度。［22］謝守祥（2021）劃分為宏觀經濟、支持環境、基礎設施和政府效能四個維度。［23］本文借鑒李志軍（2020）在《中國城市營商環境評價》中的處理方式，將營商環境分解為政府效率、人力資源、公共服務、金融服務、市場環境和創新環境六個維度。［24］

本部分首先考察區域營商環境對PPP項目引資的影響，以此對假說（1）進行驗證。基礎回歸模型如式（1）所示：

其中，下標i表示市級行政區，t表示年度，j表示營商環境組成維度，PPPit表示第i個市級行政區第t年的PPP項目金額，x1it表示市級行政區的政府效率，x2it表示市級行政區的人力資源，x3it表示市級行政區的公共服務，x4it表示市級行政區域的金融服務，x5it表示市級行政區域的市場環境，x6it表示市級行政區域的創新環境。結合PPP項目特征、《中國城市營商環境評價》（李志軍，2020）和數據可得性，政府效率用公共財政預算支出表示，人力資源用三次產業社會就業人員總數表示，公共服務用年末公路里程表示，金融服務用當年金融機構年末貸款余額表示，市場環境用固定資產投資增速表示，創新環境用R&D內部經費支出總額表示。在基礎回歸模型基礎上，本研究將進一步討論政府監管、營商環境和PPP項目之間的關系，通過引入政府監管、營商環境和政府監管的交互項，從而驗證政府監管對營商環境和PPP項目引資關系的調節作用，即假說2。根據前文分析，得到模型如下所示：

（三）數據來源

研究使用的PPP項目信息數據來自于財政部PPP中心2014年至2021年江西省497個項目的相關數據。考慮到2014年是本輪PPP模式推廣的第一年，江西省僅有景德鎮市珠山區三寶瓷谷PPP項目入庫，并不具有普遍意義，所以在分析時予以剔除，從2015年開始統計項目信息。此外，南昌象湖老年養護中心建設PPP項目、江西省智慧農業建設PPP項目和江西省養老服務中心項目等3個PPP項目都屬于省級項目，在分析時也予以剔除。最終進入分析的PPP項目共計494個。公共財政預算支出、城鎮私營單位就業人員平均工資、三次產業社會就業人員總數、各地區金融機構年末貸款余額、公路里程年底達到數、實際使用外資數額、R&D內部經費支出總額、各地區產品質量監督檢查情況、各地區年末人口總數、地區生產總值、物價變動、各地區固定資產投資增長速度等數據來源于各年《江西省統計年鑒》，物價折算基年為2014年，對于R&D內部經費支出總額個別缺失數據采取均值法補齊。考慮社會資本在選擇地方政府進行合作時通常只能參考合作區域在項目發起之前的相關信息，即PPP項目投資滯后于相關社會經濟數據的產生。同時，也為了緩解可能的內生性問題。所以，研究中對所有社會經濟變量作滯后一期處理。此外，文章對面板數據進行中心化處理，借鑒趙合云和趙逸博（2018）對政府效率的處理思路，對中心化后的政府效率指標取相反數［25］，再運用STATA對面板數據分析，最終得到相關描述性統計結果如表1所示。

四、實證分析

（一）數據處理結果

表2報告了數據回歸結果，其中，第（1）列是營商環境的回歸結果，第（2）列在第（1）列的基礎上控制了時間和區域固定效應，第（3）列在第二列基礎上增加了政府監管和營商環境之間的交互效應。回歸結果表明：

第一，單純考慮營商環境與PPP項目的關系時，營商環境對PPP項目引資會產生顯著影響，各組成維度對PPP項目引資的影響卻存在差異。政府效率、人力資源和公共服務對PPP項目引資均呈現顯著的正向變化關系，金融服務、市場環境和創新環境對PPP項目引資的影響卻沒有得到統計意義上的數據支持。可見，在江西省，政府效率越高、人力資源越豐富、公共服務供給越完善的地方政府，越容易吸引社會資本參與PPP模式。

第二，政府監管對營商環境和PPP項目引資之間關系的調節效應可被驗證。從政府監管的系數為負可知（回歸系數-0.311），即加強政府監管可能降低社會資本通過PPP模式進入公共服務領域的積極性。但是，當政府監管與政府效率、公共服務、金融環境和市場環境等共同作用時，卻可能對PPP項目引資產生促進作用。首先，與單獨提升政府效率相比（回歸系數1.772），提升政府效率并加強政府監管更能促進PPP項目引資工作取得進展（回歸系數2.898）。其次，金融服務水平和市場環境狀況可結合政府監管作用，從而對PPP項目引資產生顯著影響。良好的金融服務水平和嚴格的政府監管對PPP項目引資具有正向作用。然而，政府監管和市場環境疊加時，對PPP項目引資卻起到了負向作用。這可能是因為PPP項目一般生命周期較長，當前嚴格的政府監管和寬松的市場環境容易使社會資本對項目運營期市場環境的樂觀預期降低，讓社會資本傾向于相信政府在未來會逐漸改變市場環境。所以，社會資本對當前進入PPP模式可能持保守的態度，進而影響地方政府的PPP項目引資效果。

第三，政府監管的引入可強化人力資源狀況和區域創新環境對PPP項目引資的影響。考慮政府監管時，人力資源對PPP項目引資的影響力度（回歸系數9.969）強于不考慮政府監管的狀態（回歸系數5.520），區域創新環境對PPP項目引資具有顯著的正向作用。不考慮政府監管時，區域創新環境對PPP項目引資的作用并未得到驗證。

綜上所述，不考慮政府監管時，營商環境的各組成維度對PPP項目引資的影響存在差異，政府監管對營商環境與PPP項目引資之間的關系具有顯著的調節作用。

（二）穩健性檢驗

為了檢驗上述分析結果的穩健性，本文采取更換關鍵變量的方式對模型進行再次分析。

1.PPP項目數量

PPP項目對區域內公共服務的影響程度不僅取決于投資金額，還與PPP項目數量有關。投資金額可代表政府和社會資本合作深度，PPP項目數量則可代表合作廣度。所以，本部分用江西省各地PPP項目數量作為被解釋變量，進行面板數據分析時對其取對數處理。計算結果如表3的第（1）列和第（2）列所示。與表2相比，雖然營商環境中顯著的維度有所變化，但是基本結論仍然適用，穩定性得到驗證。

2.公共服務水平的其他指標

借鑒沈言言（2020）的分析思路，為了降低投資風險，外商在進行直接投資之前會充分考察當地的公共服務水平。［26］所以，本部分以當年實際使用外資金額作為公共服務的替換變量，使用中國銀行網站的外匯牌價對實際使用外資金額進行折算。面板分析數據如表3的第（3）列和第（4）列所示，與前文的結論基本一致。

五、結論與建議

通過營商環境持續優化回應社會資本關切并不斷吸引促進社會資本參與PPP模式已經成為地方政府提升區域公共產品供給績效的重要工具。營商環境內涵豐富，政府如何精準著力并為社會資本提供針對性服務也是提升政府治理能力的重要內容。文章以傳統公共產品供給模式轉向PPP模式轉變時政府職能變化為切入點，首先將營商環境劃分市場環境、公共服務、人力資源、政府效率、金融服務和創新環境六個組成維度，然后以江西省PPP項目信息為基礎對政府監管、營商環境和PPP項目引資之間的關系進行分析。研究顯示：營商環境對PPP項目引資的影響是復雜多樣的，每個組成維度的作用大相徑庭；政府監管對營商環境和PPP項目引資之間的關系具有調節作用，加強政府監管可提升營商環境優化對PPP項目引資的作用效果。

結合研究結論，可從單側改變營商環境、單側改變政府監督、雙管齊下調整營商環境及政府監督三種方式促進江西省PPP項目引資。

第一，精準施策優化營商環境。政府可以從提升政府效率、優化人力資源和增加公共服務供給等對社會資本投資公共服務等方面提升社會資本投資積極性。具體而言，在提升政府效率時，可簡化行政審批程序、規范行政審批行為、推動數字化政府辦公并加強政府服務監督。在優化人力資源時，對于就業人群，可聯合社會資本或者行業協會提供專項培訓，提升其勞動技能；對于未進入就業市場的高校學生，可鼓勵行業協會與地方高校聯合培養人才，增加高校畢業生實踐就業機會，提高其就業適應性。在增加公共服務方面，政府可根據財政預算約束和社會公眾需求進行公共服務安排，重視公共投資的科學性和合理性，理性引導社會資本進入合適的公共服務領域。

第二，合理規范政府監督。在遵守相關法律法規的前提下，政府的監督行為以適度合理規范為宜。江西省各級政府與社會資本進行合作談判時，需要根據當時政策法規、公共服務特點和績效目標要求對項目運營期的政府監督范圍、監督方式和獎懲措施進行約定。在項目運營期，如果上級政府對相關政策法規進行調整，參與PPP項目的本級政府需要和社會資本進行協商并針對服務運營變化調整績效要求，合理分擔政策風險；如果本級政府對當地政策法規進行調整，則需要在調整之前就相關監管細則與社會資本進行協商，合理評估政策變化對項目運營影響。為了維護政企合作的信譽基礎，對于政府監督中的違規行為進行嚴格處罰。

第三，以政府監督促進營商環境優化全面顯效。在政府合理規范監督行為的前提下，還可通過提升金融服務質量、優化市場環境和完善創新環境等方式進一步吸引社會資本進入江西省公共產品市場。具體而言，在金融服務質量方面，政府可根據PPP項目收益特征、資產特點、利益相關者組成結構和風險分擔等具體情況搭建融資平臺，鼓勵金融行業合理合法競爭，推動金融機構與社會資本接洽。在優化市場環境方面，各地政府可結合中央和省級近期及遠景發展目標，科學合理制定區域規劃，以此為依據發布公共產品需求信息，從而降低PPP項目投資風險。在完善創新環境方面，政府可搭建科研對話平臺，促進社會資本與高校及科研機構合作，推動科研成果轉化和科研人才流動，提升本土研發針對性和適用性。

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Analysis of the Dialectical Relationship Between Government Regulation， Business Environment， and PPP Project Investment Attraction

Zhang Wei Ding Qiongqiong Zhang Fan

Abstract： Strengthening government regulation helps to standardize the implementation of PPP projects. Improving the business environment can help to attract social investment. Based on the information of 497 PPP projects in 11 municipal regions of Jiangxi Province from 2014 to 2021， the article uses a fixed effects model to analyze the relationship between government regulation， business environment， and PPP project investment attraction. The research results show that the role of various dimensions of the business environment in attracting PPP project investment varies greatly， and strengthening government regulation can enhance the effectiveness of the business environment in attracting PPP project investment. To improve the performance of public product supply， social capital can be attracted to participate in PPP projects by implementing precise policies to optimize the business environment， reasonably regulating government supervision， and promoting comprehensive and effective optimization of the business environment through government supervision.

Key words： Government regulation; Business environment; PPP project

［責任編輯：邵猷芬］