結(jié)構(gòu)再造與過程民主:社區(qū)治理的有效運作模式及其內(nèi)在機制
——基于“群英斷是非”工作法的分析

青 覺,王 敏

(中央民族大學(xué) 中國民族理論與民族政策研究院,北京 100081)

民主與治理是我國乃至世界當(dāng)代政治發(fā)展的兩大趨勢,并在基層廣泛的社會治理實踐中相輔相成、相得益彰。全過程人民民主作為一種全新的民主政治形態(tài),構(gòu)建了一種利益需求滿足、理性協(xié)商共識、透明公開參與以及監(jiān)督制約有效的鏈?zhǔn)介]合機制,實現(xiàn)了過程民主與成果民主、程序民主與實質(zhì)民主、直接民主與間接民主、人民民主和國家意志的有機統(tǒng)一。城市社區(qū)是基層治理的基礎(chǔ)單元,隨著時空環(huán)境的演變,以人際矛盾為核心的社區(qū)治理問題不斷顯現(xiàn)并消解著社區(qū)的公共性,呼喚全過程人民民主這一制度的出場。然而,如何將全過程人民民主制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為社區(qū)治理效能,需要研究效能轉(zhuǎn)化的組織結(jié)構(gòu)、社會基礎(chǔ)與內(nèi)在機理。這有助于認(rèn)識全過程人民民主在城市社區(qū)治理中的實踐形態(tài)和運作邏輯,進(jìn)而為社區(qū)有效治理目標(biāo)的實現(xiàn)提供民主治理的路徑。

1 問題提出與文獻(xiàn)回顧

《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》明確指出:“基層治理是國家治理的基石,統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和城鄉(xiāng)社區(qū)治理,是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。”[1]城市社區(qū)是因城鄉(xiāng)劃分和人口集聚而形成的基層治理的復(fù)合性單元,是城市治理體系的末梢和服務(wù)轄區(qū)民眾的前哨,這種性質(zhì)、地位與職責(zé)形塑著社區(qū)治理的特性。城市社區(qū)治理是在以城市現(xiàn)代化為主旨和以制度為支撐的治理追求下,城市行政權(quán)與自治權(quán)的有效劃分與運行過程,其目標(biāo)是實現(xiàn)行政與自治的良性互動、合作共治[2]。就城市社區(qū)治理的本質(zhì)而言,其核心是社區(qū)民主[3],而社區(qū)民主直接關(guān)系到社區(qū)居民的切身權(quán)益的實現(xiàn)。全過程人民民主作為一種新的民主政治形態(tài),具有轉(zhuǎn)化為社區(qū)治理效能的制度優(yōu)勢,而且進(jìn)入新發(fā)展階段后社區(qū)治理面臨新圖景、新格局,呼喚新路徑。因此,如何進(jìn)一步將全過程人民民主運用于城市社區(qū)治理并轉(zhuǎn)化為治理效能,這自然成為需要深入研究的基本議題。當(dāng)前,學(xué)界圍繞該議題開展了如下三個方面的相關(guān)研究。

一是關(guān)于全過程人民民主。目前,理論內(nèi)涵、思想淵源、發(fā)展機理、比較優(yōu)勢、制度支撐、內(nèi)在邏輯、重點場域以及實踐路徑等已構(gòu)成全過程人民民主研究的主要議題[4]。而對于全過程人民民主的結(jié)構(gòu)、要素、功能等的理論研究主要集中于以下方面:李瓔珞從結(jié)構(gòu)、流程與功能三個維度對全過程人民民主進(jìn)行全景素描,認(rèn)為全過程人民民主嵌入人民當(dāng)家作主制度體系中、契合于政策全鏈條、致力于回應(yīng)人民期待與促進(jìn)人的全面發(fā)展[5];佟德志等人認(rèn)為,全過程人民民主是一種決策方式,蘊含著民主主體、客體、程序等要素[6];張等文等人認(rèn)為,在全過程人民民主結(jié)構(gòu)譜系中,不同類型的民主制度之間相互配合,各民主環(huán)節(jié)之間有效銜接,為人民群眾參與公共政治生活與國家治理提供了渠道[7]。這些研究主要聚焦于宏觀理論,對于微觀實踐的研究尚未系統(tǒng)展開。

二是關(guān)于城市社區(qū)治理。“社區(qū)”這個概念是由滕尼斯較早提出的,其著作《共同體與社會》將“社區(qū)”理解為一種共同體和親密的伙伴關(guān)系。隨后費孝通在結(jié)合滕尼斯對“community”思考的基礎(chǔ)上厘清了“社區(qū)”一詞的內(nèi)涵。《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》明確提出:“社區(qū)是指聚集在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體。”而“治理”概念的引介為社區(qū)建設(shè)注入了新的理念,治理本質(zhì)上不僅僅依賴于政府的權(quán)力資源,而是社會中各行動者互動的結(jié)果[8]。正是基于對“治理”理念的深入理解,學(xué)界對社區(qū)治理的內(nèi)涵、構(gòu)成要素等理論基礎(chǔ)也展開了研究,突出治理主體的多元與協(xié)作。比如將城市社區(qū)治理定義為:“在接近居民生活的多層復(fù)合的社區(qū)內(nèi),依托于政府組織、企業(yè)組織、社會組織和社區(qū)自治組織以及個人等各種網(wǎng)絡(luò)體系,應(yīng)對社區(qū)內(nèi)的公共問題,共同完成和實現(xiàn)社區(qū)社會事務(wù)管理和公共服務(wù)的過程。”[9]新時代以來,學(xué)界對城市社區(qū)治理的范圍、主體、內(nèi)容、性質(zhì)、目的、體制、模式、國外實踐與發(fā)展趨勢、當(dāng)前中國的創(chuàng)新與發(fā)展等進(jìn)行了系統(tǒng)研究。

三是關(guān)于全過程人民民主與城市社區(qū)治理。現(xiàn)有研究主要聚焦于理論和實踐兩個維度。從理論維度看,一方面是闡釋全過程人民民主與城市社區(qū)治理的關(guān)系。全過程人民民主所秉持的以人民為中心的立場、完整的制度程序、可操作的民主運行機制內(nèi)嵌于城市社區(qū)治理中[10],城市居民自治是發(fā)展全過程人民民主的基礎(chǔ)工程[11],其中公眾參與城市社區(qū)治理能夠深入踐行和發(fā)展全過程人民民主,保障居民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)[12]。另一方面是探究全過程人民民主推進(jìn)社區(qū)治理的路徑。張繼軍等人在論證全過程人民民主優(yōu)勢的基礎(chǔ)上,認(rèn)為通過優(yōu)化調(diào)試機制、健全協(xié)商機制、完善驅(qū)動機制等可以優(yōu)化社區(qū)治理[13]。從實踐維度看,學(xué)界主要關(guān)注全過程人民民主在城市社區(qū)治理中的質(zhì)量和效果。如陳偉東等人以W市H區(qū)L社區(qū)為例分析全過程人民民主的城市社區(qū)實踐樣態(tài)[14],張力偉等人以Q社區(qū)為案例對全過程人民民主進(jìn)行系統(tǒng)考察[15],鄔家峰分析江蘇淮安“碼上議”協(xié)商平臺[16],等等。這些研究主要側(cè)重于探析社區(qū)治理實踐如何體現(xiàn)全過程人民民主,而對權(quán)力運行過程中具體的行動主體、結(jié)構(gòu)要素、發(fā)生機制以及微觀行為的深入分析仍顯薄弱。

整體觀之,既有研究有利于我們認(rèn)識和把握全過程人民民主與城市社區(qū)治理及其關(guān)系,但在以下方面仍有提升的空間。其一,通過實踐案例直接反映全過程人民民主與城市社區(qū)治理的內(nèi)在邏輯關(guān)系的研究有待增加。其二,在研究社區(qū)治理時,大多數(shù)學(xué)者將研究的空間對象鎖定在社區(qū)或街道,對兩者在實踐中的組織體系關(guān)系及其結(jié)構(gòu)變革的演進(jìn)邏輯的研究相對較弱,因而有夸大社區(qū)自治或街道辦的行政功能之嫌。其三,全過程人民民主屬于實踐性命題,當(dāng)其作為一種方法、技術(shù)在解決社區(qū)社會治理問題時,需要超越基層政權(quán)理論取向和基層社會發(fā)育理論取向[17],分析治理中的“結(jié)構(gòu)”與“行動者”及其互動過程。無疑,立足社區(qū)治理實踐研究全過程人民民主更符合這一概念本身的理論屬性與實踐訴求。進(jìn)一步而言,筆者認(rèn)為在探討社區(qū)治理與全過程人民民主互動關(guān)系時,更應(yīng)該關(guān)注全過程人民民主運行的治理結(jié)構(gòu)與社會基礎(chǔ),這構(gòu)成了全過程人民民主得以“落地生根”的深層沃土。

鑒于此,本文采取個案研究法,基于湖南省岳陽市社區(qū)治理過程中推行的“群英斷是非”工作法,探討“群英斷是非”工作法如何完成社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的再造與過程民主的呈現(xiàn),以及如何利用該工作法解決社區(qū)治理中的民生問題,并在此基礎(chǔ)上總結(jié)出城市社區(qū)民主治理的著力點,為推進(jìn)社區(qū)有效治理提供參考。

2 分析框架與研究案例

分析框架即體現(xiàn)研究思路脈絡(luò)、邏輯順序和內(nèi)容結(jié)構(gòu)的方案。“結(jié)構(gòu)—過程”分析范式是一種對傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)分析范式批判基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新,其與基層治理具有較高的邏輯自洽性和理論適配性。“結(jié)構(gòu)—過程”分析范式認(rèn)為,組織的互動及其活力秩序的形成受治理結(jié)構(gòu)的支配,結(jié)構(gòu)由諸多約束條件構(gòu)成且功能的發(fā)揮需要借助特定過程及其所內(nèi)嵌的連接機制才能實現(xiàn),而主體參與的過程反過來又會對結(jié)構(gòu)產(chǎn)生實質(zhì)性影響。通過實踐案例可以系統(tǒng)展現(xiàn)“結(jié)構(gòu)—過程”分析范式在具體社會治理中的因果機制和情景效用。

2.1 “結(jié)構(gòu)—過程”的分析框架

城市社區(qū)有效治理的實現(xiàn),既需要因應(yīng)客體需求的變化,積極變革組織結(jié)構(gòu),也需要在治理的過程中對治理體系之中的主體與客體關(guān)系進(jìn)行不斷調(diào)試,優(yōu)化結(jié)構(gòu)內(nèi)部各行動主體的關(guān)系并推動其實現(xiàn)良性互動。實際上,結(jié)構(gòu)并非靜態(tài)的,其受行動者的影響,同時行動者又受結(jié)構(gòu)的約束,兩者相互形塑,體現(xiàn)為一定的過程性。有鑒于此,本文在借鑒結(jié)構(gòu)化理論的基礎(chǔ)上嘗試建構(gòu)一種新的范式,即“結(jié)構(gòu)—過程”分析框架,將推進(jìn)社區(qū)有效治理的組織結(jié)構(gòu)變革及其相關(guān)主體互動過程的內(nèi)外條件結(jié)合起來進(jìn)行分析。“結(jié)構(gòu)”指的是“作為社會系統(tǒng)的特性組織起來的規(guī)則與資源,或一系列轉(zhuǎn)換關(guān)系”[18]23。其中社會系統(tǒng)就是社會互動中有著結(jié)構(gòu)屬性的系統(tǒng),結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化能力依靠規(guī)則和資源,規(guī)則體現(xiàn)為規(guī)范性要素和表意性符碼,資源體現(xiàn)為權(quán)威性資源和配置性資源。“組織結(jié)構(gòu)”指的是“以一定的具有權(quán)威性的制度所規(guī)定的組織形式及其關(guān)系模式”[19]85。組織結(jié)構(gòu)的合理程度、能動性及穩(wěn)定性決定著社區(qū)治理的效率和效能。“行動”指連綿不斷的行為流[18]62,行動關(guān)注人的認(rèn)識、理性、動機以及意圖等。“過程”則是指治理過程中各主體圍繞權(quán)力獲取、權(quán)力行使以及資源配置而展開的博弈、互動。過程連接著結(jié)構(gòu)與行動,過程既關(guān)聯(lián)著行動者主觀能動性的發(fā)揮,使得結(jié)構(gòu)具有“能動性”,又連接、表征著行動者的生活體驗、價值等要素,使得結(jié)構(gòu)和行動互動互塑,呈現(xiàn)動態(tài)性。互動的過程既在重構(gòu)結(jié)構(gòu),也在塑造主體心理及其行為。因此,在結(jié)構(gòu)化理論中結(jié)構(gòu)具有二重性,即“社會系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性特征對于它們循環(huán)反復(fù)組織起來的實踐來說,既是后者的中介,又是結(jié)果”[18]23。換言之,結(jié)構(gòu)化的形態(tài)是由行動者在社會互動的生產(chǎn)中形成的,是一種結(jié)構(gòu)性的社會關(guān)系狀態(tài)。與此同時,它亦是一種互動系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)構(gòu)成的再生產(chǎn)媒介。

結(jié)合中國城市社區(qū)治理的本土實踐,將結(jié)構(gòu)化理論中的“結(jié)構(gòu)”要素、“行動”要素分別加以延展,可以作如下歸納。第一,“結(jié)構(gòu)”要素歸為三類:一是由黨政體制、法律法規(guī)、地方政策等“因子”構(gòu)成的政治結(jié)構(gòu);二是由價值觀念、倫理道德、思想文化等因子構(gòu)成的文化結(jié)構(gòu);三是由多元主體、社會資本等“因子”所形塑的社會結(jié)構(gòu)。第二,“行動”要素歸為三類:一是由資源優(yōu)勢、主體責(zé)任等“因子”組成的能力因素,影響著行動的持續(xù)進(jìn)行;二是由規(guī)則、激勵等“因子”組成的慣習(xí)因素,其影響著行動以理所當(dāng)然、經(jīng)驗性的方式進(jìn)行;三是由共識、經(jīng)驗、效能等“因子”組成的社會資本因素,影響著激發(fā)行動的需要或目的。就社區(qū)治理的行動主體而言,不僅包括社區(qū)居民、黨員等在內(nèi)的個體,也包括基層黨委、人大、政協(xié)、行政組織、社會組織等在內(nèi)的組織化力量。因此,本研究在聚焦多元治理主體及其行動者的邏輯的前提下,以“結(jié)構(gòu)—過程”為分析框架來分析“群英斷是非”工作法中的“結(jié)構(gòu)”要素和“行動”要素在互動過程中如何改進(jìn)社區(qū)治理,同時分析“群英斷是非”工作法作為一種社區(qū)治理機制如何展現(xiàn)社區(qū)民主治理的過程。

2.2 “群英斷是非”工作法案例概況

本文旨在探究城市社區(qū)有效治理的民主建構(gòu)路徑,屬于探索性研究,故而選擇具有一定創(chuàng)新性、先進(jìn)性和典型性的個案作為研究對象。岳陽樓區(qū)是湖南省岳陽市的中心城區(qū),是岳陽市的政治、文化中心。2015年鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整后,岳陽樓區(qū)轄2鄉(xiāng)1鎮(zhèn)17街道,總面積171平方公里,總?cè)丝?0余萬。岳陽樓區(qū)“群英斷是非”工作法于2017年年初在奇家?guī)X街道學(xué)院路社區(qū)試行,并于2020年10月在岳陽樓區(qū)全面推開。這項制度的主要內(nèi)容是:在街道黨工委的領(lǐng)導(dǎo)下,聚焦轄區(qū)內(nèi)的居民矛盾糾紛,注入全過程人民民主理念,不斷升級完善基層治理工作法,通過共建共治共享發(fā)揮群眾主體作用,有效解決一大批基層治理“疑難雜癥”。具體工作流程為:群眾反映問題→社區(qū)調(diào)查分析→社區(qū)物色“群英”→召開“群英會”斷是非→結(jié)果分類處理。“群英斷是非”工作法成效突出,從2017年推行以來,化解鄰里關(guān)系、征地拆遷、老舊小區(qū)改造等矛盾糾紛1 100多起,解決了一大批“積案”[20]。這一做法受到國內(nèi)多家主流媒體報道。

從研究設(shè)計來講,以“群英斷是非”工作法為個案,主要基于以下考量。一是個案的代表性。個案發(fā)生地除了具有一般城市老舊社區(qū)所具有的治理結(jié)構(gòu)和功能外,還面臨社區(qū)治理中的共同性難題,比如“多數(shù)矛盾不好調(diào)解,干部經(jīng)常兩頭挨罵”“相互扯皮”等現(xiàn)象突出。二是個案的歷時性。事件與過程發(fā)生于歷史之中,時序為建立因果關(guān)系提供刻度,該工作法圍繞歷史和時間的關(guān)系展開。自2017年奇家?guī)X街道開始試點到2023年全區(qū)乃至周邊地區(qū)推開,歷時6年多,整個發(fā)展過程與成效均具有階段性。三是理論與現(xiàn)實的雙重關(guān)切性。“群英斷是非”作為化解基層社會矛盾的工作法,在街道辦、黨工委整合治理資源與讓渡自身權(quán)力中,實現(xiàn)了基層群眾需求與街道黨政力量供給的有效銜接。全過程人民民主貫穿始終,起到了激活民眾參與公共事務(wù)治理的活力、科層化治理體系對民眾的吸納整合以及強化社區(qū)治理能力等重要作用,生動體現(xiàn)了結(jié)構(gòu)再造與過程民主的內(nèi)在統(tǒng)一性。“群英斷是非”工作法在其他地區(qū)的“開花結(jié)果”仍在繼續(xù),這恰恰說明該工作法具有較強的生命力,為考察組織體系再造與過程民主運行提供了實踐注解。

3 結(jié)構(gòu)再造:社區(qū)有效治理模式構(gòu)建的關(guān)鍵要素

結(jié)構(gòu)是一種涉及研究客體的局部之間,或者客體與其他事物之間相對穩(wěn)定的關(guān)系。結(jié)構(gòu)的功用不僅在于約束行動主體及其行為,有時結(jié)構(gòu)也會促進(jìn)行為活動,而結(jié)構(gòu)的約束性力量來源于局部之間關(guān)系的模式。治理模式包含治理理念、治理方式、治理結(jié)構(gòu)以及治理實踐等,其中治理結(jié)構(gòu)反映事物內(nèi)在特質(zhì)并處于核心地位,而結(jié)構(gòu)分析是關(guān)于特定選擇得以發(fā)生的限制條件的研究。為此,本文從政治結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)和文化結(jié)構(gòu)三個維度,結(jié)合行動要素系統(tǒng)分析社區(qū)有效治理模式構(gòu)建的關(guān)鍵要素。

3.1 政治結(jié)構(gòu)再造:黨組織統(tǒng)籌內(nèi)外黨建與引領(lǐng)建章立制

一是黨組織統(tǒng)籌內(nèi)外黨建,激活社會治理資源。黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是實現(xiàn)社區(qū)有效治理的根本保證,而有效領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)鍵在于機制創(chuàng)新。從權(quán)責(zé)分工看,黨的領(lǐng)導(dǎo)在中國現(xiàn)行城市社區(qū)治理過程中發(fā)揮決定性的作用,尤其是進(jìn)入新時代以來,黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力以及對政治資源整合的能力格外突出。比如,從黨的十八屆五中全會提出“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)調(diào)、公眾參與、法治保障的社會治理體制,推進(jìn)社會治理精細(xì)化,構(gòu)建全民共建共治共享的社會治理格局”,到黨的十九大強調(diào)“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”,再到黨的二十大強調(diào)“全面加強黨的領(lǐng)導(dǎo)”“確保黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”,等等。這些政策和實踐均表明,黨組織在社會治理中處于領(lǐng)導(dǎo)地位,社區(qū)黨組織已從“內(nèi)部組織”轉(zhuǎn)向“全面引領(lǐng)”。因此,在城市社區(qū)基本建立了以黨組織為基礎(chǔ),聯(lián)合社區(qū)黨員,整合社區(qū)工作者、社會組織、社會志愿者等多種社會力量參與社區(qū)治理與社區(qū)服務(wù)的基本模式。就岳陽樓區(qū)而言,按照“網(wǎng)格點題、黨員牽頭、群眾參與、支部掛帥、群英發(fā)力、部門聯(lián)動”的工作思路,強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))黨組織在社區(qū)社會矛盾治理中的領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)功能。比如,學(xué)院路社區(qū)主動謀篇,先以黨員為中心,把黨員議事會和居民議事會有效統(tǒng)一起來,在街道黨工委具體設(shè)計和指導(dǎo)下,開拓性地運用“群英斷是非”的議事新模式,通過支部掛帥、黨員牽頭、“格格”(網(wǎng)格員)點題、群眾助力、部門參與,處理社區(qū)群體性的重大事務(wù)。正是通過黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),帶動了“兩代表一委員”、鄉(xiāng)賢能人、志愿者、居民代表、網(wǎng)格員、“五老人員”等共評、共商、共斷群眾不同訴求的是與非,將矛盾化解在基層。

二是黨組織推動建章立制,強化細(xì)化制度保障。法律法規(guī)作為一種特殊的制度形式,在社會治理中的作用主要是為人們提供一個日常生活中互動的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)或相互交往的框架來減少不確定性。為了推動“群英斷是非”工作法的落地,岳陽市委辦公室印發(fā)《中共岳陽市委辦公室關(guān)于印發(fā)〈岳陽市推行“群英斷是非”工作法實施方案〉的通知》,下轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)也制定了適應(yīng)于本轄區(qū)的實施方案,比如《禹山鎮(zhèn)推行“群英斷是非”工作法實施方案》。在這些實施方案中,對指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、實施步驟、工作要求等均作了詳盡的規(guī)定,比如實施步驟依次包括網(wǎng)格點題→提交事項、黨員牽頭→認(rèn)領(lǐng)任務(wù)、群眾參與→選配精英、支部掛帥→引領(lǐng)方向、群英發(fā)力→達(dá)成共識、部門聯(lián)動→厲行法治等。與此同時,黨組織推動建立調(diào)解協(xié)議自動履行督促機制。通過向當(dāng)事人發(fā)出《自動履行義務(wù)告知書》,提高群眾對“群英斷是非”結(jié)果的社會認(rèn)同度。這種詳細(xì)的政策規(guī)范,不僅遵照了國家相關(guān)法律法規(guī)的原則和主張,同時也吸收了地方性知識,因而能夠保證所制定的政策具有較高的適配性和指導(dǎo)性。

3.2 社會結(jié)構(gòu)再造:塑造協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)與培植社會資本

首先,建立多元主體協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)。從社區(qū)治理的起源看,社區(qū)表征著一種共同體精神,呼喚充滿溫度、相互體恤的共同體的形成,而充滿悖論的現(xiàn)代性本身使得現(xiàn)代社區(qū)集撕裂式體驗與虛實交織的快感于一身。“城市中的人基本生活在空間分割、內(nèi)部私有、同質(zhì)聚集的隔離社區(qū)內(nèi),在互動情境中表現(xiàn)為對深度交往的排斥、人與人之間相互存疑等信任匱乏的人際交往狀態(tài)。”[17]而要對這種空間和互動情境進(jìn)行改造,就需要創(chuàng)新舉措,對多元主體進(jìn)行整合,推動社區(qū)治理主體結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的“一核多元”態(tài)勢。就“群英斷是非”工作法而言,其組織行動得以有效運行的關(guān)鍵在于建立了街道與社區(qū)、黨員與群眾、社區(qū)與“群英”等多元主體的有效協(xié)同機制:一是街道黨工委組織和推動“群英斷是非”工作法的實施,保證黨工委對該工作法實施的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),同時整合“條條”部門對該工作法實施的支持;二是社區(qū)負(fù)責(zé)挖掘、篩選“群英”,組織形成“群英”庫,并依據(jù)社區(qū)收集問題的性質(zhì)、復(fù)雜程度以及涉及的利益相關(guān)方,組織“群英”進(jìn)行“斷是非”;三是社區(qū)內(nèi)部設(shè)置網(wǎng)格員,及時發(fā)現(xiàn)和反饋轄區(qū)居民訴求;四是小區(qū)內(nèi)部設(shè)立業(yè)主委員會和樓棟長,通過小區(qū)組織建設(shè)來物色“群英”,包括“兩代表一委員”、律師、志愿者、居民代表、“五老人員”等。在具體的實踐中,不同主體基于專長、分工而開展協(xié)商治理,共同解決轄區(qū)內(nèi)居民的急難愁盼問題,優(yōu)化生活、工作、居住環(huán)境,促進(jìn)社區(qū)內(nèi)部的團結(jié)和美。

其次,厚植社區(qū)有效治理社會資本。社區(qū)范圍內(nèi)的公共事務(wù)主要是民生事務(wù),這意味著與居民的生產(chǎn)生活密切相關(guān)。而現(xiàn)實中城市居民居住在空間相對分割、情感支持相對缺乏、內(nèi)在群體凝聚機制淪落以及權(quán)威體系缺失的社區(qū)中。當(dāng)社區(qū)公共事務(wù)需要合作時,總是會陷入“集體行動的困境”,但在現(xiàn)代社會人們又存在對“社區(qū)”本身所蘊含的歸屬感、互助性和親密感等的需求。因此,如何實現(xiàn)社區(qū)內(nèi)部居民的再組織、再合作就顯得尤為重要,社會資本的培植則提供了一種方法。“社會資本是指社會組織的特征,諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò),它們能夠促進(jìn)合作行為來提高社會效率。”[21]216社會資本能夠促進(jìn)自發(fā)的社會合作。岳陽樓區(qū)一方面細(xì)化治理單元,將支部建在網(wǎng)格上,發(fā)揮支部對下轄居民的服務(wù)與引領(lǐng)能力。通過支部下沉,及時將黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實到基層,同時每一樓棟均設(shè)立有“樓棟長”。“樓棟長”是通過樓棟居民民主推薦產(chǎn)生的,這就保證了“樓棟長”具有較高的信任基礎(chǔ)。為充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用,深入實施“黨建+網(wǎng)格化微治理”,岳陽樓區(qū)把支部建到每一個網(wǎng)格、每一個小區(qū),把黨小組建到每一個微網(wǎng)格、每一個樓棟[22]。通過支部下沉與設(shè)立“樓棟長”,實現(xiàn)了黨心與民心相連。另一方面整合基層治理品牌,發(fā)揮“群腦眾智增能”的優(yōu)勢。將探索多年且比較成熟的“黨建+微網(wǎng)格治理”、鄰里理事會、和諧宣講團、何姐工作室等整合進(jìn)“群英斷是非”工作法中,方便社區(qū)居民表達(dá)利益訴求,對問題的解決形成聚合效應(yīng)。

3.3 文化結(jié)構(gòu)再造:重視文化心理訴求與培育公共精神

一是重視個體現(xiàn)實利益,兼顧文化心理訴求。維護(hù)合法利益是個體行動的根本出發(fā)點,而重視文化心理訴求有利于利益沖突的化解。馬克思指出:“人們奮斗所爭取的一切,都同他們的利益有關(guān)。”[23]187經(jīng)濟學(xué)也認(rèn)為,作為“理性人”的個體具有追求利益最大化的動機。事實上,欲望的無窮與有限的資源之間存在張力,需要一種調(diào)節(jié)、重置機制。從“群英斷是非”工作法所涉及的利益主體看,企業(yè)作為資本的一種組織形式,逐利性是其本質(zhì)屬性,而如何在保證企業(yè)依法依規(guī)經(jīng)營并獲得生存發(fā)展機會的同時,不侵害社區(qū)居民及其他市場主體的利益,則需要建立一種企業(yè)內(nèi)外溝通協(xié)調(diào)機制。參與該工作法的“群英”作為社會精英,在超越了物質(zhì)利益的追求外,還有獲得社區(qū)居民認(rèn)可的社會文化心理需求。此外,社區(qū)居民反映、參與跟自身利益相關(guān)的社會問題的解決或者公共服務(wù)(公共產(chǎn)品)供給等,構(gòu)成居民參與社區(qū)協(xié)商民主的重要因素。比如,惠民項目引發(fā)的矛盾、小區(qū)內(nèi)部管理的糾紛等,這些矛盾與居民的生活、工作緊密相關(guān),因而也往往成為社區(qū)居民關(guān)注的焦點。社區(qū)居民希望通過開展對話、協(xié)商等形式解決,而對話、協(xié)商恰恰是社區(qū)居民文化心理的外在反映。正因如此,社區(qū)積極組織開展“群英斷是非”活動,而不是直接訴諸法律來解決利益矛盾。

二是厚植家國情懷,培育公共精神。由價值觀念、倫理道德等構(gòu)成的文化結(jié)構(gòu)是推進(jìn)“群英斷是非”工作法實施的價值基礎(chǔ)。“德治教化”是實現(xiàn)社區(qū)善治的重要基石。“群英斷是非”工作法在制定、實施、推廣過程中以湖湘本土優(yōu)秀傳統(tǒng)文化為基礎(chǔ),同時注入“家國情懷”“鄰里情深”等情感,力圖通過社區(qū)情感的再生產(chǎn)來協(xié)調(diào)社區(qū)成員之間的關(guān)系。一方面,將“家國情懷”“與鄰為善”等情感期許融入“群英”——優(yōu)秀黨員、“兩代表一委員”、居民代表、“五老人員”、鄉(xiāng)賢能人、志愿者、網(wǎng)格員的選拔、培訓(xùn)、考核中,厚植“群英”的“家國情懷”,激活“群英”的服務(wù)意識,發(fā)揮“群英”在整個社區(qū)治理中的模范帶頭作用;另一方面,通過普及、推廣城市居民公民文化、制定村(居)規(guī)民約、營造“守望相助”的熟人社區(qū)文化等多種方式,培育社區(qū)居民的公共精神。

總體而言,從結(jié)構(gòu)化理論來看,社區(qū)的有效治理既非組織機構(gòu)驅(qū)動的產(chǎn)物,也非行動者單方面推進(jìn)的結(jié)果,而是結(jié)構(gòu)與行動者互動互構(gòu)的結(jié)果。“群英斷是非”工作法作為一種新的組織形態(tài)嵌入社區(qū)治理中,不僅改變了社區(qū)原有的組織生態(tài)結(jié)構(gòu),也改變了居民的行動邏輯,為推進(jìn)社區(qū)有效治理提供了新的結(jié)構(gòu)化方案,驅(qū)動傳統(tǒng)社區(qū)治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。從結(jié)構(gòu)化理論看,推進(jìn)社區(qū)有效治理是一個持續(xù)結(jié)構(gòu)化的過程,而“群英斷是非”工作法作為一種新引入的結(jié)構(gòu)性要素,當(dāng)作為行動者的居民、“群英”介入其中并展開行動時,就在進(jìn)行著居民、“群英”與社區(qū)結(jié)構(gòu)的再生產(chǎn)。這具體體現(xiàn)為“群英斷是非”工作法對居民身份的重塑、對社區(qū)治理規(guī)則的重構(gòu)以及對社區(qū)治理資源的重置,為社區(qū)有效治理提供了社會基礎(chǔ)。

4 過程民主:社區(qū)有效治理的內(nèi)在機制

社區(qū)治理結(jié)構(gòu)形塑著治理方式并通過治理績效得以外顯。全過程人民民主制度效能的轉(zhuǎn)化需要依托有效的社區(qū)治理結(jié)構(gòu),治理結(jié)構(gòu)再造為全過程人民民主提供了行動空間。從“結(jié)構(gòu)—過程”的分析范式來看,全過程人民民主功能的發(fā)揮必定是建立在既定的治理結(jié)構(gòu)之上的[24],整個功能的發(fā)揮體現(xiàn)于主客體互動的過程中。岳陽樓區(qū)“群英斷是非”工作法的歷時性推進(jìn),不僅有效推動了社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的再造,而且其實施過程本身亦體現(xiàn)和貫穿了全過程人民民主(見圖1)。

圖1 社區(qū)全過程人民民主的實踐體系

4.1 民意征集:利益訴求的表達(dá)

立足社會矛盾,發(fā)現(xiàn)并回應(yīng)人民需求,是推進(jìn)全過程人民民主的基本要求。社區(qū)治理的事項繁多,諸如社區(qū)衛(wèi)生整治、老破舊改造、加裝電梯、停車收費、成立業(yè)主委員會、居民矛盾糾紛調(diào)解等,均是關(guān)涉居民切身利益的事情,這些事情久拖不決就會變成居民的煩心事甚至政府的麻煩事。過去通常是由黨政部門來決定做哪些事,而岳陽樓區(qū)的“群英斷是非”工作法一改傳統(tǒng)的社區(qū)單向治理模式,由街道黨工委牽頭主動面向社會和居民匯集與調(diào)查需要解決的社會事務(wù),實現(xiàn)了社區(qū)公共事務(wù)治理由“要我治理”到“我要治理”的轉(zhuǎn)變。

“群英斷是非”工作法中所斷“是非”征集主要有四個渠道。一是民眾直接反映的問題。在日常工作生活中,社區(qū)民眾就生產(chǎn)生活中遇到的私人沒辦法解決的問題、矛盾糾紛主動向社區(qū)、街道辦反映,社區(qū)根據(jù)問題涉及的利益相關(guān)方、性質(zhì)、主要焦點等選擇合適的“群英”,具體人選因事而定。二是向轄區(qū)民眾征集。在街道政務(wù)服務(wù)中心、社區(qū)便民服務(wù)中心、小區(qū)門崗等人流密集或接觸頻繁的場所均設(shè)置有提議點,同時安排社區(qū)網(wǎng)格員走訪轄區(qū)商貿(mào)、集市、小區(qū)等,及時收集并報告涉及安全、穩(wěn)定的問題。此外,社區(qū)干部還會通過定期與不定期的方式召開多方座談會征集轄區(qū)群眾意見。三是向“兩代表一委員”征集。街道和社區(qū)設(shè)置“兩代表一委員”聯(lián)系點作為溝通居民、了解民意、征求意見、反映需求、發(fā)揮監(jiān)督的紐帶。四是向轄區(qū)企事業(yè)單位征集。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類企事業(yè)單位、志愿者組織對接社區(qū)工作,社區(qū)根據(jù)其反映的問題或提交的建議積極組織人員進(jìn)行核實,引導(dǎo)其參與社區(qū)“斷是非”及其他公共事務(wù)治理。

“群英斷是非”工作法中意見征集具有以下特點。一是涉及面廣。覆蓋整個轄區(qū)居民所反映的問題,比如惠民項目、小區(qū)內(nèi)部矛盾、小區(qū)與外界矛盾等,涉及經(jīng)濟、社會、生態(tài)多個領(lǐng)域。二是方式多樣。線上與線下結(jié)合、定期與不定期結(jié)合、網(wǎng)格員反饋與社區(qū)干部主動征求結(jié)合,多途徑征集意見。三是專業(yè)組織力量的引入。岳陽樓區(qū)在民意征集中注重發(fā)揮“兩代表一委員”和社會組織的意見,有助于幫助居民通過正式的溝通渠道更好地表達(dá)自己的訴求和意見。這些意見征集能夠體現(xiàn)“群英斷是非”工作法本身的民本性、民意的代表性、群眾的廣泛性與表達(dá)的有效性,暢通了民意表達(dá)渠道。傾聽民意、吸納民意是全過程人民民主運行的基本要求,集思廣益、發(fā)現(xiàn)問題則構(gòu)成了全過程人民民主的首要環(huán)節(jié)。

4.2 民主協(xié)商:民意共識的聚合

在收集群眾反映問題、社區(qū)調(diào)查分析以及選擇“群英”后,召開“群英會”斷是非。這就需要一套“集成裝置”將群眾反映的分散意見或問題轉(zhuǎn)化為一種民意共識,而民主協(xié)商是一個重要機制。廣泛征集的“是非”問題并非都需要民主協(xié)商來解決,如在2017年首次開展“群英斷是非”工作法時,就收集了上百條居民矛盾、意見或問題,分類梳理后篩選出最需要優(yōu)先協(xié)商解決的矛盾。街道根據(jù)矛盾涉及的主要內(nèi)容與復(fù)雜程度,如占道經(jīng)營、產(chǎn)權(quán)糾紛、宅基地糾紛、違規(guī)建設(shè)、鄰里糾紛等,通過召開社區(qū)“群英斷是非”會議的形式對轄區(qū)民眾所反映的問題進(jìn)行分類研討。

“群英斷是非”工作法在實踐中將評判權(quán)交給群眾,干部不再當(dāng)“判官”,群眾“是非”由群眾斷。“群英”的挖掘和吸納面向轄區(qū)內(nèi)所有符合條件的居民,圍繞矛盾、糾紛、問題等核心議題,邀請相關(guān)“群英”進(jìn)行“斷是非”,一般6～10人不等,除了當(dāng)事人、“群英”外,設(shè)一名組長和筆錄員。組長主持開場、組織討論、控制現(xiàn)場、綜合協(xié)調(diào),以保證協(xié)商的順利開展并取得預(yù)期效果,筆錄員主要負(fù)責(zé)記錄協(xié)商的過程和結(jié)果。民主協(xié)商主要有四個步驟。一是組織培訓(xùn)。為了確保“群英會”有效開展,社區(qū)、街道會事先對組長、記錄員以及涉及的“群英”進(jìn)行簡要培訓(xùn),內(nèi)容包括協(xié)商的主要目的、基本原則、工作流程、角色分工、注意事項等。二是選擇“群英”。“群英”即能有效影響當(dāng)事人的關(guān)鍵人物,其構(gòu)成了工作法的核心。在實踐中,“群英”人選因事因人而定,對當(dāng)事人能形成有效影響力——在當(dāng)事人心中有分量、說話公道并且能夠兼顧大局、引領(lǐng)方向,最好是黨員。三是召開“群英會”。“群英會”召開的時間、地點不固定,其由矛盾糾紛(問題)的緊迫性、重大性、復(fù)雜性以及涉及的直接利益方等多種因素決定,同時邀請人大代表、政協(xié)委員、涉事職能部門代表、社區(qū)干部、業(yè)委會代表、涉事領(lǐng)域權(quán)威專家等參與“斷是非”。“群英會”上“群英”及利益直接方就群眾所反映的矛盾或問題展開論辯和磋商,形成民意共識。四是協(xié)商結(jié)果公示。將“群英會”討論、協(xié)商形成的結(jié)果在現(xiàn)場進(jìn)行宣布并簽字確認(rèn),對部分協(xié)商討論的結(jié)果在社區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行公示。

“群英斷是非”工作法是一個平等對話、溝通協(xié)商的組織平臺,矛盾雙方借助該平臺自主完成了矛盾問題的呈現(xiàn)、自我訴求的表達(dá),同時也聆聽到了相關(guān)“群英”的意見或建議。這一論辯的過程其實也是居民民主意識與民主能力訓(xùn)練、提升的過程。該工作法的特點和優(yōu)勢體現(xiàn)在三個方面。一是民主的參與性。提供了轄區(qū)居民表達(dá)利益訴求和參與公共事務(wù)治理的渠道,社區(qū)內(nèi)符合條件的居民圍繞提交或上報的矛盾糾紛、公共議題展開協(xié)商與溝通。二是協(xié)商的平等性。在研討現(xiàn)場,涉事居民表達(dá)自己意見或建議的權(quán)利都得到了切實的尊重,“群英”提出主張、建議等權(quán)利也給予尊重,正是因為涉事主體的權(quán)利得到平等的尊重,因而在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上能夠達(dá)成共識,實現(xiàn)民主協(xié)商預(yù)期的效果。三是結(jié)果的公開性。整個過程的公開也往往預(yù)示著結(jié)果是公開的,協(xié)商的結(jié)果現(xiàn)場公開宣布,涉事方和“群英”均知曉結(jié)果。此外,涉事方邀請見證人一起見證協(xié)商的結(jié)果,這也是對民主協(xié)商的一種監(jiān)督。民主協(xié)商是全過程人民民主的重要環(huán)節(jié),通過反復(fù)的協(xié)商、協(xié)調(diào)、協(xié)作而形成最大公約數(shù)。

4.3 民主表決:公共意志的產(chǎn)生

民主表決就是由“群英”表決出所研討的問題或矛盾的處理結(jié)果。之所以設(shè)置這一環(huán)節(jié),主要有兩個考量因素。其一是達(dá)成共識。民主協(xié)商的目的在于形成共識,而民主表決的目的就是要讓民主協(xié)商最終有個結(jié)論,而非議而不決。其二是解決急難愁盼問題。基層事務(wù)千頭萬緒,社會矛盾層出不窮,由轄區(qū)居民反映的問題和社區(qū)征集的事項并非都要由該工作法進(jìn)行論斷。事實上,針對收集的問題,在審查核實的基礎(chǔ)上會根據(jù)輕重緩急進(jìn)行分類,優(yōu)先考慮群眾急難愁盼的事項。通過民主表決的方式,能夠最大程度地集中集體的智慧來化解矛盾。此外,社區(qū)所擁有的化解矛盾的資源相對有限,這也使得民主表決環(huán)節(jié)是在有限的人財物約束條件下選擇最符合實情的解決辦法。

民主表決采取的是談判型共識民主的辦法,即通過協(xié)商、談判等多種制度形式,來分享權(quán)力、達(dá)成共治[25]。民主表決遵循的程序如下。一是表決事項的公開。以紙質(zhì)備案形式收集所要研討的問題或項目,同時發(fā)動涉事當(dāng)事人、“兩代表一委員”、社區(qū)干部、業(yè)委會代表、企事業(yè)單位代表等參與研討,讓參與者充分了解每個問題或項目的內(nèi)容、焦點、目標(biāo)等。二是表決的全過程。整個表決遵從“民主基礎(chǔ)上的集中,集中指導(dǎo)下的民主”原則,堅持“從群眾中來,到群眾中去”的群眾路線,充分尊重涉事當(dāng)事人的主體地位與尊嚴(yán)。在群英斷是非的整個過程中,不是通過多數(shù)票決或舉手表決了事,而是反復(fù)協(xié)商、協(xié)調(diào)、協(xié)議,比較不同方案或辦法的優(yōu)劣,揚長避短,最后把它合成一個新的方案。顯然,在這樣的協(xié)商、談判、妥協(xié)基礎(chǔ)上形成的表決結(jié)果,最大可能減少了“多數(shù)人對少數(shù)人的挾持”。誠如奇家?guī)X街道辦工作人員所說:“從形式上講,通過‘群英’舉手表決也能體現(xiàn)多數(shù)原則,但這種舉手表決不能從根本上解決問題,因為少數(shù)人‘口服心不服’,后患依舊存在,甚至后期會出現(xiàn)越級上訪的情況。”三是表決結(jié)果的公示。表決前,由涉事當(dāng)事人、社區(qū)片長、“兩代表一委員”、居民代表等選出“群英”和見證人。整個“斷是非”過程以會議研討形式公開進(jìn)行,見證人全程監(jiān)督,居民也在現(xiàn)場觀看和監(jiān)督討論的情況,最終就“斷是非”討論結(jié)果當(dāng)場公布并公示。

由“群英斷是非”工作法合意產(chǎn)生最終進(jìn)入表決的結(jié)果。嚴(yán)格來說,只有民主表決才是尊重人民主體地位和通向共識民主的真正的民主形式。民主表決的過程具有以下特點。一是實現(xiàn)了形式民主與內(nèi)容民主的統(tǒng)一。“群英”表決既具有談判型共識民主的形式特征,又將表決結(jié)果與當(dāng)事人利益、公共利益相結(jié)合,是通過反復(fù)協(xié)商、協(xié)調(diào)、協(xié)議,通過比較不同方案的優(yōu)劣,最終合成的一個新解決方案。二是完成了從多數(shù)意見到公共意志的轉(zhuǎn)變。這種談判民主模式比多數(shù)決民主模式更優(yōu)越[26]2,其通過協(xié)商、對談等多種制度形式來分享權(quán)力、達(dá)成共治,體現(xiàn)了包容、談判和妥協(xié)的特征。該工作法體現(xiàn)的是談判民主而非多數(shù)決民主,因而體現(xiàn)的是公共意志而非多數(shù)決意志。三是體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的民主真諦。整個過程體現(xiàn)“民事民提、民事民評、民事民決、民事民監(jiān)”,實現(xiàn)了社區(qū)單向治理到多主體協(xié)同共治的轉(zhuǎn)變,真正賦予社區(qū)居民當(dāng)家作主的權(quán)利,是人民民主的真實體現(xiàn)。

4.4 民主監(jiān)督:民主績效的保障

民主績效的獲得需要民主監(jiān)督提供堅實保障。由“群英”通過協(xié)商、談判、妥協(xié)達(dá)成共識的結(jié)果以及討論過程均接受民眾全程監(jiān)督。監(jiān)督的方式有四種。一是居民監(jiān)督。由當(dāng)事人、黨政領(lǐng)導(dǎo)、企業(yè)代表、業(yè)委會代表、法律人士等組成的“斷是非”討論小組,其討論全過程接受居民群眾和工作組的監(jiān)督。這些項目或矛盾與居民自身利益密切相關(guān),故而居民參與監(jiān)督的積極性較高。二是調(diào)解協(xié)議約束。建立調(diào)解協(xié)議自動履行督促機制,向當(dāng)事人發(fā)出《自動履行義務(wù)告知書》,確保當(dāng)事人對調(diào)解結(jié)果的認(rèn)可及其相關(guān)行為的履約。三是“兩代表一委員”監(jiān)督。區(qū)各委辦牽頭,基層黨代表、人大代表、政協(xié)委員等共同參與,對轄區(qū)群眾反映的“是與非”進(jìn)行共評、共商、共斷,并對協(xié)商的結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。四是媒體監(jiān)督。目前,“群英斷是非”工作法在岳陽樓區(qū)廣泛開展,先后受到《人民日報》《新華每日電訊》《中國青年報》《湖南日報》《湘聲報》《岳陽日報》、“湖南長安網(wǎng)”等主流媒體或網(wǎng)站的報道,這當(dāng)然是一種媒體輿論監(jiān)督,推動該工作法做細(xì)、做實、做深。

“群英斷是非”工作法本質(zhì)上講屬于一種基層群眾工作方法,而能否對居民反映的急難愁盼問題進(jìn)行及時、高效的回應(yīng),除了通過再造治理結(jié)構(gòu)以實現(xiàn)工作機制優(yōu)化外,還依賴于民眾的有效監(jiān)督。“群英斷是非”工作法中體現(xiàn)的民主監(jiān)督特點如下。一是監(jiān)督的廣泛性和代表性相結(jié)合。所有社區(qū)居民都享有對反映問題或項目的監(jiān)督權(quán),所有參與“群英斷是非”工作的各類“群英”均具有監(jiān)督權(quán)。這種多主體的監(jiān)督,使得監(jiān)督不僅廣泛而且真實。二是引入專業(yè)組織力量強化監(jiān)督。人大代表、政協(xié)委員本身具有監(jiān)督政府、回應(yīng)民眾訴求的職責(zé),為了保障和充分發(fā)揮人大代表、政協(xié)委員的監(jiān)督履職有效性,岳陽樓區(qū)專門出臺相關(guān)文件并在街道、社區(qū)設(shè)立人大代表、政協(xié)委員工作室保障其監(jiān)督權(quán)落地。同時,對于涉及老舊小區(qū)改造、加裝電梯、道路改造等事項,則引入工程建設(shè)類的質(zhì)監(jiān)公司進(jìn)行專門監(jiān)督,確保民生項目造福于轄區(qū)居民。正是有了這些全方位、多主體的民主監(jiān)督,確保了“群英斷是非”工作法真正造福于民眾。民主監(jiān)督是全過程人民民主的兜底保障環(huán)節(jié),保證了民主績效的順利實現(xiàn)。

5 結(jié)語

本文基于湖南岳陽“群英斷是非”工作法這一社區(qū)治理的實踐案例,深入分析了踐行全過程人民民主的“群英斷是非”工作法在城市社區(qū)治理中的“結(jié)構(gòu)”要素、“行動”要素及其互構(gòu)關(guān)系,并在此基礎(chǔ)上呈現(xiàn)了“群英斷是非”工作法推進(jìn)社區(qū)民主治理的運行邏輯。本文的核心觀點是:社區(qū)治理中的全過程人民民主既是一個價值性、解釋性命題,更是一個實踐性命題,全過程人民民主通過指導(dǎo)社會實踐而富有生命力,但社區(qū)治理中的全過程人民民主的運行是一個系統(tǒng)工程,需要“結(jié)構(gòu)”要素和“行動”要素及其互動關(guān)系的支撐。其中政治結(jié)構(gòu)、文化結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)則構(gòu)成了社區(qū)治理中全過程人民民主的核心結(jié)構(gòu)要素。本文試圖通過個案研究總結(jié)全過程人民民主在推進(jìn)城市社區(qū)有效治理過程中的組織結(jié)構(gòu)和社會基礎(chǔ)。有效的城市社區(qū)治理離不開全過程人民民主的支撐,而要將全過程人民民主的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能,還需要依據(jù)社區(qū)治理的組織結(jié)構(gòu)和社會基礎(chǔ)而定。一是要持續(xù)優(yōu)化以社區(qū)黨組織為核心的主體結(jié)構(gòu),發(fā)揮社會整合與“條塊整合”的雙重優(yōu)勢;二是完善以法律法規(guī)為保障的行動規(guī)范;三是創(chuàng)新以協(xié)同共治為核心的運行機制;四是以地方性知識和社會主義核心價值觀塑培社區(qū)公共文化;五是厚植社區(qū)治理的社會資本。當(dāng)然,城市社區(qū)有效治理的實現(xiàn)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,既需要各種要素的聚集形成合力,也需要因應(yīng)客體需求的變化來調(diào)試舉措,唯有如此方能實現(xiàn)社區(qū)善治。