廣西退耕還林工程建設成效及建議

付 孜，關健超

（廣西壯族自治區林業局，廣西南寧 530028）

科學、合理實施退耕還林具有改善區域日益惡劣的生態環境、保護當地農業經濟穩定發展的作用[1]。20世紀末，黨中央、國務院立足經濟社會可持續發展大局，作出了實施退耕還林工程的重大戰略舉措，作為我國的一項重要生態工程，退耕還林有利于生態保護，對提升森林碳匯功能、實現碳中和目標具有重要意義[2]，對農戶非農就業決策和非農就業收入的局部平均處理效應均顯著為正[3]，同時對農戶家庭收入帶來了積極作用[4]。廣西于2001 年試點實施，經過二十多年的建設，累計完成退耕還林建設任務99.9 萬hm2，按工程類型來分，其中退耕地還林26.1 萬hm2、荒山荒地人工造林63.4萬hm2、封山育林10.3萬hm2；按林種來分，其中生態林79.5 萬hm2，經濟林13.1 萬hm2，灌木林7.2 萬hm2。廣西退耕還林取得了巨大的生態、經濟和社會效益，森林覆蓋率顯著提高，水土流失量大幅減少，石漠化得到有效遏制，林業產業發展顯著，是有效實現鄉村振興和環境建設“雙贏”目標的重要保障[5-6]。

1 工程建設成效

1.1 生態效益突出

二十年多來，通過對水土流失嚴重、糧食產量低而不穩的坡耕地實施退耕還林，并配套實施荒山荒地人工造林，工程區內生態修復明顯加快，短時期內植被大幅度增加，區域內森林生態系統充分發揮了“綠色水庫”“綠色碳庫”“森林氧庫”和“綠色基因庫”等生態功能。工程實施后，在固土、涵養水源、固碳、釋氧和吸污等方面起到積極作用，據測算，退耕還林工程固土物質量達到2 741.17萬t·a-1，涵養水源物質量達到16.47 億m3·a-1，固碳物質量達到134.14 萬t·a-1，釋氧物質量達到330.25 萬t·a-1，吸收大氣污染物物質量達到11.32萬t[7]。

1.2 經濟效益明顯

工程對退耕農戶家庭收入影響較為明顯，自工程實施以來，國家累計向廣西撥付財政補助資金114.1億元，涉及廣西102萬退耕農戶、510萬農民，人均獲得國家政策補助收入超2 000 元。退耕還林工程不僅讓退耕農戶直接獲得財政補助，而且種植了油茶、核桃、板栗等名特優生態經濟兼用林，培育了任豆、竹子、桉樹等速生豐產用材林，形成了一批原料林基地，有效推動了地方經濟發展，拓寬了農民就業渠道。根據國家林草局有關監測數據顯示，廣西在退耕還林形成木材采運量（1 530.35 萬m3）、木材加工量（1 852.5 萬m3）、林產化學產品制造量（12.65 萬t）及林下養殖數量指標居全國第一[7]。廣西退耕還林形成的第一、二、三產經濟效益價值量達到303.6 億元，居全國首位，占全國退耕還林形成的經濟效益總價值量的11.88%[7]。

1.3 社會效益顯現

退耕還林工程涉及面廣、國家補助時間長，使廣大農民群眾得到了潛移默化的生態文化教育，生態文明意識明顯增強，改變了山區群眾毀林開墾、陡坡耕作的傳統陋習，植樹造林、愛護森林、保護生態環境成為新理念、新風尚，加強生態文明建設成為了全社會的共識，為推動形成“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的社會主義新農村格局產生了重要作用。據統計，退耕還林工程共吸納就業35.52萬人，轉移勞動力308.33萬人，累計培訓286.16萬人次，接待生態旅游0.3 億人次，覆蓋貧困人口39.49 萬人，形成新型林業經營主體0.42 萬個[7]；工程對本地區人們吸納就業、轉移勞動力、提升技能、提高生活水平等方面起到了良好的積極作用。

2 主要經驗和做法

退耕還林是一項涉及面廣、政策性強、建設期長、管理細致的社會系統工程，要確保“退得下，還得上，穩得住，不反彈，能致富”，關鍵要使退耕地還林后有經濟收入，從根本上解決退耕農民的長遠生計問題，否則長期依賴國家補助不是長久之計。因此，從工程啟動開始，廣西就堅持用生態經濟的觀點來指導工程建設，特別是將退耕還林與發展林業產業、農業結構調整、基本農田建設等相結合，努力實現生態改善、經濟發展、農民增收“三贏”目標，促進生態與經濟、人與自然協調發展。

2.1 強化組織領導，堅持高位推動

廣西實行自治區人民政府負總責和地方各級人民政府目標責任制。2001 年，自治區人民政府成立由分管副主席為組長的自治區退耕還林工作領導小組，領導小組下設辦公室，辦公室設在自治區林業局。建立由林業牽頭，發改、財政、林業、農業、水利、糧食等部門相互配合、分工負責的工作機制，通過不定期召開聯席會議方式，組織、協調推進工作。各縣成立由縣政府統一領導、跨部門的項目建設領導小組，由縣林業局牽頭負責，發改、財政、農業、水利、糧食等部門配合，辦公室設在縣林業局，具體負責實施退耕還林工作。2014 年新一輪退耕還林工程啟動后，廣西建立了由自治區人民政府分管領導擔任召集人的新一輪退耕還林工作聯席會議制度，自治區人民政府先后于2015 年5 月、11 月和2016 年5 月三次召開全區電視電話會議推進新一輪退耕還林工作，自治區副主席出席會議并作重要講話。堅持高位推動，層層落實責任，為退耕還林的實施提供了有力的組織保障。

2.2 強化組織協調，堅持部門聯動

退耕還林工程是一項復雜的、綜合性系統工程，為確保工程質量和投資效益，自治區和各縣形成政府主要領導負總責、各部門協同推進的工作機制。各部門在領導小組的統一領導下，各司其職，各盡其責，密切配合，合力推進項目建設。發展改革部門負責規劃的審核、基建年度計劃的編制和綜合平衡；財政部門負責中央和自治區財政補助資金的安排和監督管理；糧食部門負責糧食供應工作的組織實施；林業部門負責規劃、計劃、實施方案的編制，以及技術指導、組織協調、監督檢查和驗收工作；水利部門負責退耕還林地區水土保持等相關工作的技術指導和監督檢查。審計部門負責對退耕還林資金使用進行審計監督。

2.3 重視建章立制，堅持管理推動

前一輪退耕還林時期，自治區先后出臺了《廣西壯族自治區人民政府關于進一步完善退耕還林政策措施的若干意見》等13項配套政策措施或管理辦法，建立起完善的配套政策制度、嚴格的縣級實施方案和作業設計分級審查審批制度、種苗生產供應管理制度、嚴格的造林質量和管護責任制度、統一規范的政策兌現制度、嚴密的資金管理報賬制度、檢查驗收和工程監理的招投標制度、規范的檔案管理制度、違紀違規處罰及社會監督制度等10項管理制度。新一輪退耕還林時期，為解決廣西退耕還林任務難以落實到地塊的問題，自治區政府召開會議專題研究，并形成了《研究全區新一輪退耕還林工作的紀要》，明確將廣西新一輪退耕還林實施范圍擴大到7 種地類，然后又下發了《自治區林業廳等8 部門關于加快推進退耕還林工作的緊急通知》《自治區林業廳等3部門關于加快新一輪退耕還林各項工作進度的緊急通知》等9 個文件，明確和細化各種地類納入退耕還林的程序和操作方法，并督促各地加快實施進度，抓緊兌現補助資金。廣西從政策落實、技術規范、檢查驗收、資金管理等方面，制定和出臺一系列意見和辦法，形成一套完整的政策體系，保證了退耕還林工程順利有序推進。

2.4 著力產業發展，堅持綜合治理

在實施退耕還林工程時，各地充分發揮這些優勢，在保證生態效益的前提下，從國家標準認可的生態林或生態經濟兼用林樹種中，篩選出適宜的樹種，大力發展，擴大規模，形成具有區域優勢的生態經濟型林業產業。如以桉樹、松樹、任豆、竹子等為主的速豐林產業，以八角、板栗、核桃等為主的經濟林產業。廣西的木材加工、林漿紙、林化、木本糧油等產業基礎較好、潛力巨大。許多縣以退耕還林工程為契機，依托或擴大資源優勢，擴建或新建林產工業企業。林產工業的蓬勃發展，為退耕還林生產出的原料產品提供了更為廣闊的加工市場，為退耕還林提供強有力的后續產業支撐，為退耕農民增收致富、解決長遠生計問題提供了可能。各地通過在退耕還林地間種牧草、構樹、桑樹等飼料樹（草）種，金銀花、扶芳藤、兩面針等中草藥，以及劍麻等林下植物，發展畜牧業、中草藥和編織業。如凌云縣通過退耕還林進行林下種牧草，促進本縣牛羊養殖業的發展；隆林等縣在立地條件比較好的退耕地內發展林下種植金銀花等中草藥，發展壯大中草藥產業；平果等縣在退耕還林地間種劍麻，發展編織業；橫縣通過退耕還林種植茉莉花，擴大花茶生產能力。通過這些措施，促進了當地畜牧業、中草藥等產業的快速發展，增加農民的短期收入。

2.5 強化宣傳培訓，堅持多措并舉

為了調動廣大農民群眾退耕還林積極性，把政策宣傳作為工程建設的重要內容。層層召開動員會，貫徹落實政策，消除農民思想顧慮。分級舉辦培訓班，重點培訓縣級領導和工程管理技術骨干。利用電視、廣播、報紙、板報等多種形式，多層次開展宣傳，營造良好輿論氛圍，提高廣大農戶對退耕還林意義的認識和政策的理解，極大地調動了社會參與退耕還林工程和管護退耕還林成果的積極性。

3 存在的主要問題

3.1 可退耕空間不足

由于廣西山體小，坡耕地零星破碎，經過前一輪退耕還林及近幾年的自發造林后，連片耕作的坡耕地已經非常少，即使符合退耕條件的地塊也非常零星分散，可退耕空間不足。加之精壯勞動力外出務工多，留守老弱人員實施退耕還林的積極性不高。

3.2 成果鞏固壓力大

退耕還林在補助期滿后，退耕農戶無后續收入，無法抵補護林費用，導致退耕農戶對退耕還林的林木撫育和管護積極性較低。另外，部分退耕農戶為增加土地經濟收益，在退耕地塊上套種農作物，導致出現造林失敗、復耕等問題，對鞏固廣西退耕還林成果造成巨大壓力。

3.3 補助資金兌付難

廣西退耕還林面積小、碎片化程度高，且補助標準低，如森林撫育補助（上一輪到期退耕還生態林）、森林生態效益補償補助（上一輪到期退耕還生態林）的標準僅為每公頃300元、248元，每戶的補助資金量少，驗收要求又嚴，導致部分退耕農戶嫌麻煩不愿申領補助。

3.4 基層隊伍力量弱

林業基層工作隊伍的人員和技術力量嚴重不足，且大部分鄉鎮林業工作站歸屬鄉鎮管理，林業站工作人員又分散精力去承擔鄉鎮的很多其他工作，特別是在機構改革后，基層從事退耕還林工作人員變動大，人員數量不斷減少，無法形成穩定的工作隊伍。

3.5 配套工作經費少

由于新一輪退耕還林的特點是地塊小、碎片化程度高，這對工程自檢驗收、落地上圖等工作造成較大困難，另外由于廣西大部分工程縣屬于原國家級貧困縣，縣級財政難以籌夠退耕還林所需的工作經費，致使新一輪退耕還林各項工作推進較為緩慢。

3.6 林木后期撫育管護差

少數地方存在重造輕管的現象，撫育管護工作不到位，導致造林保存率偏低。

4 對策建議

4.1 切實加強組織領導

將退耕還林工程作為鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的重要工程，督促各地逐級簽訂退耕還林責任書，并將退耕還林保存率等指標納入市級林長考核評價體系，層層分解落實責任，強化責任追究，做好工程相關檢查監督和考核工作。

4.2 完善退耕還林政策

1）進一步提高新一輪退耕還林補助標準。雖然《自然資源部國家林草局國家發展改革委財政部農業農村部關于進一步完善政策措施鞏固退耕還林還草成果的通知》（自然資發〔2022〕191 號）明確將新一輪退耕還林現金補助年限延長5 年，補助標準為7 500 元·hm-2（即按每年1 500 元·hm-2發放），但還是未能與前一輪退耕還生態林補助標準持平，建議補助標準由7 500 元·hm-2提高至19 500 元·hm-2。2）每年按照150 元·hm-2的標準安排新一輪退耕還林工作經費，以保障基層林業部門能夠順利開展退耕還林相關工作。3）提高森林撫育補助（上一輪到期退耕還生態林）和森林生態效益補償補助（上一輪到期退耕還生態林）標準，并完善相關驗收辦法，便于基層林業工作人員開展工作。

4.3 大力發展林業相關產業

充分利用當地自然條件和林地資源，引導和扶持退耕農戶因地制宜地發展林禽、林牧、林藥、林菌、林草等林下經濟，提高林地產出率，促進農民增收。充分挖掘廣西生態旅游資源，發展民族地區特色的旅游產業。通過大力培育旅游產業，特別是森林公園建設，推動以種植為主的傳統型農業經濟向復合型經濟轉型升級，能有效增加當地退耕農戶收入。在詳細調查摸底基礎上，對已退耕地塊開展補植補造補播、森林撫育、灌木平茬、低質低效林改造和品種改良等。在充分尊重群眾意愿、兼顧生態效益的基礎上，根據退耕地資源稟賦強化科學經營，積極發展綠色富民產業。

4.4 強化技術培訓和宣傳推廣

進一步加強對各地退耕還林工程管理和技術人員的系統培訓，繼續為退耕農戶提供技能培訓和服務，提高退耕農戶的生產技能，加強對退耕地造林保存面積的經營管護，提高造林成效。繼續通過各種媒體，全方位、多角度宣傳退耕還林政策，積極引導廣大農戶和社會各界關注、了解和參與退耕還林，強化宣傳和推廣成功的技術模式，科學開展森林經營活動，大力發展后續產業，不斷提高退耕還林工程綜合成效。