依規治黨與依法治國相統一的理論邏輯與實踐進路＊

劉旭光

提 要：在中國式現代化建設視域下，要實現國家治理的法治化，必須不斷推進黨的領導的制度化與法治化水平。探究依規治黨與依法治國相統一的理論邏輯，從統一于以人民為中心的立場、中國特色社會主義法治建設事業以及國家治理能力和治理體系現代化等來把握其有機統一的內在邏輯，進而可以進一步深入探索推進依規治黨與依法治國相統一的實踐進路。

全面依法治國作為新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略之一，是黨領導全國人民依法治理國家的戰略部署。深入推進全面從嚴治黨，必須堅持依規治黨；確保黨和國家的興旺發達與長治久安，則必須堅持依規治黨與依法治國相統一。

一、依規治黨與依法治國相統一的理論邏輯

習近平總書記指出：“要發揮依法治國和依規治黨的互補性作用，確保黨既依據憲法法律治國理政，又依據黨內法規管黨治黨、從嚴治黨。”①《習近平談治國理政》（第三卷），北京：外文出版社，2020 年版，第286 頁。這為依規治黨與依法治國相統一提出了明確的要求與目標。正如黨的十八屆四中全會《決定》所強調的，“黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障”①《十八大以來重要文獻選編》（中），北京：中央文獻出版社，2016 年版，第178 頁。，其中也清晰地指出了依規治黨與依法治國的內在統一性。

（一）二者統一于以人民為中心的核心宗旨與理念

“依規治黨深入黨心，依法治國才能深入民心。”②《習近平新時代中國特色社會主義思想學習綱要》，北京：學習出版社、人民出版社，2019 年版，第102 頁。從黨內法規與國家法律法規的內涵與外延看，二者發揮作用的場域和方式誠然有著明顯的差別，但從核心宗旨與理念看，二者都是秉持以人民為中心的理念，堅持以人民為主體的地位。其中國家法律法規強調全體公民權利義務的統一，將人民正當權益的維護以及促進人民根本利益的發展作為核心價值和根本目的，支撐與促進社會的公平正義與和諧穩定；而黨內法規旨在規范黨的領導和黨的建設活動，致力于不斷提升黨的領導的規范化、法治化建設水平。也就是說，不論是以黨自身治黨管黨為宗旨的依規治黨，還是黨領導人民遵循把法治作為治國理政的基本方式的依法治國，都是為了確保黨長期執政的領導地位不動搖，確保黨團結帶領全國人民實現中華民族偉大復興目標的實現。具體而言，依規治黨的重要依據是以黨章為根本遵循的黨內法規，依法治國的主要依據是以憲法為根本遵循的國家法律法規。國家法律法規是由享有立法權的立法機關依照法定程序制定、修改并頒布，規范各項國家制度和社會制度，以及規范公民的權利和義務，是黨領導人民根本意志的實現。而黨內法規作為特定立規機關制定，旨在規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度，其具體功能是服務于黨的政治目標的專門規章制度，其目的就是通過這些專門的規章制度對黨的領導和建設進行法治化規范，致力于黨的先進性和純潔性建設旨在不斷增強黨的長期執政能力，進而確保中國共產黨始終成為中國特色社會主義事業的領導核心。從其具體內容和保障措施方面來看，不論是中央黨內法規還是地方黨內法規，都鮮明地貫穿著我們黨全心全意為人民服務的宗旨。概言之，依規治黨最根本的也是為了人民根本利益的實現，堅持以人民為中心的核心宗旨與理念。只有將依規治黨與依法治國統一在以人民為中心的立場中，才能深刻理解黨領導人民建設中國特色社會主義事業的使命性與先進性，才能深刻理解中國共產黨作為馬克思主義政黨區別于其他政黨的特殊性與顯著優勢。

（二）二者統一于中國特色社會主義法治事業

不論是旨在推進黨的領導法治化的依規治黨，還是推進治國理政法治化的依法治國，都是中國特色社會主義法治事業的組成部分。隨著全面依法治國、全面從嚴治黨戰略的深入實施，治國與治黨都被納入中國特色社會主義法治建設事業之中。具體而言，全面依法治國旨在建設社會主義法治國家，涉及法的立、執、司、守，涉及治國、執政、行政，還涉及國家、政府、社會建設，可以說是紛繁復雜。在實際工作中就需要一個“總攬全局、牽引各方”的總抓手，這就是建設中國特色社會主義法治體系。正如有學者所指出的，“所謂的法治體系是指一個國家從立法、執法、司法、守法、普法、督法到法治保障的全部法治運行體制和機制……在我國獨特的政治邏輯和政治優勢下，法治體系所表征的，既是法治運行各個環節彼此銜接、結構嚴整、運轉協調的治理狀態，也是法治運行各個方面都充分體現社會主義核心價值觀的善治狀態”③張文顯：《堅持依法治國和依規治黨有機統一》，《政治與法律》，2021 年第5 期。。概言之，中國特色社會主義的法治體系不僅是國家法律運行各個環節的法治，還包括黨的領導的制度化、法治化，即實現以黨章為根本遵循的黨內法規制度體系為抓手的依規治黨。正如習近平總書記所強調的，“在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系”①《十八大以來重要文獻選編》（中），北京：中央文獻出版社，2016 年版，第157、178 頁。。這清晰地說明，建設中國特色社會主義法治體系，既要形成完備的法律規范體系（國家法律法規層面），也要形成完善的黨內法規體系（黨內法規制度層面），從而得出了“黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障”②《十八大以來重要文獻選編》（中），北京：中央文獻出版社，2016 年版，第157、178 頁。的科學結論。之所以把完善的黨內法規體系內含于法治體系中，是為了在法治體系運行中更好地體現黨的領導與厲行法治的一致性。也正是如此，依規治黨與依法治國二者統一于中國特色社會主義法治建設事業之中。

（三）二者統一于國家治理體系和治理能力現代化

依規治黨是黨治黨管黨并實現治黨管黨現代化的必由之路，而依法治國作為黨領導人民治理國家的基本方式，是在法治軌道上推進社會主義現代化的戰略安排。因此，依規治黨與依法治國同屬于國家治理體系與治理能力現代化的范疇之內。習近平總書記對此作出了深刻的闡釋：“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。”③張文顯：《堅持依法治國和依規治黨有機統一》，《政治與法律》，2021 年第5 期。其中，就強調了國家治理體系包括黨的建設領域。而國家治理能力也包括治黨與治國，是我們理解依規治黨與依法治國統一于推進國家治理體系和治理能力現代化之中的重要指針。為此，有學者研究認為，“國家治理體系由一整套制度構成，以黨章為統領的黨內法規體系和以憲法為統領的國家法律體系構成其基礎性、主干性制度，是其兩塊基石”④《習近平談治國理政》（第一卷），北京：外文出版社，2018 年版，第91 頁。。這種判斷無疑是準確的，黨領導人民實現依法治國，與此同時也必須推進黨的領導自身的制度化與法治化。那么，依規治黨中的黨內法規制度體系以及依法治國中以憲法為統領的國家法律制度體系，自然就構成了國家治理體系制度的重要組成部分。也就是說，黨內法規和國家法律法規通過規定治理主體及其權能、治理客體、治理任務事務、治理程序等，使得國家治理體系更加規范化，進而不斷提升國家管理社會各方面的治理能力現代化水平。概言之，依規治黨和依法治國也都是從法治的角度予以展開，二者的有機結合能從整體上實現國家治理體系和治理能力的現代化。二者的統一也是回應了國家治理體系與治理能力在不斷提高社會主義現代化建設水平中運用法治思維和法治方式的內涵要求。

二、依規治黨與依法治國相統一的實踐進路

習近平總書記強調：“我們的制度不少，可以說基本形成，但不要讓它們形同虛設，成為‘稻草人’，形成‘破窗效應’。很多情況沒有監督，違反了也沒有任何處理。這樣搞，誰會把制度當回事呢？”⑤《習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編》，北京：中國方正出版社，2015 年版，第128 頁。新時代依規治黨與依法治國在制度建設領域取得了矚目的成就。如何將制度落在實處，彰顯出其內在的生命力，必須要在實踐層面做到依規治黨與依法治國相統一。

（一）明確正確政治方向，堅持黨的集中統一領導

新時代推進依規治黨與依法治國相統一，必須要明確正確的政治方向，必須堅持黨的集中統一領導。在全面依法治國領域，“黨的領導是中國特色社會主義法治之魂，是我們的法治同西方資本主義國家的法治最大的區別”①《習近平關于全面依法治國論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2015 年版，第35 頁。。把黨的領導貫徹到依法治國的全過程和各個方面，是中國特色社會主義法治建設的基本經驗。堅持黨對全面依法治國的領導作為習近平法治思想11 個堅持中的第一個堅持，可以說是習近平法治思想的首位原則。比如：在立法領域，把黨的領導貫徹到立法工作的全過程之中，全面加強黨對立法工作的領導，即黨總攬全局、協調各方，把黨的理論和路線、方針、政策、策略通過法定程序轉化為憲法原則和規范，制定成為國家法律法規，實現良法善治。在依規治黨領域，以黨章為根本遵循的黨內法規制度建設，其首要的政治任務就是著力強化“兩個維護”的制度保障。以《中共中央政治局關于加強和維護黨中央集中統一領導的若干規定》為例，該規定就明確了中央政治局要帶頭樹立“四個意識”，并將堅決維護習近平同志作為黨中央的核心、全黨的核心地位等要求進行了詳盡規范。再以《中國共產黨重大事項請示報告條例》為例，該條例的第一章第二條就具體規定了重大事項請示報告工作，必須要堅持和加強黨的全面領導，必須堅決維護習近平同志黨中央的核心、全黨的核心地位，堅決維護黨中央權威和集中統一領導。實際上，就是“以黨內法規制度的剛性，維護黨中央定于一尊、一錘定音的權威”②中共中央辦公廳法規局：《充分發揮依規治黨的政治保障作用——以習近平同志為核心的黨中央加強黨內法規制度建設紀實》，《人民日報》2022 年6 月26 日。。

堅持黨對法治中國建設領導，推進全面依法治國戰略實施。以《法治中國建設規劃（2020—2025年）》為例，其作為新時代推進全面依法治國的綱領性文件，經中央全面依法治國委員會第三次會議、中央政治局常委會會議審議通過并印發實施，旨在加強黨對全面依法治國的集中統一領導。而堅持黨依規治黨、制度治黨遵循憲法與黨章，按照《中國共產黨章程》《中國共產黨黨內法規制定條例》進行立規建章，正如有學者所指出的，“可以保證黨內法規和國家法律二者在政治立場、價值取向、功能定位、制度安排、重大體制機制、貫徹實施等方面的契合，促進黨內法規同國家法律的銜接協調，有利于依規治黨和依法治國有機統一”③張文顯：《堅持依法治國和依規治黨有機統一》，《政治與法律》，2021 年第5 期。。如何在依規治黨與依法治國相統一中貫徹落實好堅持黨的集中統一領導？其實，在黨的十九大報告中就明確提出了把黨的領導貫徹到全面依法治國的全過程和各方面，依法治國和依規治黨有機統一。“成立中央全面依法治國領導小組，加強對法治中國建設的統一領導。”④《習近平談治國理政》（第三卷），北京：外文出版社，2020 年版，第30 頁。也就是說，成立中央全面依法治國領導小組，由其負責全面推進依法治國的總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實，實現依法治國體制機制上的改革創新，這樣有利于從黨的領導貫徹到全面依法治國的全過程和各方面，有利于實現依法治國和依規治黨的有機統一。黨的十八大以來，黨中央致力于不斷完善黨的領導制度體系，制定出臺系列黨內法規，以建章立制的方式把黨“總攬全局、協調各方”的領導核心作用，全面貫徹落實到中國特色社會主義事業發展的全過程、各方面。概言之，明確正確的政治方向，堅持黨的集中統一領導，可以確保依規治黨與依法治國相統一，進而有利于深化全面依法治國與全面從嚴治黨實效。

（二）理順黨和法治關系，黨規與國法的相輔相成

從實踐層面實現依規治黨與依法治國相統一，還需要理順黨和法治的關系，不斷推進黨規與國法的銜接協調、相輔相成。對此，習近平總書記指出：“黨和法治的關系是法治建設的核心問題。全面推進依法治國這件大事能不能辦好，最關鍵的是方向是不是正確、政治保證是不是堅強有力，具體講就是要堅持黨的領導，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論。”①《十八大以來重要文獻選編》（中），北京：中央文獻出版社，2016 年版，第146 頁。黨內法規與國家法律法規同屬于中國特色社會主義法治體系不可或缺的重要組成部分，其中以黨內法規為核心的黨內法規體系與以國家法律法規為核心的法律規范體系，此外還有社會規范體系等，共同構成了中國特色社會主義法治視野下的法治規范系統。我國是中國共產黨領導并長期執政的國家，黨內法規是由中國共產黨制定的，國家法律是中國共產黨領導人民制定的，這從根本上決定了黨內法規與國家法律在本質上必然是統一的，都是黨和人民意志的體現。而以黨章為根本遵循的黨內法規為主體的黨內法規體系，與以憲法為根本遵循的國家法律為主體的法律規范體系都是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。習近平總書記強調指出：“要完善黨內法規制定體制機制，注重黨內法規同國家法律的銜接和協調，構建以黨章為根本、若干配套黨內法規為支撐的黨內法規制度體系，提高黨內法規執行力。”②《習近平談治國理政》（第二卷），北京：外文出版社，2017 年版，第119 頁。為此，推進依規治黨與依法治國相統一，必須通過相關體制機制的完善來不斷實現黨規與國法的銜接協調、相輔相成。

首先，黨內法規制度體系化建設應加強頂層設計的科學性，防止黨內法規的過多溢出。即屬于黨內法規制度的適用范圍應當有明確的界限。顯然，黨內法規是以黨組織與黨員為主要調整對象，由于黨的領導作為社會主義的本質特征，“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”③《習近平談治國理政》（第三卷），北京：外文出版社，2020 年版，第16 頁。，因此，規范黨的領導和黨的建設活動、體現黨的統一意志的黨內法規，必然要與黨外群眾以及非黨組織之間產生間接作用和影響。這種作用與影響是實際存在的，因為黨通過制定路線、方針、政策領導人民治國理政，也通過國家法律的形式將黨領導下的人民意志轉換為國家意志。正因如此，黨內法規制度建設應加強頂層設計的科學性，防止黨內法規的過多溢出，避免出現以黨內法規替代國家法律的傾向。概言之，黨內法規作為規范黨的領導和黨的建設活動的專門規章制度，原則上不應規范屬于國家法律適用的內容。由于黨內法規與國家法律之間存在著內在一致性，因此，關于黨內法規在具體適用的實然層面上所產生的外溢作用力，正是黨內法規與國家法律一致性的表現。另外，將黨政聯合發布的規則制度，納入黨內法規制度體系之中，有利于完善科學的黨內法規制度體系，還可防止黨內法規的過多溢出。其次，打造黨內法規與國家法律之間話語轉換的規范性機制，實現兩個制度體系之間的有效銜接。即黨內法規中的某些規范，可以為國家法律提供資源；而國家法律中的相關內容，也可以為黨內法規的制度發展提供支持。從實踐層面看，黨內法規與國家法律存在著話語互通、相互銜接的現象。以黨章和憲法為例，《中國共產黨章程》中的相關規定被憲法和法律所認可，并轉化為憲法和法律的組成部分。憲法更是直接規定了社會主義的本質特征就是黨的領導，黨章規定的一般性內容以及具體性內容，是黨的行動宗旨表達和行為規范指南，其核心的內容往往以各種形式體現在憲法這一根本大法之中。堅持黨的領導作為黨內法規的核心要義，不僅規范在憲法之中，也被國家法律所認可并成為國家法律的組成部分。

（三）構建統籌推進機制，大力推進黨規國法實施

“制度的生命力在于執行，關鍵在真抓，靠的是嚴管。”①《習近平談治國理政》（第三卷），北京：外文出版社，2020 年版，第364 頁。不論是依規治黨領域內對黨內法規的執行，還是依法治國領域內對國家法律的實施，要在實踐中做到依規治黨與依法治國相統一，必須構建統籌推進機制，形成黨和國家合力的監督，并協同推進黨規與國法的實施。黨規與國法的嚴格執行與有效實施，是促進依規治黨與依法治國相統一的實踐要求。而構建依規治黨與依法治國的統籌推進機制，做好黨政執紀執法中的紀法銜接，大力推進國家監察體制改革，加強黨內監督和國家監察等，都可為依規治黨與依法治國相統一的實踐提供豐富的經驗與資源。

一方面，構建統籌推進機制，做好黨政執紀執法中的紀法銜接。黨的十八大以來，我們黨在建立健全黨內法規體系進程中取得了重大成果，實際上已經形成比較完善的黨內法規體系。在實踐中不斷推進依規治黨與依法治國相統一走向深入，應站在黨領導法治中國建設以及推進黨的領導自身法治化建設相統一的高度，構建相應的統籌推進機制作為制度支撐。比如：黨政機關聯合發文制度作為黨的領導制度的組成部分，體現了執政黨對于國家政權的集中統一領導，以制度化形式實現黨政結構的深度融通和治理資源的高度整合。有學者從立規與立法、執規與執法、黨內問責與公正司法以及守規與守法等四個方面探討機制構建，推進依規治黨與依法治國相統一，即“在法治運行過程中著力構建政黨立規與國家立法統籌推進機制、政黨執規與國家執法統籌推進機制、黨內問責與司法機關法律問責統籌推進機制、黨員守規和全民守法統籌推進機制”②呂永祥、王立峰：《依法治國與依規治黨統籌推進機制研究——基于中國特色社會主義法治的動態分析》，《河南社會科學》，2018年第2 期。。也有學者研究認為，“注重價值理念協同、立規立法協同、組織實施協同、監督監察協同是我們面臨的主要任務……加強成效協同，要以依規治黨和依法治國的成效促進法治國家、法治社會的一體化建設，推動國家治理體系和治理能力現代化的實現”③韓強、馬金祥：《依規治黨和依法治國協同推進的路徑思考》，《治理研究》，2019 年第3 期。等，都為依規治黨與依法治國相統一的統籌推進機制構建提供了較好的思路與建議。

另一方面，大力推進國家監察體制改革，加強黨內監督和國家監察。立足于國家監察體制改革，聚焦反腐敗斗爭，加強黨內監督和國家監察，不斷促進依規治黨與依法治國相統一。習近平總書記指出：“通過體制機制創新，我們把行政監察部門、預防腐敗機構和檢察機關反腐敗相關職責進行整合，解決了過去監察范圍過窄、反腐敗力量分散、紀法銜接不暢等問題，優化了反腐敗資源配置，實現了黨內監督和國家監察、依規治黨和依法治國有機統一。”④習近平：《在新的起點上深化國家監察體制改革》，《求是》，2019 年第5 期。在國家監察機構設置方面，組建了國家監察委員會以及地方各級監察委員會，并依照法律規定獨立行使監察權。而“全面貫徹紀律檢查委員會和監察委員會合署辦公要求”⑤中共中央黨校黨章黨規教研室編：《十八大以來常用黨內法規》，北京：人民出版社，2019 年版，第503 頁。，則在工作機制上保障了黨對紀律監察和國家監察工作的統一領導，推進了依規治黨與依法治國相統一。以《中華人民共和國監察法》與黨內監督執紀問責條例為例，前者詳盡規范了對行使公權力的公職人員監督的國法依據，而后者具體規范了黨的紀律檢查機關監督執紀問責的黨規依據。通過國家監察體制改革，其中不僅涉及國家法的立法與實施，還涉及黨內法規的立規與協同，通過織密黨內監督與國家監察之網，將權力關進籠子。正如有學者所指出的，“國家監察體制改革會激活國家法律法規和黨內法規互動，是實現依法治國和依規治黨有機統一的重要制度機制”①何家華：《依法治國和依規治黨有機統一》，《黨政論壇》，2018 年第3 期。。因此，聚焦反腐倡廉建設及保障實施，就更需要黨內法規和國家法律協同發力。習近平總書記強調：“要堅持黨紀國法面前沒有例外……加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內法規制度建設”②《習近平談治國理政》（第一卷），北京：外文出版社，2018 年版，第388 頁。，“讓法規制度的力量在反腐倡廉建設中得到充分釋放”③《習近平關于全面從嚴治黨論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2016 年版，第231 頁。。通過黨紀政務處分的有效銜接，有助于集中統一、權威高效反腐敗體系的構建，進而不斷提升反腐敗治理效能。

結語

回顧黨的百年歷程，依規治黨可謂是一以貫之，而黨領導法治建設在不同歷史時期也取得了重大成就。聚焦新時代，以習近平同志為核心的黨中央致力于全面推進依法治國建設，并創造性地提出堅持依規治黨，不斷加強黨內法規制度的體系化、規范化建設。黨的二十大報告明確了依規治黨和依法治國有機統一，進一步拓展深化了全面從嚴治黨管黨的視野。全面依法治國的偉大成就印證與強化了黨的全面領導的科學性與真理性。概言之，不論是依規治黨的黨內法規還是依法治國的國家法律法規，都堅持黨的集中統一領導以及堅持以人民為中心的立場。此外，黨內法規制度體系與國家法律體系同屬于中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，為推進全面依法治國與全面從嚴治黨，實現依規治黨與依法治國相統一奠定了制度基礎，兩大制度體系也共同為推進國家治理體系和治理能力現代化提供了有力的制度保障。隨著《法治中國建設規劃（2020—2025 年）》的發布實施，以及比較完善的黨內法規體系的形成，依規治黨與依法治國相統一的理論與實踐也進入了新的發展階段。