數字經濟背景下面向區域協同創新的數據資源開發利用思考*

李 陽 劉柏珍 原德霖

（1.南京大學信息管理學院 江蘇南京 210023）

（2.南京大學數據智能與交叉創新實驗室 江蘇南京 210023）

區域協同創新是指區域性組織體系通過相互之間的資源、機制、技術、人力等協同和合作，以獲取互補資源、提高創新效率、分擔創新成本與風險的過程［1］。區域協同創新可以更好促進區域范圍內的創新系統構建，在創新驅動、數據驅動等背景下，區域協同創新已然成為區域高質量發展的重要途徑。從發達國家的實踐來看，國外非常重視區域協同創新的戰略布局與行動推進，如美國區域技術中心計劃、英國科學城創新計劃、日本區域創新戰略支持計劃等。從本土情境來看，黨和政府也高度重視區域協同創新發展，《國家創新驅動發展戰略綱要》專門提及要“優化區域創新布局，打造區域經濟增長極”，黨的二十大報告也提出要“深入實施區域協調發展戰略、區域重大戰略”“推動京津冀協同發展、長江經濟帶發展、長三角一體化發展”等。目前，我國區域協同創新實踐已經取得了重要進展，但區域發展不平衡不充分的問題依然存在，區域之間的協同潛力和知識吸收能力仍然沒有被充分激活。數據資源是區域協同創新的重要力量，在信息化和大數據環境下，數據資源的開發利用為區域創新帶來了新的機遇和增長點。但同時，數據不對稱不完全、數據質量參差不齊等問題也成為區域協同創新中的新頑疾。

近年來，數字經濟成為經濟發展、產業創新的重要增長極。過去，數據資源作為資產視角被廣泛關注，在數字經濟背景下，數據資源的要素視角開始崛起，更加強調需求導向的數據價值市場轉化，在業務管理邊界也到了更廣闊的社會層面和經濟層面［2］。數字經濟本質上就是數據資源、數字技術在經濟系統的廣泛應用，其典型特征是以數據作為核心生產要素，數據的生產、加工、處理乃至消費過程與社會經濟活動密切相關。對于新時期的區域協同創新而言，充分把握數字經濟新風口，促使數據資源在要素化視角下得以深度開發利用，對于推動區域產業鏈、創新鏈升級具有重要意義。

實際上，從2004 年國務院頒布的《關于加強信息資源開發利用工作的若干意見》中提到的“信息資源開發利用”，到如今數據要素化、數字經濟背景下的“數據資源開發利用”，其歷史演進反映出數字空間資源形態和開發范式的改變［3］。在新環境下，全新的“數據資源開發利用”在不同場景下具有不同的應用邏輯和價值取向。區域協同創新作為國家創新戰略層面的重要內容，其數據資源開發利用問題需要引起高度重視，但目前仍缺少專門性的探索和思考。有鑒于此，本文將立足于區域協同創新的現狀和新環境發展需要，在數字經濟的新背景下思考相關方向的數據資源開發利用問題，以期為區域協同創新與數字經濟的碰撞提供有益的參考和指導。

1 區域協同創新與數據資源開發利用相關政策

數據資源開發利用立法對于數據資源價值發揮、提升數字經濟競爭力等具有重要意義［4］。本文以北大法寶法律數據庫為政策文本檢索來源，篩選同篇中出現“區域與數據”或“區域與數字”或“區域與信息”，且同句中出現“數據共享”或“信息共享”的政策法規，最終得到數據1450 條。接著通過人工鑒別和篩選，剔除與研究主題不相關的政策，最終保留678條數據。進一步對政策進行匯整分析后發現，目前我國有關區域協同創新與數據資源開發利用方向的相關政策大致可分為兩類：一是大類的數據政策，內容涉及到區域協同創新模塊（典型政策見表1）；二是具體區域（系統）相關政策，政策內容涉及到數據資源開發利用模塊（典型政策見表2）。

表1 大類數據政策中涉及的區域協同創新內容（部分）

表2 區域政策中涉及到數據資源開發利用相關內容（部分）

通過研讀相關政策發現，在國家出臺的大類數據政策中，區域協同一般作為其中的一個重要內容被提及。其中，一些政策內容指代的是相對泛在的區域協同，如省際之間、城市之間等；而另外一些政策內容則涉及到具體的區域系統，如國家區域重大戰略中的京津冀協同發展問題。如在大數據環境影響下，國家早期頒布的《促進大數據發展行動綱要》更多是從廣義層面提出要促進數據資源的跨區域共享。而在數字經濟理念提出后，由于數據要素化涉及到具體的市場維和社會維，數據市場建設與數字經濟發展更需要有一定基礎的區域集群資源做好先頭示范效應，因此相關政策如《“十四五”數字經濟發展規劃》就更加顯性化地提及了具體的區域系統要素整合共享和數字化發展問題。之后的“全國統一大市場”“數據二十條”等相關政策也都提及了具體的區域系統，以強調發揮區域重大戰略等在數據資源開發利用中的優先推進作用。

而在具體的區域相關政策法規中，數據資源開發利用在政策制定過程中也得到了重點關注。相關政策主要是通過指導數據資源的流通與利用，進一步打通區域協同創新的數據壁壘。在相關政策支持下，一些區域協同創新實踐也得以順利推行。如在政府數據層面，京津冀地區依據《京津冀協同發展規劃綱要》，聯合創建了國內首個跨區域類大數據綜合試驗區——京津冀大數據綜合試驗區［5］，通過高效利用大數據基礎設施資源，深化數據資源交換共享，推進政務［6］、交通［7］、醫療［8］等領域的大數據協同應用。在科技數據層面，為落實《長三角科技創新共同體建設發展規劃》，推動長三角科技創新共同體建設，長三角地區充分利用現有科技創新數據資源，搭建長三角一體化科創云平臺［9］，通過科技資源的開放共享，實現區域科創資源利用的最大化。可以看出，針對區域的專門性政策在數據資源開發利用方面的政策引導會更加具體化，強調具體“點”層面的落地。

總體來看，區域協同創新與數據資源開發利用相關政策在“數據”層面經歷了從“數據”“信息”到“數據要素”的轉變，并愈加重視“區域系統”的示范先行作用。可以認為，在數據要素市場建設和數字經濟發展的影響下，目前區域協同創新與數據資源開發利用相關領域仍然處于政策制定的高密集期，而相關基礎理論與實踐應用還有待于進一步地探索。

2 數字經濟與區域協同創新：數據資源的引擎作用

2.1 數字經濟為區域協同創新帶來新機遇

區域協同創新本質上就是要打破單一化的創新路徑，充分利用不同區域范疇的資源稟賦和特色文化，形成區域間的創新合力，進而構建一個強大、互聯、開放的知識創新體系。從總體上看，我國從實際國情出發自上而下進行了總體性的區域協同創新布局，近年來區域協同創新也正在進入“快車道”，以各類區域重大戰略為代表的區域協同創新示范體在政務、經濟、社會、民生等方面取得了顯著成效。如《長三角區域協同創新指數2022》報告顯示，長三角區域協同創新指數從基期2011 年的100 分增長至2021 年的247.11 分［10］。

目前，我國區域協同創新發展仍然存在一些突出問題，表現為創新資源在空間上過于集聚、創新要素分散化碎片化、創新要素流動性不足、創新成果轉化能力不強等。當前，數字經濟正在強勢崛起，并成為經濟發展的新杠桿。數字經濟將數據資源作為核心生產要素，通過數據資源的生產、流通、利用等來重塑經濟形態和結構，進一步提升經濟生產效率與效能。《中國數字經濟發展研究報告（2023 年）》顯示，我國數據要素價值進一步釋放，2022 年度數字經濟規模達到50.2 萬億元，同比名義增長10.3%，占國民經濟比重達到41.5%［11］。數字經濟具有虛擬性、價值增值性、高滲透性、廣輻射性、高協同性等顯著特征，這些特點決定了數字經濟范式可以有效融入到區域協同創新場景，成為提升區域協同創新能力的重要支點。從數據資源的引擎作用出發，數字經濟發展與區域協同創新的融合效應體現在以下三個方面［12］。

2.1.1 數字經濟發展對區域協同創新的“強鏈”效應

數字經濟發展中的數字技術發展、數據資源共享與協作等內容，可進一步提升區域協同創新活動的效率，促使區域協同創新活動走向標準化、規模化，進而暢通區域協同創新的經濟循環系統，起到“強鏈”的催化劑效應。如通過數字協同平臺的搭建，可以進一步提升區域主體之間的信息傳遞和數據連接效率，實現多要素有機聯動，減少體制機制層面的障礙，進一步增強區域主體之間的交流和聯系。同時，區域協同的數字化水平提升和數據資源積累也有利于充分利用好相關閑置資源，避免創新資源的浪費和“沉睡”，以進一步提升區域創新主體的資源利用度和市場活躍度。另外，由于數據分析的預測和決策支持作用，傳統產業或市場的區域協作盲目性問題也能夠得到有效改善，區域協同創新活動的實現路徑將更加科學化、系統化、聚焦化以及可操作化，區域協同創新的安全韌性和抗逆力也將得到明顯提升。

2.1.2 數字經濟發展對區域協同創新的“拓鏈”效應

正與科學研究第四范式中數據驅動的知識發現范式的邏輯相類似，數字經濟通過數據資源的牽引賦能作用，往往會帶來全新的“知識發現”。在區域協同創新場景中即表現為“經濟發現”，即具體的經濟增長點。換言之，數字經濟可以通過對于區域的數字化改造來進一步挖掘區域優勢以及區域協同創新的潛能，進而催生出更多的區域協同創新場景，起到“延鏈”“拓鏈”的增值效應。尤其是數字經濟與實體經濟的融合，可以進一步提高區域之間的生產要素配置效率，在激發消費市場活力的同時滿足用戶的個性化需求，進一步提升區域協同的經濟產出效率。如針對新一代信息技術，通過區域主體之間在相關技術研發和應用等方面的創新協作，可以更好優化產業結構，提升相關技術和產品的市場話語權。

2.1.3 數字經濟發展對區域協同創新的“均鏈”效應

不同區域在經濟發展水平以及軟硬件資源等基礎設施上存在差異，數字經濟的發展可以有效改變區域協同創新系統中不同主體的能力差距，為欠發達、相對落后的區域的創新展現、產品輸出、特色服務供給等提供新機遇，進而縮小區域之間的發展差距，實現均等化、協調化的“均鏈”效應。這種效應可以從后發優勢理論和比較優勢理論［13］兩個角度去理解：（1）從后發優勢看，在區域協同創新活動中，處于落后的區域主體通過學習先進地區的經驗和優勢，充分利用現有的資源，其初始期的創新成本相對較低，反而具備了一定的有利條件。而在發展期，相對落后的區域主體可以通過數字經濟的滲透和輻射作用，利用數字化的通達性以及時空連接性，降低區域協同創新的投入成本和消耗成本；（2）從比較優勢來看，在一個區域協同創新系統中，處于落后的區域主體往往具備相對較低的生產要素成本，如人力成本、土地成本等。數字經濟通過進一步促進生產要素流動來改變生產力的布局，有望引導優勢資源向落后地區轉移和集聚，最終實現服務的均等化，重塑區域協同創新發展格局。

2.2 面向區域協同創新的數據資源開發利用核心內容

數據資源是數字經濟發展的基礎和核心，在數字經濟背景下，面向區域協同創新的數據資源深度開發利用具有重要的戰略意義。結合區域協同創新的具體情況以及數據資源管理流程［14］，其核心內容涉及四個模塊：

2.2.1 區域協同創新的數據資源匯聚問題

數據資源是區域協同創新的源頭活水，在大數據環境下，區域協同創新涉及到政府與社會面的各類數據源，如政府數據、企業數據、社會輿情數據、科研數據、個人數據等。由于不同區域主體或區域機構的數據資源基礎、數據資源格式、數據資源質量、數據資源管理權限等存在差異，因此有必要對區域范疇內的不同主體或組織開展系統的數據資源盤點和摸底工作，以對區域主體數據資源優勢、數據資源量、數據資源產權情況等有一個全方位的把握，形成區域協同創新數據資源清單體系。以此為基礎，在完善相關數據標準和規范體系的同時建立協同化的數據匯聚機制，實現多區域主體以及部門之間的數據資源獲取、交換和共享。如長三角積極推動一體化應急管理協同發展，通過長三角區域應急管理信息交互平臺，匯聚共享自然災害、資源力量、裝備物資等數據信息。實際上，在不同的場景中，其數據匯聚機制會存在差異。因此，建議區域協同創新主體從集中化、一致性等角度出發，建立一個內部的一體化大數據體系，以實現柔性、可定制化、按需配置的數據歸集和整合模式。

2.2.2 區域協同創新的數據資源管控問題

數據資源管控是區域協同創新數據體系的重要內容，涉及數據資源質量管理機制、數據資源安全保護機制、數據資源應急調配機制、數據資源市場監管機制等。數據資源質量管理機制主要是對數據資源的形式、內容等進行系統性管理，以確保數據資源的時效性、可用性等。數據資源只有充分開放共享才能更好發揮其價值，但對于一些涉密數據、安全數據，則需要保持慎重態度。為此，需要在遵守相關保密規定的前提下，基于數據開發需求和數據風險評估對數據資源進行分類分級，或通過隱私計算、區塊鏈等安全保護技術來促進數據的打通，實現“數據可用不可見”。而在重大突發事件應急或重大任務情境下，需要建立社會數據緊急共享、協同、調撥、采購等制度，以提升特殊狀態下區域之間數據要素高效協同配置能力。另外，還需要建立數據資源流通、交易等市場監管機制，建立相關關鍵數據資源備案機制、數據交易追溯審計制度等［15］，保護區域協同創新網絡中的多方數據主體合法權益，促進數據資源開發利用體系的有效運轉。有鑒于此，需要將數據資源管控納入到區域協同創新專項計劃中，以保障區域協同創新數據資源的采集更新、長期保存、運行維護、有效利用等。

2.2.3 區域協同創新的數據資源應用問題

數據資源應用是區域協同創新的“最后一公里”，其本質就是推動區域協同創新從業務驅動轉為數據驅動和知識驅動，進一步開拓區域協同創新發展空間，實現場景層面的落地。數字經濟背景下，數據資源作為生產要素通過合理的配置應用到數字政府、智慧應急、企業技術研發、產業大腦建設、供應鏈調控等場景中，通過數智技術進行內容開發和服務模式創新，進而實現多場景的價值增值。可以說，場景就是數據資源價值實現的舞臺，數據資源必須與場景結合才能更好發揮出其新興經濟屬性。如AIGC 的興起會催生新的場景，而區域協同創新可以充分利用大模型與AIGC 理念，拓展相關場景業務。如長三角地區就專門成立了AIGC 數字人產業聯盟，旨在推動AIGC 產業鏈、元宇宙等的快速發展，打造長三角數字經濟的亮點。以數據交易為例，上海數據交易所的原則便是“無場景不交易”，針對滬港聯動問題上海數據交易所首次提出數字資產滬港聯動機制。

從長遠來看，由于資源的相對有限性，需要遵循示范和試點思路，以典型區域重大戰略為基點，以典型場景應用為突破點，充分利用相關區域主體的先進性建設經驗和優勢資源，發展出新政務服務模式、新商業模式、新科研攻關模式、新科普模式、新文創模式等，推動數據要素、數據產業的市場化發展。

2.2.4 數據資源開發利用的保障環境問題

面向區域協同創新的數據資源匯聚、管控和應用是基礎活動，其深度開發利用還依賴于保障環境的支持，涉及到政策體系、組織機構、基礎設施、人才資源、“數商”體系、專項特色活動等。如針對相關新場景新問題，需要從區域協同創新實際出發構建更系統、更細化的政策體系，進一步激發區域數據要素應用創新的活力。在組織層面，有必要構建一個統籌和規劃機構，建立多主體扁平化治理結構，其任務是清除數據資源之間的體制機制障礙。如通過構建引導和激勵機制、宣傳機制等來破解數據資源在不同區域之間的不可流、不可控癥結。基礎設施則是區域協同創新的“硬聯通”，在數字技術發展影響下，區域間基礎設施建設的廣度和深度得到大幅度提升。除了傳統的鐵路、公路等基礎設施以外，數字經濟的發展也催生了“新基建”、基礎設施數字化、數字基礎設施等新興基礎工程，這些對于進一步推動區域協同創新具有重要支撐作用。而從人力資源角度看，可以推出面向區域協同創新的CDO 首席數據官制度，強化相關培訓和人才資源建設，從“智庫”聯盟的角度支持區域協同創新發展。另外就是積極建構區域協同創新的“數商”體系，促使“數商”成為區域數據資源開發利用的連接者和服務提供者，推動數據要素相關生產類“數商”、服務類“數商”、數據中心等發展［16］，保障區域協同創新與數據要素的充分融合。最后，還可以基于區域協同創新各種業務需求，推出相關專項特色活動。如針對區域協同中的某個數據業務難題，通過區域數字創新大賽和案例大賽，征集大數據產品或技術解決方案，不僅僅能孕育更多新穎的創新創意項目以及優秀應用成果，還能進一步吸引人才資源，實現基于區域數據協同的價值共創。

3 未來發展的一些思考

3.1 因地制宜推動區域數據治理策略

區域協同創新數據資源開發利用本質上是不同的區域個體的數據要素系統的集成。換句話說，區域個體的數據治理能力和水平直接決定了區域總體協同創新數據資源開發利用情況。目前來看，我國各級各類相關區域協同創新主體的數據資源保障體系仍然存在“亂”“雜”“散”等現象，且在各種區域協同創新系統中，大區域內的小區域主體、小區域主體中的城鄉之間的數據資源基礎和數據體系建設存在發展差距。因此，當前需要從區域的實際情況和協同創新需求出發，因地制宜、循序漸進地推動不同區域的數據治理行動，包括存量和增量的數據資源智慧治理，以支持區域協同創新的可持續發展。如京津冀的數據協同治理活動就體現出一定的成長性和階段性，北京、天津、河北三區域著眼于不同的定位，通過完善各自區域數據治理立法，形成了特色鮮明的“北京模式”等，為京津冀區域協同創新奠定了良好的基礎［17］。特別指出，在數據治理領域，《數據管理能力成熟度評估模型》（Data Management Capability Maturity Model，DCMM）是國內關于數據管理能力成熟度評估的一項國家標準。在數字經濟影響下，各地政府和企業等開始關注數據管理能力成熟度評估工作。從區域實際情況看，目前北京、上海、天津、江蘇等為DCMM 貫標的首批試點地區。DCMM 貫標工作可以持續完善不同區域的數據管理組織、程序和制度，是提升區域協同創新能力的重要路徑。

3.2 以大戰略觀推動跨區域的數據合作

數字經濟發展本身就能突破時空的限制，數據要素的跨區域流動對于區域協同創新而言具有重要意義。跨區域不僅僅是單純的區域協同創新系統內部的“跨”，實際上還可以從統一的數據要素大市場建設等國家大戰略出發，開拓出更多的區域系統與區域系統之間、區域系統與外部系統之間的數據資源合作體系。如京津冀區域與粵港澳區域基于共同的數據要素產業化協同創新需求，啟動建立了“京津冀-粵港澳數據要素合作區”，建設內容涉及跨區域智庫、數據產業云平臺以及跨區域數據開放共享標準、數據流通區域合作監管沙盒等重大課題項目［18］。目前來看，跨區域數據合作本質上是區域系統之間基于共同的價值追求目標而推出的互利共贏數據行動，以更好實現數據資源開發利用經驗的分享與交流，實現區域協同創新的“帕累托最優”。另外，從國際數據空間的視野來看，還需要進一步推動跨境層面的數據資源流通與多邊合作，目前該場景的可拓空間非常之大。當然，受地緣政治、數據法規等因素影響，跨境層面的數據要素共享面臨著更加復雜的安全與限制問題，這是未來需要攻克的重要難題。

3.3 重視數據鏈牽引下的區域協同創新能力提升

數據資源是區域協同創新能力提升的血液，因此，通過數據鏈的鍛造構建出面向區域協同創新的數字空間與情報決策支持系統，進而連結區域協同系統中的創新鏈、產業鏈、服務鏈、資金鏈、人才鏈等，將有助于實現多鏈融合下的區域協同創新能力提升。這里的數據鏈是指由區域系統中各數據要素串聯而出的數據管理鏈條，其背后是數據采集、分析、處理、存儲、可視化、利用等數據資源全生命周期的整個價值實現過程。數據鏈將數據資源上升到應用空間的信息、知識、情報乃至智慧層次，進而動態聯動創新鏈、產業鏈等不同鏈條上的不同主體和要素，最終通過數據要素的驅動效應以及數據要素與其它生產要素的融合，來支持和推動現實世界、實體經濟的創新發展。如長三角G60 科創走廊總體發展規劃提到，要進一步加強“卡脖子”重大領域的聯合攻關。從數據鏈的角度看，通過科技大數據資源的挖掘與分析（如基于政策數據、專利數據、科技人員數據等的技術預見分析、技術監視與地平線掃描分析等），再配以相關人才資源、基礎設施資源等的支持，可以更好支持“卡脖子”技術的協同破解。總之，充分發揮數據鏈對于區域協同創新的牽引功能，從三元世界視角打造出區域協同創新的數字空間，進而建構智慧區域系統，對于區域協同創新能力提升具有重要意義。

4 結語

區域協同創新是國家創新體系的重要內容，在數據要素化、數字經濟的持續影響下，區域協同創新范式正在發生改變，以數據資源開發利用為核心的區域協同創新正在成為新的發展方向。本文立足數字經濟背景，對面向區域協同創新的數據資源開發利用進行了探討，在分析區域協同創新與數據資源開發利用相關政策的基礎上，對數字經濟與區域協同創新的融合效應、面向區域協同創新的數據資源開發利用核心內容進行了分析，最后從差異化數據治理、跨區域數據合作、數據鏈與數字空間三個方面提出了發展展望。

區域協同創新是孕育重大基礎創新、原始創新的重要路徑，尤其對于典型區域重大戰略而言，在數字經濟影響下，通過深度的數據資源開發利用，有望成為全球區域創新系統的標桿和“名片”。（1）從學科角度看，信息資源管理、圖書情報、經濟學、會計學、公共管理等學科理應組建交叉團隊，立足數字經濟與數據要素市場建設，強化相關問題意識和問題導向，對區域協同創新重大戰略積極回應。作為一直聚焦于數據資源、信息資源的圖情學科而言，更應積極堅守學科使命和責任，借力數智時代的數據資源開發利用服務于區域協同創新場景［19］；（2）從未來發展看，數字經濟的迅猛發展有望突破傳統區域協同創新的“地理”“物理”邊界。即在愈加均等化以及需求更加多樣化的未來，創新擴散可能更加考慮技術、制度等的臨近性［20］。如從目前來看，立足于國內大循環和國內國際雙循環，在數字經濟的影響下，區域創新的邊界正在逐步突破省級行政區劃［21］，進而催生出更多的區域協同創新系統。如一些學者探索的中國與東盟的數字經濟合作機制等［22］。因此，可以將區域協同創新數據資源開發利用是視為一個動態的“魔盒”系統，其中有眾多創新活動和話語建構的機遇，但也存在諸如數據安全、數據產權等挑戰，有待進一步系統觀察和探討。