浙江山海協作二十年省級政策關注點演變研究

文/ 翁建武

20年來，浙江“山海協作”政策的內涵不斷豐富、層次不斷延伸，成為推動浙江欠發達地區跨越式高質量發展的有效舉措

山海協作工程是“八八戰略”的重要組成部分。2002年以來，浙江省委、省政府出臺了一系列文件，有力推動了山海協作工程成為浙江欠發達地區跨越式高質量發展的有效舉措。本文選取2002年至2021年省委省政府發布的10個省級政策，采用質性分析方法對政策進行文本分析，梳理分析20年來浙江省山海協作政策關注點演變特征，以明晰山海協作政策發展歷程。

政策關注點分析

研究選取2002年至2021年的10個山海協作省級政策文件，包括7個綜合政策文件、3個專項政策文件，導入Nvivo11軟件并按綜合政策和專項政策分組，運行詞頻查詢得到高頻詞查詢結果（見表1、表2和表3）。高頻詞的變化體現了政策關注點演變。

表1 山海協作省級政策文件及高頻詞

表2 綜合政策全部前十高頻詞

表3 專項政策全部前十高頻詞

政策關注點演變特征

（一）增強內生動力推動山區26縣經濟社會發展是山海協作工程貫穿始終的主題

在全部綜合政策高頻詞和各個綜合政策高頻詞中，都有“發展”“建設”“經濟”“社會”，充分說明山海協作工程始終將山區26縣的經濟社會發展作為主題并貫穿始終，經濟發展始終是發展、建設的重點，社會發展逐漸受到重視。從加快欠發達地區經濟社會發展到推進26縣加快發展，到推進全省區域平衡協調發展，再到山區26縣跨越式高質量發展，“發展”的概念不斷發展、內涵不斷增加、層次不斷提升。在推動山區26縣社會經濟發展方面，山海協作工程始終堅持保增長、促轉型，有效提升山區26縣內生動力，形成“造血”功能和自我發展能力，促進山區26縣成為全省經濟新的增長點并融入全省新發展格局。

（二）發達地區與山區26縣開展區域協作是山海協作政策一以貫之的主線

在全部綜合政策高頻詞和各個綜合政策高頻詞中，“發達”“合作”“結對”“協作”“幫扶”“交流”“對口”等詞語說明山海協作工程是建立省內發達地區與山區26縣之間的協作關系，通過對口結對建立雙方關系，通過協作、幫扶、交流開展區域協作。20年來，區域間的結對關系從以“多對多”為主到以“一對一”為主，再到以“多對一”為主，體現了區域協作組織程度從松散到緊密、協作力度不斷加強、協作組合不斷優化的過程。

（三）“三農”始終是山海協作工程關注的重點領域

在全部綜合政策高頻詞和各個綜合政策高頻詞中，“農業”“農村”等詞語說明山海協作工程十分重視農業、農村問題。2002年，山海協作工程一經啟動，就將推廣農業技術、提升農業經營水平作為重點領域之一。2009年，新農村建設加入山海協作工程領域。2015年，拓展農業和農民增收的合作成為重點任務之一。2018年后，生態農業、農旅融合、發展消薄飛地、農業富民等多項措施進一步拓展了“三農”政策的領域，提升了“三農”政策的力度。

（四）依托載體逐步升級推動山海協作工程政策不斷落實

在全部綜合政策高頻詞和各個綜合政策高頻詞中，“產業”“項目”“企業”“平臺”等詞語說明山海協作工程十分重視依托載體、落實各項經濟發展政策。產業載體經歷了企業—山海協作工程示范區—山海協作產業園—山海協作“飛地”的發展歷程。載體層級從企業升級為“飛地”，載體落地從以山區26縣為主到雙向“互飛”的“飛地”，載體類型由以工業為主到產業、生態、消薄多類型，實現了載體的升級發展。全部3個專項政策都是關于產業園和飛地的，高頻詞也都與產業發展有關，是山海協作工程大力提升山區26縣經濟發展動能的關鍵政策。同時，打造協作平臺也是山海協作工程政策的重要抓手，可通過平臺實現結對雙方政府間交流、會展交流、基礎設施、招商引資等多方面合作，落實多方面政策。

（五）山海協作的重點領域不斷拓展

在全部綜合政策高頻詞和各個綜合政策高頻詞中，“技術”“社會”“特色”“生態”“創新”“旅游”“文化”“農業”“農村”等代表了山海協作的領域。從這些高頻詞的變動來看，可以看到山海協作的領域從以技術交流推動經濟發展，逐步發展到特色優勢產業、新農村建設、培訓就業、社會事業等領域，再拓展到國家戰略、產業發展、特色小鎮、資源要素、人才資源、民生事業等領域，現在已經拓展到產業能級、交通基礎設施、生態產業、全域旅游、就業創業、公共服務共享、數字化改革、“兩山”轉化、新型城鎮化等領域，已經從以經濟發展為主向經濟、社會、文化、生態等多領域、全方位發展，成為全省區域協作、解決發展不平衡不充分的重要抓手。

（六）山海協作的扶持政策不斷豐富

在全部綜合政策高頻詞和各個綜合政策高頻詞中，“資金”“人才”“宣傳”等豐富了山海協作的扶持政策。在山海協作工程初期，扶持政策主要有領導交流、督察考核、引導激勵、服務協調、宣傳報道等，以機制建設、溝通協調為主。此后，逐步細化為產業指導目錄、財政扶持、項目用地傾斜、金融支持，再以落實援建資金、引導浙商參與、規范制度運作等加強，現在以財政支持、用地保障、人才激勵、投融資、生態補償、宣傳引導為主。扶持政策不斷豐富，為山海協作政策的增加、落實、細化提供了強有力保障。