農民工就業政策工具的應用與優化
——基于蕪湖市政策文本的分析(2020—2022)

路穩玲,肖雅倩

(安徽工程大學 人文學院,安徽 蕪湖 241000)

就業是最大的民生,農民工就業政策是政府實現治理職能,促進經濟發展的重要抓手。工欲善其事,必先利其器。恰當的政策工具使用不僅有利于實現預期政策目標,也有利于提升政府治理水平。2020年以來,蕪湖市政府創新就業政策工具,積極調整工具組合,不斷完善返鄉農民工人口管理服務工作,并在促進保障農民工就業方面取得了良好的政策效果。

1 蕪湖市農民工就業政策取得的積極效果

為了保障農民工就業穩定,蕪湖市政府頒布了多項就業政策,采用了多維政策工具,并取得了積極的政策效果。

1.1 擴寬了智能化就業服務渠道

蕪湖市人社部門積極利用網絡新媒體平臺開展就業服務工作,拓寬了智能化就業服務渠道。一方面,“安徽公共招聘網”、今日蕪湖APP客戶端、維達人才網、微信公眾號、微信群、QQ群等新媒體渠道被充分開發利用,持續發布招聘信息。另一方面,針對用工量大的企業采用電視媒體、抖音媒體、空中宣講頻道等方式宣傳就業信息。值得注意的是,各縣、區仍著力推廣“周三招工”“周六招才”勞動力集市品牌,精心打造覆蓋線上、線下和空中全方位的“立體招聘”方式。

1.2 形成了高效精準的就業服務機制

為了助推農民工返崗復工,蕪湖市人社局充分發揮“點對點用工對接服務平臺”的作用,收集企業用工需求和農民工返崗需求信息,促進供需雙方有效對接。相關部門搭建了用工余缺調劑平臺,實現富余勞動力轉崗共享。為促進結對幫扶地區農民工轉移就業,蕪湖市政府進一步深化與結對地區的勞務合作。同時,考慮到部分貧困農民工因災失業甚至影響生活,政府出臺相關的就業幫扶細則,主要以就業補貼、補助為主,以保障該群體的基本生活。此外,蕪湖市相關部門采用了大數據對比分析和到戶到人摸排結合的方式,建立就業失業動態監測機制,為相關企業和農民工群體提供了高效精準的創業就業服務機制。

1.3 促成了多元主體的協同聯動

農民工就業工作涉及多方面內容,需要同級部門以及內部機構等多元政策主體協同聯動。蕪湖市政府深化人社部門的牽頭作用,與市發改委、經信局、交通運輸局、衛健委等部門建立了信息共享、協調聯動的工作機制,切實做好農民工就業服務、健康碼互認、交通安全等工作。信息技術發展背景下,統一數據格式、實現數據共享顯得格外重要。為此,蕪湖人才網和安徽公共招聘網的數據通道被打通,上下級、平行部門之間實現了互聯互通,實現了實時推送“2+N”招聘會信息、招聘職位信息和企業信息。蕪湖市統計局利用人口抽樣樣本點,2022年春節期間組織開展了“返鄉農民工節后就業意愿”專項調查,結果顯示近三分之一返鄉農民工打算在家鄉附近就業創業,但同時也反饋了一些問題,如“在外就醫醫保報銷困難”“就業企業用工規范”等[1]。蕪湖市政府以此為契機,立足農民工需求,頒布《關于印發〈蕪湖市維護新就業形態勞動者勞動保障權益專項行動工作方案〉的通知》,隨后各級人社部門會同各單位采取專項行動,共同推進政策落實。

1.4 促進穩崗就業工作全面推進

蕪湖市政府及相關部門通過專項補貼、稅收優惠、社保減免等一系列政策引導返鄉人員就近就地就業,促進穩崗就業。市政府及相關部門密集出臺了助力穩崗就業的政策措施,并廣泛宣傳省、市就業創業和技能培訓政策,全面介紹就業創業和技能培訓幫扶措施,深入解讀就業創業和技能培訓經辦流程,讓企業和群眾進一步熟悉政策的具體內容和辦理程序,切實提高政策知曉度和實施成效。

2 研究方法

真實準確的研究數據是開展研究的前提和基礎,恰當的分析工具是挖掘核心論點、提供有力論據的必要手段。“內容分析法是通過一系列的轉換范式將非結構化文本中的自然信息轉換成為可以用來定量分析的結構化的信息形態,因而也被稱為分析文本材料的結構化方法。”[2]內容分析法能夠將文本中碎片化、分散的語言信息,通過量化、系統化、結構化的方式呈現出來[3],揭示文本中難以發掘的信息,展現政府政策的多元化內涵。運用內容分析法,對獲取的26份蕪湖市農民工就業政策文件進行了結構化的處理和分析,具體實施步驟如下:

2.1 政策文本編碼

蕪湖市政府官方網站、相關部門通過實地調研以及百度等搜索網站進行回溯檢索,獲取了2020年1月至2022年12月與蕪湖市農民工就業創業相關的26份政策文本。根據內容分析方法對獲取的26份政策文本進行編碼,編碼結果見表1。上述政策文本的發布主體均是蕪湖市人力資源和社會保障局(以下簡稱蕪湖市人社局),這主要是因為蕪湖市人社局是蕪湖市農民工工作領導小組的牽頭單位,但這并不意味蕪湖市人社局是制定執行農民工就業政策的唯一主體,多數情況下,還需要會同市發改委、市財政局、市稅務局、市公安局、市市場監管局等部門協同工作。

表1 農民工就業政策文本編碼

2.2 確定分析單元

政府政策結構性強,條款清晰,因而將26份農民工就業政策條款作為內容分析法的分析單元,它們是計量過程中的最小因子。按照政策編碼——具體條款的順序對26份政策文本內容進行編碼,見表2。

表2 政策文本內容分析單元(節選)

2.3 確定分析類目

政策工具是政府憑借可利用的資源條件實現政策目標的手段、方式和途徑,通過不同的工具能夠將目標轉化為現實[4]。它是計劃向實踐轉化的橋梁,是現實通向目標的中介,是政策執行的具體機制體現。隨著社會實踐發展政策工具分類不斷變化,尚未形成統一的標準。加拿大學者豪利特和拉米什分類方法具有較為廣泛的應用性,他們將政策工具劃分為強制型、志愿型和混合型。據此,結合政策工具的具體特點,可將政策工具劃分為強制型工具、市場型工具、信息型工具和社會型工具四種類型。每項政策工具分類下又包含多個子工具,如強制型工具包括政府直接提供、特許經營、補貼。市場型工具主要是指市場利用、市場創建。信息型工具主要是指標制定、信息發布、宣傳教化、召開聽證會或座談會、績效評估、征求意見等。社會型工具主要是指家庭、社區、非政府組織等行動主體參與。本研究所指具體政策工具的基本內涵特點以及文本中的具體例證,可參見表3。

表3 政策工具的內涵特點及例證

2.4 進行信度檢測

信度水平反映了編碼的穩定性、可靠性,當信度水平在0.7以上時,說明研究足夠可信[5]。邀請兩位專家分別獨立進行編碼,通過對編碼結果進行比較分析來確定信度,若專家觀點與原有觀點一致,則標記為“1”,反之則標記為“0”。經計算,兩位專家評價結果的一致性程度分別為79%和85%,因而,編碼結果穩定、可靠,可以應用。

3 蕪湖市農民工就業政策工具應用

通過內容分析方法,對蕪湖市農民工就業政策文本中的政策工具應用情況進行頻次統計,分布結果見表4。從統計結果來看,農民工就業政策工具使用中,強制型工具數量最高,占比達62%;其次為信息型工具,占比為33%;市場型和社會型政策工具使用偏少,兩者頻次總計8項,占比剛到5%;政策工具應用的比例結構類似于直角三角形(圖1)。總體而言,政策工具的應用具有以下三方面特征:

圖1 農民工就業政策工具應用的比例結構圖

表4 農民工就業政策工具的分布及頻數占比

3.1 強制型工具使用頻次最高,為就業提供基礎保障

強制型政策工具依托于國家權威或政府的強制力,迫使政策客體采取或不采取某種行為,以此來實施公共政策,一般可以分為管制、公共企業、直接提供[6]。強制型政策工具也被稱為直接型政策工具,因為它可以憑借政府強制力在較短的時間內達到預期的政策目標,效率較高。由表4可知,蕪湖市農民工就業政策中強制型政策工具的使用頻數最高,為106次,達到政策工具使用總數的62%。其中涉及補貼的政策工具,如“定點企業補貼”“崗位一次性補貼”“生活困難補貼”“失業保險返還”“就業獎補及技能培訓補貼”“返鄉就業、交通補助”等,共計57項,占強制型政策工具總量的一半以上。相對于管制型工具,補貼型政策工具的強制性、行政性要弱化得多,更多地體現了政府的服務功能,也能更充分地獲得政策客體的理解與支持。尤其是在危機沖擊下,補貼型政策工具既可以在一定程度上紓解企業困境,又可以為農民工提供更多的就業機會和保障。

3.2 信息型工具使用頻次居中,發揮著雙向賦能的作用

信息型政策工具主要向政策客體提供生產經營和風險防范方面的信息資源,幫助企業提高經營能力,引導農民工獲取必要的技能和崗位信息。由表4可知,信息型政策工具使用頻次為56次,占政策工具使用總數的33%,處于居中水平。一方面,蕪湖市政府使用“搭建用工對接平臺”“舉辦線上、線下招聘”“廣泛宣傳相關政策文件”等工具為企業和農民工提供崗位供需信息,減少雙方需求匹配所消耗的物力成本和時間成本,促進穩崗就業。另一方面,蕪湖市政府通過使用培訓、懇談會等政策工具,提升農民工的就業知識和就業技能。本質上,信息型政策工具對崗位供需雙方發揮著雙向賦能的作用。

3.3 市場型和社會型工具使用頻次偏少,促成政策目標快速達成

市場型政策工具是指通過創建市場、金融手段等方式促進要素的自由流動,發揮市場機制的作用。社會型政策工具是指鼓勵社會組織、群體、個人參與到政策子系統建設中去,主要是通過市場或者自愿機制發揮作用。2020—2022年蕪湖市農民工就業政策工具中市場型和社會型政策偏少,總計頻次達到9次,僅占比5%。但是由于強制型政策工具中,補貼型的工具使用次數較多,這些工具的使用與市場型政策工具發揮著互補的作用,它們有利于減輕市場主體的成本壓力,為市場機制的運行提供基礎性的保障,實質上也具有較強的市場邏輯。另外,市場型工具和社會型工具達成預期政策效果相對需要較長的時間,而外來危機下高頻率強制型工具的應用則有利于快速達成政策目標。

4 農民工就業政策工具應用面臨的挑戰

政策工具的合理使用有利于高效率、高質量地實現預期政策目標,然而政策工具的選擇與應用卻受限于既有的政策空間,也就是某一政策工具功能的發揮需要與既定的政策目標達成耦合性,與其他類型政策工具的使用達成均衡性,與其他政策文本的內容達成協同性。因而,農民工就業政策工具創新面臨著如下挑戰:

4.1 政策工具與政策目標耦合性的挑戰

農民工就業政策的主要目標有兩個,一個是穩就業,一個是促就業。經濟常態化階段,促就業是政策重點,因而相對來說,市場型政策工具、信息型政策工具和社會型政策工具使用強度應該大些,而強制型政策工具使用的頻次應該少些。但是當社會面臨著一定的危機,處于非常態化階段時,穩就業就成了主要政策目標,因而強制型政策工具使用頻率偏高。未來政策工具的使用應當有所調整,并與上述兩個政策目標進一步的融合、匹配。

4.2 政策工具結構均衡性的挑戰

一般來說,政策工具的結構應該達到相對均衡的狀態,即各種政策工具的使用比例相對均衡協調。蕪湖市農民工政策工具的使用中,強制型政策工具占比62%,市場和社會型政策工具分別占比2%、3%,這說明強制型政策工具過溢,市場和社會型政策工具使用不足。雖然強制型政策工具在特殊情況下有其優勢,但這種治理方式往往會因為政策的普適性與程序或考核指標的僵化而導致政策失靈[7]。因此,政府未來會逐漸減少強制型政策工具的使用,并進一步探索市場型、社會型政策工具選擇途徑和使用方式。

4.3 政策工具與其他政策內容協同性的挑戰

就業僅僅是農民工問題的一個重要方面,工資支付、職業培訓、社會保障、子女教育等政策內容直接影響著農民工的就業選擇和就業穩定。例如,有效地貫徹執行《保障農民工工資支付條例》,不僅能保障農民工的基本權利、維護農民工的基本利益,同時也是穩定、促進農民工就業的重要基礎條件。還有些政策內容不僅涉及農民工群體,還可能涉及其他主體,比如企業主體、各類政府主體等。因而其他與農民工問題相關的政策內容構成了特定的政策空間,不僅這些政策本身之間,甚至政策執行的主體之間也需要具有高度的協同性,才能發揮政策空間的相互促進作用,實現政策之間的系統性和協調性。

5 進一步優化農民工就業政策工具的對策

5.1 立足需求,擴大市場型工具的應用范圍

市場型政策工具以市場為基礎,通過經濟杠桿和市場調節,對于促進勞動力市場要素流動,推動經濟發展發揮著重要作用。放松管制、使用者付費、內部市場等是典型的市場型工具,近幾年在公共管理領域被廣泛采納。此外,政府職能部門可以拓寬集資融資渠道,從實際出發,與地方金融機構加深合作,成立市場型的創業基金組織,加強對農民工就業、創業的幫扶。市場型政策工具的使用一方面有利于加強政府與市場、社會的互動關系,另一方面也有利于降低政府公共服務成本,提高服務效率。

5.2 優化結構,適當降低強制型政策工具的應用頻率

強制型政策工具的使用可以強有力地推動政策執行,時間成本相對低,效率較高。但是使用次數過多則會削弱其他政策工具的使用效果,難以充分發揮市場機制和社會機制的作用。因而,可降低管制型政策工具使用,適當地將直接性的政策補貼等工具轉化為社會能力培育,激發市場競爭的工具。

5.3 重視反饋,促進政策工具與時俱進

政策工具評價是政策工具選擇中的關鍵一環,貫穿于政策執行的整個過程。定期的政策工具評價不僅可以闡明政策工具的價值取向,也為判斷政策工具選擇的影響因素提供了標準。例如,在協同方面,應注重不同政策內容與政策執行主體的協同,探尋最優政策工具組合[8]。通過積極尋求政策主體間的溝通協商,從而建立合理有效的協調或激勵機制以進行政策工具的設計、選擇和調整。農民工就業政策工具評價有助于考察政策工具的適用性和效果性,為適時調整政策工具,創新工具組合提供依據和參考。