旅游業(yè)發(fā)展乘勢復蘇 結(jié)構(gòu)性調(diào)整仍需加快

劉敏

堅持以文塑旅、以旅彰文，促進旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，是新時代新征程上轉(zhuǎn)變經(jīng)濟和社會發(fā)展方式的重要任務，是適應人民群眾旅游消費需求從低層次向高品質(zhì)和多樣化轉(zhuǎn)變的必然要求。2023年上半年，我國旅游業(yè)發(fā)展表現(xiàn)亮眼，成為率先復蘇的行業(yè)之一，但也面臨一些結(jié)構(gòu)性矛盾，結(jié)合當前政策環(huán)境，研判旅游業(yè)發(fā)展趨勢和特征，有利于更好滿足人民對美好生活的向往，有利于更好擴大內(nèi)需和拉動經(jīng)濟增長。

一、當前旅游業(yè)發(fā)展的特征

（一）行業(yè)基本面向好發(fā)展

加快推進旅游業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，豐富優(yōu)質(zhì)旅游業(yè)態(tài)、產(chǎn)品和服務，推動“旅游+”和“+旅游”融合發(fā)展，一批重大發(fā)展載體項目開工建設，出境游重新開啟，是當前旅游業(yè)發(fā)展的主基調(diào)。文化和旅游部數(shù)據(jù)顯示，2023年上半年，國內(nèi)旅游總?cè)舜?3.84億，比上年同期增加9.29億，同比增長63.9%，已恢復到2019年上半年的77.4%。其中，2023年第一季度12.16億人次，第二季度11.68億人次，均保持了較高的規(guī)模水平。2023年上半年，國內(nèi)旅游收入2.30萬億元，比上年增加1.12萬億元，增長95.9%，已恢復到2019年上半年的82.7%。

（二）節(jié)假日消費潛力進一步釋放

我國經(jīng)濟增長正在從投資拉動轉(zhuǎn)向消費拉動，消費基礎性作用持續(xù)強化，成為支撐經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的強勁引擎。2023年上半年，在景區(qū)門票減免或打折、發(fā)放文化和旅游消費券等惠民利民政策措施背景下，各地推出了文旅消費新業(yè)態(tài)、新場景、新活動，春節(jié)、清明、“五一”和端午假期旅游熱度持續(xù)高漲，沉浸式夜游等文旅消費爆款頻出，部分城市延長博物館、圖書館、文化館等開放時間。根據(jù)文化和旅游部相關(guān)數(shù)據(jù)，2023年春節(jié)假期243個國家級夜間文化和旅游消費集聚區(qū)客流量5212.2萬人次，端午節(jié)期間客流量達到3625.3萬人次，成為市場亮點。

（三）精致目的地時尚出圈

旅游業(yè)具有進入門檻普遍不設限、綜合產(chǎn)業(yè)鏈長、傳播度廣和易于形成爆款的特點，旅游內(nèi)容包括吃住行游購娛，具備文化和旅游特色的小（城）鎮(zhèn)、村莊、社區(qū)、街區(qū)、景區(qū)、度假區(qū)和文化場館、文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)、各類商業(yè)設施等都是旅游業(yè)發(fā)展的具體單元。2023年上半年，西安、淄博、開封、成都等城市成為“網(wǎng)紅旅游城市”，文旅局長頻繁“出圈”，City Walk熱度持續(xù)上漲，“旅游+非遺”“旅游+露營”“旅游+康養(yǎng)”等休閑形式層出不窮，各地在流量中尋找存量，打造了諸多精致旅游目的地。

（四）金融扶持政策成效明顯

2023年上半年，國家圍繞旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，出臺了一系列政策文件，并積極統(tǒng)籌多種資金渠道，推動旅游與金融融合發(fā)展。以中國農(nóng)業(yè)銀行為例，截至6月末，其旅游及相關(guān)產(chǎn)業(yè)貸款余額突破6300億元，其中，旅游業(yè)貸款余額超2000億元，世界自然遺產(chǎn)、世界文化遺產(chǎn)、世界文化與自然遺產(chǎn)和世界地質(zhì)公園景區(qū)的信貸覆蓋率達到36%。7月份，文化和旅游部聯(lián)合中國銀行印發(fā)《文化和旅游部辦公廳 中國銀行關(guān)于金融支持鄉(xiāng)村旅游高質(zhì)量發(fā)展的通知》，明確“未來三年針對縣域內(nèi)文化和旅游、餐飲住宿類客戶新發(fā)放貸款不低于100億元”。相關(guān)政策舉措落地走實，打通了政策與市場經(jīng)營主體間的“最后一公里”

二、結(jié)構(gòu)性因素制約旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

（一）淡旺季供需失衡問題依然突出

供需矛盾仍然是我國文化旅游面臨的主要矛盾，突出表現(xiàn)在節(jié)假日等特定時間旅游市場供給不足，旅游基礎設施和公共服務供給與市場需求不相適應。淡旺季分化態(tài)勢依然明顯，以鄉(xiāng)村民宿為例，相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2023年上半年非節(jié)假日空置率普遍為60%—80%，而旺季則出現(xiàn)了“一房難求”和“天價房”現(xiàn)象。受市場需求不足、房租、雇工、金融償貸、稅費等經(jīng)營成本和產(chǎn)品升級疊加投入影響，至少1/3的鄉(xiāng)村民宿處于現(xiàn)金流緊張、資金周轉(zhuǎn)困難甚至虧損狀態(tài)。

（二）文化難以融入旅游內(nèi)涵式發(fā)展

各地不同程度存在重旅游開發(fā)建設輕文化闡釋的現(xiàn)象，對文化遺產(chǎn)的內(nèi)涵挖掘和展示形式不夠充分，文化和旅游融合發(fā)展路徑不清晰，業(yè)態(tài)雷同、產(chǎn)品相近和重復建設等問題還普遍存在，文化與旅游景區(qū)、度假區(qū)、街區(qū)和重點旅游鎮(zhèn)村等互動不足，大量文化旅游資源零散開發(fā)難以形成優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，更缺乏具有突出影響和地標效應的文化旅游標桿項目。有些納入國家A級旅游景區(qū)管理范圍的大型節(jié)事活動配建場館在服務能力和水平上存在質(zhì)的不足，節(jié)事文化、體育文化、民俗文化等難以持續(xù)融入旅游景區(qū)建設運營。

（三）保護與發(fā)展的關(guān)系仍有待理順

隨著部分大型旅游項目開工建設，旅游業(yè)與生態(tài)保護、城市建設的矛盾再次凸顯。有些大型旅游項目布局在近水或近生態(tài)保護區(qū)域，恐對岸線生態(tài)環(huán)境造成一定壓力，有些濱海度假酒店違法占用和破壞海岸帶開發(fā)建設，存在圈占公共海灘私用和涉旅違規(guī)建筑的現(xiàn)象。有些網(wǎng)紅旅游景區(qū)生活垃圾、建筑垃圾隨意丟棄，臟、亂、差現(xiàn)象較為突出，恐對周邊土壤環(huán)境和住戶身心健康帶來不利影響。同時，夜間文化和旅游消費的集聚與迸發(fā)也給城市治理帶來了新的挑戰(zhàn)。

（四）人、地、錢配置不“到邊”不到位

人、地、錢要素配置效率的高低直接影響旅游發(fā)展質(zhì)量。當前，涉旅人員結(jié)構(gòu)多樣化，人員流動性大，有思路、有辦法、有帶動能力的旅游業(yè)高端人才匱乏。旅游專項資金、產(chǎn)業(yè)投資基金等規(guī)模普遍較小，政策性和開發(fā)性金融使用效率不高，縣級及以下行政單位信息高度不對稱，金融資源難以“到邊”。旅游項目普遍投資大、周期長，需要旅游從業(yè)者持續(xù)投入資金進行配套設施建設和管理維護，一些地方政府并不愿意在旅游項目中分配大量建設用地指標，且涉農(nóng)地塊退出、流轉(zhuǎn)、抵押、放活等要求具有特殊性，有些項目難以建設落地，甚至存在爛尾工程。

（五）管理體制機制存在交叉和錯位

伴隨旅游業(yè)新業(yè)態(tài)、新場景、新模式不斷涌現(xiàn)，旅游景區(qū)管理愈加復雜，普遍存在多頭監(jiān)管和監(jiān)管滯后現(xiàn)象。例如，潛水、沖浪、游艇、海釣等海洋旅游新業(yè)態(tài)由多個部門監(jiān)管，交通、海事、海洋、市場監(jiān)管、公安、文旅、體育、規(guī)劃等部門職責交叉且含混不清，監(jiān)管部門缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。又比如，減免門票、發(fā)放文化和旅游消費券等惠民措施雖然對消費有較好的刺激作用，但在跨部門落實過程中，仍不同程度存在消費券變成“受氣券”“變質(zhì)券”等現(xiàn)象，影響大眾消費體驗。

三、旅游業(yè)提質(zhì)升級的政策建議

（一）加快建設新型旅游功能載體

圍繞國家文化公園、世界級旅游景區(qū)、城市和國家級旅游休閑街區(qū)、夜間文旅消費集聚區(qū)等建設，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，謀劃建設一批具有國家標識效應的新型旅游功能載體，推動形成“串珠成鏈、以線帶面”的旅游高質(zhì)量發(fā)展空間格局。加快旅游業(yè)功能平臺建設升級，支持省屬國有旅游企業(yè)聯(lián)合地市文旅集團成立旅游企業(yè)聯(lián)盟，鼓勵組建省級旅游資源交易平臺，強化市場循環(huán)能力。用好涉旅國際論壇、博覽會、合作對話等交流平臺等，推動重點旅游項目觀摩、評選、推介、洽談和投資合作，強化重點旅游項目跟蹤管理和快速落地。

（二）推動旅游產(chǎn)品服務跨越升級

加強數(shù)字技術(shù)賦能，融入文物遺址、歷史建筑、工業(yè)遺產(chǎn)、農(nóng)業(yè)遺產(chǎn)、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、自然科學和現(xiàn)當代藝術(shù)等，培育發(fā)展文博旅游、非遺旅游、工業(yè)旅游、體育旅游、海洋旅游、冰雪旅游、鄉(xiāng)村旅游等新業(yè)態(tài)，推動文旅融合發(fā)展，加快發(fā)展旅游新基建。優(yōu)化提升重要節(jié)點城市綜合交通樞紐旅游功能，謀劃開辟旅游專線，強化空鐵聯(lián)運、公鐵聯(lián)運，提升游客通景通村接駁、換乘和配套服務能力，完善旅游綜合公共服務體系。探索制定中小微旅游經(jīng)營主體減租補租實施細則和承租指導價標準。

（三）合理規(guī)制旅游資源開發(fā)空間

嚴格城市生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度實施和落地應用，在保障旅游業(yè)開發(fā)建設合理空間需求基礎上，嚴禁建設占地面積和投資規(guī)模巨大、內(nèi)容重復低質(zhì)的文化旅游項目。嚴守涉水生態(tài)保護紅線，強化沿河、濱湖、海岸帶開發(fā)規(guī)劃管控，合理控制開發(fā)強度及游客容量，全面排查涉旅違規(guī)建筑和圈占公共場地等問題。嚴格旅游景區(qū)生態(tài)環(huán)境治理，對衛(wèi)生環(huán)境不達標且整改不到位的旅游景區(qū)實施降級管理。鼓勵串聯(lián)相關(guān)文化遺產(chǎn)、綠地和城市休閑公園、郊野公園等其他城市公共空間，協(xié)同推動旅游業(yè)發(fā)展，集約利用建設用地。

（四）建立健全旅游監(jiān)管協(xié)調(diào)機制

加快推進旅游綜合治理體系和治理能力現(xiàn)代化，圍繞從業(yè)資格、環(huán)境條件、服務項目、安全條件和服務質(zhì)量，強化國家標準管控和市場治理。加強旅游監(jiān)管體制改革，明確部門職責，建立健全跨部門信息共享、聯(lián)合巡查、會商評估、安全預警工作機制。充分發(fā)揮全國12315平臺作用，廣泛動員社會力量參與價格監(jiān)督。依托社會信用體系建設，完善經(jīng)營者信用檔案。規(guī)范用好各類惠民消費券，實行旅游營商環(huán)境“紅黑榜”制度、旅游政務服務“好差評”制度和優(yōu)化旅游營商環(huán)境投訴舉報回應制度。

（五）深化“人地錢”要素改革

大力推動旅游發(fā)展、文化創(chuàng)意等亟需加強人才隊伍建設，要有針對性地推動建立區(qū)域人才培育合作機制，加快制定出臺創(chuàng)業(yè)就業(yè)指引，保障旅游業(yè)從業(yè)人員權(quán)益。推動涉旅土地漸進式改革，鼓勵地方積極自主探索建立符合客觀實際的旅游發(fā)展用地保障機制，積極探索“政銀擔”模式，開展旅游業(yè)經(jīng)營權(quán)抵押試點，鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)開發(fā)旅游業(yè)建設貸款、流動資金貸款、個人經(jīng)營性貸款、票據(jù)融資等。探索“鎮(zhèn)、村、社、企”共同管理和互助模式，鼓勵大型涉旅企業(yè)開展對口幫扶，鼓勵村集體（合作社）參股發(fā)展旅游業(yè)開發(fā)。

■張涵/攝