行政事業單位財政資金績效評價的研究

陳莎

水環境綜合治理是近年來我國生態污染防治的重要內容，吸引了大規模的財政投入。通過對相關項目績效水平的研究和評價，深化金融體制改革，優化金融資源配置。同時也為下一步財政投入指明了方向，有助于進一步提高水環境治理效率，增強水環境治理效果，使水環境治理更持久。在闡述財政資金水環境綜合治理績效評價的研究背景、目的和意義的基礎上，梳理了績效評價領域的相關理論和研究現狀，明確了研究思路。基于政府環境會計的視角，以A省C湖綜合治理項目為研究對象，根據C湖綜合治理項目的治理目標和項目財政資金的使用情況，提出了相應的建議。

近年來，在全球變暖和人類生產生活方式共同作用下，我國生態環境惡化加劇，尤其是水的生態環境問題，水資源短缺、水污染嚴重化、水資源嚴重流失等等。部分江河湖泊環境污染嚴重，生態功能退化嚴重。由于河流、湖泊等水環境具有明顯的公共產品特征，水環境管理通常由政府撥付財政資金完成管理任務。水環境治理不僅要治理水體本身，還要建立流域排水、周邊環境、污染源等綜合治理方案。這就意味著需要大量財政資金來支持。以A省為例，“十三五”期間，重點水域財政支出近百億元。因此，巨額的水環境治理財政支出如何成為全社會關注的重要問題。為了確定其績效水平，做出科學合理的研判，需要采用相應的研究方法，運用一些分析工具進行績效評價研究。本文基于政府環境會計的視角，以A省C湖為例，根據C湖綜合治理項目的治理目標和項目財政資金的使用情況，提出了相應的建議——可以采用更明確有效的績效管理方法，充分利用水環境綜合治理項目的財政資金，規范財政項目的資金支出。

C湖水環境綜合治理項目概況

由于原規劃設定的水質目標沒有充分考慮C湖的歷史、現狀和未來發展趨勢，缺乏目標可達性分析。隨著原規劃的實施，湖區及周邊地區發生了各種變化，城市化進程、產業結構調整、污染源結構與原預測不一致，在一定程度上影響了C湖綜合治理項目的進度。為此，A省根據相關法律法規、規章規范，明確了各污染源及其合理治理措施，在此基礎上確立了“污染源污染防治、生態補水、資源利用”管理原則，明確了全湖水質穩定的地表水治理目標。

現階段C湖水環境項目財政資金績效的問題分析

一、資金管理缺乏有效統籌

C湖綜合治理是一項系統工程，涉及財政、發改、水利、住建等多個職能部門，區域和流域項目也會涉及很多地區。雖然業內有細化的資金管理辦法，但由于各主管部門對財政資金的分散使用，各自有獨立的資金管理辦法，尚未形成資金整合或整合效果不明顯。C湖綜合治理缺乏統一的財政資金管理辦法，地方各級政府和有關部門之間的支出責任劃分也不明確。科學合理的劃分機制有待完善，導致資金使用和審計受限。

二、預算與績效管理一體化尚未實現

預算與績效管理的整合可以理解為兩個部分。第一部分是以績效為導向的預算安排，如在預算編制與績效目標協調下提高匹配度，評價結果對未來預算安排的影響等。第二部分是預算受績效的限制，預算管理要充分利用績效信息，從而達到在績效管理過程中提高預算管理水平的目的。但在C湖綜合治理過程中，各部門未能及時報送績效監測和績效評價結果，導致各地區財政部門整體績效評價工作無法開展。資金預算調整不及時，主要原因是財政部門與主管部門之間的信息不對稱，績效評價結果反饋機制不完善，績效評價全過程管理制度不健全。

三、治理效果可持續性保障不足

C湖綜合治理成效顯著，水質有所改善，湖區相對穩定，生物多樣性有所提高，但治理效果的可持續性有待提高。地方財政、商務等有關部門都關注到了這個問題，并根據實際情況進行了相關測算。但由于資金壓力，現有保障能力有限。結合實際情況進行測算，預計保障期大致為2-3年，后續運維變得未知，資金需求略急。

四、融資渠道相對單一

C湖綜合治理雖然通過政府購買服務、發行地方債券等方式進行融資，但主要以污水處理等有穩定收益的項目為主。根據C湖水資源綜合治理資金分析，財政資金與非財政資金比例為3：1，地方債最終是財政責任，并沒有完全解決資金問題。因此，其融資渠道仍然較為單一，財政資金無法吸引社會資本參與長期穩定的項目投資機制，多元化的投資模式尚未建立，導致政府、企業、公眾的協同參與動力不足。究其原因，生態治理的公益性特征會導致投資回報周期長、收益低，產業發展受到一定限制，資金回籠存在風險，資金鏈容易斷裂，作為“理性經濟人”，企業對生態治理項目的投資持相對悲觀的態度，主動參與意愿不強。

提高C湖水環境綜合治理財政資金績效水平的對策建議

一、細化預算編制，推進項目運營與維護

做好項目前期的論證和決策工作。項目既要體現當地的發展需求，又要具有前瞻性，充分考慮未來的發展預期。對項目實際情況做出公正、客觀評價的管理單位，根據不同項目的差異細化項目預算編制，明確項目資金去向和支出金額，核實預算申報的真實性和準確性。項目完成后，督促業務管理人員及時開展項目報賬工作，并對專項管理資金使用情況進行分析，形成專項決算，明確預算差異原因，準確向有關部門報告專項管理資金使用情況。推動建立項目運營長效機制，積極吸引社會資本投資環保設施建設和運營維護。政府有關部門還應當研究確定運維資金來源和政府承擔水平，在編制項目預算時予以綜合考慮。

二、確定資金管理統一辦法，加強部門間協作

從項目一開始，就要重視信息傳遞過程。C湖綜合治理工程專項資金應有具體預算安排。同時，要將預算和執行計劃緊密結合，實時了解每個項目的預算執行情況。在資金監管的全過程中，對財政資金的預算、執行和使用的效率進行多方面的控制，涵蓋財政專項資金使用中的所有風險點。政府財務人員和項目負責人的作用不僅僅是參與，還要在全過程中做出監管決策，從而有效控制資金管理的風險。對于資金流向和監管要實時匹配，財務人員要及時了解項目進展，有效開展業務，保證管理專項資金的高效使用。因此，需要整合財政專項資金，完善部門統籌協調機制，確定統一的資金使用和管理標準，促進資金的規模效應，避免各部門資金使用的重疊，更好地共享生態管理信息，提高C湖綜合治理項目財政資金的績效水平。

三、加強績效評價結果應用，構建資金預算與績效評價聯動機制

推進C湖綜合治理財政資金績效評價全方位、全過程、全覆蓋，將績效理念融入預算管理全過程，建立“預算決策有評估、預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有應用”的預算績效管理機制，實現預算與績效管理一體化。所有項目均設置量化指標的績效目標，加強第三方評價，進一步發揮審計等外部監督的作用，提高績效評價的質量和公信力。完善評價結果使用機制，適當選擇包括領導干部評價在內的調整預算安排、開展監督問責等方式，提高績效評價的作用。同時，研究建立項目短期評價與生態環境長期評價的銜接機制，定期進行跟蹤問效。

四、優化項目建設，提高施策靶向性

根據綜合治理績效評價結果，合理調整優化“十四五”期間項目建設內容，準確把握C湖綜合治理項目發現的治理問題及原因，加大對治理問題的重視和整治力度，繼續分類治理，使點源、面源、內源等諸多問題得到有效控制。深入分析污染源，提高綜合治理措施的系統性、針對性和有效性，利用現有大數據平臺的監測能力，實現污染源實時分析觀測，提高動態分析能力。廣泛開展各種合理治理，根據客觀規律充分結合治理方法和現有數據經驗，將行業和領域的科技成果充分應用到下一步建設中，推動生態治理領域新業態、新技術、新設備的研發成果，為后續綜合治理提供技術支撐。

五、創新融資模式，撬動社會資本

借助“財政+金融”的工具，建設社會資本參與的資金池，構建多渠道資金來源，以政府財政投入為杠桿，帶動全社會資金投入量的增加，增強政府財政資金的投資效果，快速推進C湖治理工程的實施。首先，需要在公共部門的引導下發展適宜的營商投資環境，使市場更加有序和公平；其次，市場調節資源配置的作用不容忽視。市場的調節需要各種市場機制的共同參與，如價格、供求等。在增強社會資本參與生態治理項目的主動性的前提下，可以讓更多的企業更快速地發展，從而參與到C湖綜合治理等生態項目中來。

“綠水青山就是金山銀山”的生態理念日益深入人心，作為財政資金支持的生態治理項目之一，水環境綜合治理工程日益成為我國政府和公眾關注的焦點。為了確保財政資金的使用效率能夠穩步提高，管理效果能夠達到甚至遠超預期，有必要對項目資金的績效水平進行科學合理的分析和評價。因此，在國家越來越重視對財政資金績效水平的嚴格監管和生態環境治理形勢嚴峻的背景下，本文通過對相關文獻的梳理和判斷，結合財政部發布的績效評價指導文件，建立了水環境綜合治理項目財政資金績效評價體系，并對A省C湖綜合治理項目財政資金績效水平進行了分析，以期推動財政資金績效評價的研究。（作者單位：廈門市財政信息中心）